Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria

Norma derogada, con efectos desde el 22 de septiembre de 2022, por la disposición derogatoria única de la Ley 5/2022, de 15 de julio. Ref. BOE-A-2022-13844#dd

Téngase en cuenta que las referencias a la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y a la Comisión Regional de Urbanismo se entenderán hechas a la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, por la disposición final 1 de la Ley 2/2003, de 23 de julio. Ref. BOE-A-2003-16422#dfprimera.

Conózcase que el Parlamento de Cantabria ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.2 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, promulgo la siguiente Ley de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria.

PREÁMBULO

I

En efecto, la asunción de competencias legislativas en materia urbanística por las Comunidades Autónomas, la concreción de las competencias del Estado que llevó a cabo la STC 61/1997, de 20 de marzo, y el contenido de la Ley Estatal 6/1998, de 13 de abril, han propiciado un importante cambio de perspectiva. La confluencia de estos tres factores incide en el Derecho Urbanístico tanto en el plano formal y competencial como en el sustantivo.

El carácter provisional de la medida y el hecho de que con posterioridad se aprobara la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, imponía la necesidad de un texto legislativo propio que abordara con pretensión de complitud el Derecho Urbanístico propiamente dicho, esto es, lo que hasta el momento ha sido objeto del Derecho Estatal preexistente. El resultado es la presente Ley. Un texto que parte de la base de unas cuantas ideas que interesa inmediatamente resaltar y que está enmarcado con carácter general por dos tipos de condicionantes: La Ley Estatal de Régimen del Suelo y Valoraciones, de 13 de abril de 1998, y lo que se podría enunciar como la «cultura» jurídico-urbanística española tradicional.

De ahí que no sea impertinente recordar ahora algunas de las ideas fundamentales de la citada Ley Estatal.

La Ley 6/1998 es, desde luego, tributaria de la Sentencia constitucional 61/1997, pero no obedece sólo a esta preocupación competencial. Según se deduce de su exposición de motivos es una determinada óptica económica la que inspira al legislador de 1998; una óptica que podría enmarcarse en el contexto de una cierta liberalización del suelo como instrumento para facilitar la oferta que abarate la vivienda resultante. Esta genérica finalidad se pretende articular mediante un par de instrumentos técnicos, algunos de los cuales, como la citada Ley reconoce, precisan «una continuidad por parte de los legisladores de las diferentes Comunidades Autónomas, sin la cual la reforma que ahora se inicia quedaría incompleta», dado que el Estado carece de competencias en materia de urbanismo y sólo puede aportar soluciones parciales a los objetivos políticos que indirectamente se deducen de la citada Ley.

De la Ley 6/1998 destacan, pues, dos cuestiones principales. La primera consiste en incorporar potenciales contenidos urbanísticos a todo el suelo no expresamente protegido y formalmente excluido de la urbanización. La segunda se dirige a modificar el régimen de las valoraciones, a efectos fundamentalmente expropiatorios.

Por lo que hace a la primera cuestión el cambio se sitúa en la regulación de las distintas clases de suelo; regulación que la Ley considera el «presupuesto mismo de la definición de las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana». Pues bien, ahí, con la confesada pretensión de facilitar el aumento de oferta de suelo, se considera susceptible de ser urbanizado «todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación» de acuerdo con lo dispuesto en el planeamiento y en la legislación territorial o sectorial. Esto es, dicho de otra manera, el suelo no urbanizable o rústico deja de ser el suelo residual.

Si antes, en efecto, el Plan definía el suelo urbano y el urbanizable, considerándose el resto como no urbanizable, ahora se pretende que el suelo residual sea el suelo urbanizable, definido negativamente como aquel que «no tenga la condición de urbano o de no urbanizable». El suelo no urbanizable o rústico precisará en adelante de una positiva consideración y previsión en tal sentido (artículo 9). Y es el Plan el que debe decir en función de qué valores de los expuestos genéricamente en la Ley y por qué excluye del proceso urbanizador un determinado suelo. Va de suyo, pues, que el resto o es urbano porque así lo clasifica el Plan o es genéricamente urbanizable.

Por lo que hace a la segunda cuestión –el régimen de las valoraciones– la Ley elimina la dualidad de valores hasta ahora aplicables, de manera que establece un único valor –el valor real–, aquel que tenga el bien de que se trate en el mercado del suelo. Fijado el principio, la Ley se limita a establecer el método aplicable para fijar dicho valor real en cada clase de suelo.

