Ley Foral 6/2006, de 9 de junio, de Contratos Públicos

Norma derogada, con efectos de 7 de mayo de 2018, por la disposición derogatoria única de la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril de 2018. Ref. BOE-A-2018-6001#dd.

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral de Contratos Públicos.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. Antecedentes legislativos, competencia y justificación de la Ley Foral

Tras la Norma General de Contratación de 1981, la legislación contractual de Navarra, dictada ya en virtud de sus competencias como Comunidad Foral tras la Constitución española de 1978, tiene su primer hito en la Ley Foral de Contratos 13/1986, de 