Y es que, desde la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, con la que se puede decir que nace verdaderamente el Derecho Urbanístico Español, se ha ido consolidando poco a poco y no sin dificultades un haz de conceptos, una suma de presupuestos, un lenguaje y un modo de encarar el fenómeno urbano. No conviene, por tanto, sin muy buenas razones y por el simple argumento de la originalidad, prescindir del bagaje cultural que una disciplina –el Derecho Urbanístico– ha generado desde hace ya cuarenta años. La originalidad aquí no es necesariamente un dato positivo. Hay que conservar en lo posible los valores de la primitiva Ley de 1956, que no hicieron sino perfeccionarse en sus posteriores modificaciones. Y entre esos valores está el puramente metodológico y el del propio lenguaje, que en el mundo del Derecho es esencial porque proporciona seguridad.

II

El texto pretende ser fiel al marco normativo estatal. No es preciso insistir en ello porque no es más que explicitar una exigencia constitucional. Ello no obstante, el carácter básico de muchos preceptos de la Ley 6/1998 no impide desarrollos diferenciados en las Comunidades Autónomas porque, como es sabido, el Estado no puede en esos casos agotar la materia al regular las «bases». Las Comunidades Autónomas deben poder disponer de un margen para llevar a cabo «una política propia» y así lo han interpretado, por lo demás, todas las Comunidades que han legislado después de 1998, actuando en consecuencia en materias como la regulación del suelo rústico o las diferentes clases de suelo urbanizable.

Al mismo tiempo, la Ley pretende ser fiel a lo que se ha venido llamando la «cultura jurídica urbanística» convencional. No es posible, ni conveniente prescindir de golpe de la terminología, el bagaje conceptual, lingüístico y de principios generales acuñados a lo largo del tiempo. Eso no significa, sin embargo, que la presente Ley sea siempre continuista. En primer lugar, porque algunos de esos principios han resultado afectados por la Ley Estatal 6/1998, de aplicación prevalente. En segundo término, porque conviene tener en cuenta si no todas sí algunas de las soluciones originales aportadas por las Leyes Autonómicas que se han aprobado con posterioridad a dicha Ley de 1998. Y, finalmente, porque la oportunidad de poder articular un marco normativo propio permite diseñar las soluciones que mejor se adapten a la realidad y a las necesidades de Cantabria.

En todo caso, la Ley sigue una sistemática tradicional y asume soluciones y criterios ensayados en la legislación estatal anterior y en otras Leyes Autonómicas posteriores. Se han rechazado conscientemente otras innovaciones y se han incorporado algunos mecanismos, técnicas o redacciones novedosas cuando se ha creído conveniente en función de la realidad social, de los objetivos propuestos o de lo que se ha pensado como mejora técnica o de lenguaje.

Las razones en que se funda esta opción son de varios tipos.

En primer lugar, la ordenación del territorio y el urbanismo constituyen un «continuum» sin deslinde neto y claro. La visión municipal del urbanismo ha de integrarse en la más amplia de la ordenación territorial. Pero, a su vez, la perspectiva general de la ordenación territorial no es casi nada si no se plasma, incide y concreta en la más específica ordenación del suelo, que se hace a nivel municipal. Ello conduce a la conveniencia de contemplar conjuntamente ambas perspectivas, como por lo demás han hecho otras Comunidades Autónomas.

En segundo lugar, hay que reconocer que desde hace tiempo se asiste a un cierto repliegue de la idea del Plan como panacea global y potencialmente omnicomprensiva de todos los usos en ámbitos territoriales amplios. Se ha dicho que la ordenación del territorio es la plasmación geográfica de la política económica, a la que habría que añadir hoy también la política medioambiental. Y si esto es así, coincidiendo como coinciden en el diseño de esas políticas varias Administraciones por razones estrictamente competenciales, se hace verdad otra afirmación sostenida por la doctrina hace ya tiempo: Que en lo que se refiere a los grandes instrumentos de ordenación del territorio y teniendo en cuenta el dinamismo y la variabilidad de la coyuntura económica, importa casi más el cómo que el qué. Es decir, no se trata de hacer instrumentos rígidos que sean inviables por la complejidad de sus exigencias o por lo ambicioso de sus determinaciones. No se trata tampoco de hacer instrumentos inútiles que haya que reformar en cuanto cambie una sola de sus variables o previsiones. Se trata de posibilitar diseños, previsiones, instrumentos flexibles, sin apenas exigencias materiales previas, que dependerán de cada momento, pero respecto de los que se detalla, sobre todo, lo importante: Un procedimiento que garantice la participación y, con ella, la asunción del contenido y la garantía de su viabilidad y continuidad.

Por estas y otras razones –como la necesidad de simplificar los instrumentos planificadores y prever mecanismos útiles, interrelacionados y apegados a la realidad– parece razonable una contemplación conjunta de las materias «urbanismo» y «ordenación territorial», tanto más cuanto que en una Comunidad pequeña, la ordenación territorial apela y conecta directamente con el urbanismo, entendido éste no sólo como la regulación de las construcciones urbanas, sino también, en general, la disciplina de los asentamientos humanos. Una perspectiva que incluye el suelo urbano que hay que consolidar, rehabilitar o conservar; el suelo que se debe urbanizar –esto es, el suelo de crecimiento– y, también, desde luego, el régimen del suelo rústico, en el que se han prever tanto los criterios de su protección como las limitadas posibilidades constructivas que se admitan en él.

La Ordenación del Territorio se puede definir como la expresión espacial de la política económica, social y ambiental de toda sociedad, suponiendo a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio. Por consiguiente los objetivos específicos de la Ordenación del Territorio son fundamentales y, de acuerdo con esta Ley, pretenden alcanzar la articulación territorial de la Comunidad Autónoma y la distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, armonizada con el desarrollo económico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza; todo ello con el fin de conseguir la plena cohesión e integración de la Comunidad Autónoma, su desarrollo equilibrado y, en definitiva, la mejora de las condiciones de bienestar y calidad de vida de sus habitantes.

Desde estas perspectivas el planeamiento territorial se contempla con un carácter muy flexible en cuanto al ámbito considerado –autonómico o comarcal– y en cuanto a los contenidos –sin apenas exigencias formales o determinaciones precisas–, pero incidiendo, por el contrario, en el procedimiento de elaboración, en el que se da expresamente entrada a la participación de otras Administraciones, como expresión de la doctrina constitucional acerca de la coordinación y colaboración competencial, y en el que, en algún caso, se prevé un trámite parlamentario que le otorga especial solemnidad formal.

Por las mismas razones ya señaladas se pretende que la Ley sea realista. Eso significa partir de lo que existe: Tanto de la realidad jurídica como de la realidad física.

Desde el primer punto de vista los rasgos más significativos de Cantabria son los de un territorio relativamente pequeño en el que existen 102 municipios de distinta entidad: 14 municipios de menos de 500 habitantes; 16 municipios con población entre 500 y 1.000 habitantes; 45 municipios con población entre 1.000 y 3.000 habitantes; nueve entre 3.000 y 5.000 habitantes; ocho municipios con población entre 5.000 y 10.000 habitantes y 10 municipios con población superior a 10.000 habitantes (cuatro sólo con más de 15.000).

A esta realidad jurídico-administrativa habría que añadir la realidad física. Los poblamientos no siempre se corresponden con núcleos compactos como en otros lugares de España. La población está, además, claramente asentada en la costa. Los municipios costeros agrupan aproximadamente al 65 por 100 de la población total de la Comunidad Autónoma, pero significan apenas el 14 por 100 del territorio. Buena parte de los primeros tienen en común su carácter turístico, lo que significa una potencial presión urbanística, necesidades estacionalmente diversificadas y una realidad diferenciada.

Desde el punto de vista de la realidad del planeamiento urbanístico existente la situación es la siguiente: Hay en la actualidad 12 Planes Generales de Ordenación Urbana, 64 Normas Subsidiarias de Planeamiento, 20 Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano y sólo en 6 municipios (todos ellos inferiores a 1.000 habitantes) no existe ningún instrumento, aunque en algún caso están en tramitación.

Esta situación es coherente con la entidad y la problemática de cada municipio. Así, de los 10 municipios con población superior a 10.000 habitantes, en nueve hay Plan General y en uno Normas Subsidiarias; en los ocho municipios con población entre 5.000 y 10.000 habitantes hay dos Planes Generales y seis Normas Subsidiarias. En los nueve municipios de entre 3.000 y 5.000 habitantes hay un Plan General y ocho Normas Subsidiarias. En los 45 municipios con población entre 1.000 y 3.000 habitantes hay 37 Normas Subsidiarias de Planeamiento y en ocho existen tan sólo Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano. Y en 24 de los 30 municipios de menos de 1.000 habitantes existe también algún Instrumento de Ordenación: 12 Normas Subsidiarias y 12 Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano.

Esta situación formal puede considerarse satisfactoria en la medida en que el 75 por 100 de los municipios tienen un instrumento de planeamiento suficiente: Planes Generales o Normas Subsidiarias.

Estos datos conducen a establecer diferencias y posibilidades para unos y otros municipios. Menos exigencias en el planeamiento de los municipios pequeños, pero, a cambio, mayores previsiones de aplicación directa en la Ley. Posibilidad de mayores exigencias de estándares en los municipios turísticos, a cuyo efecto se maneja no sólo el tradicional criterio de la densidad sino también el del número máximo de viviendas, dado que los apartamentos turísticos pueden conllevar menores metros cuadrados para la misma densidad. Previsiones específicas igualmente para los municipios pequeños.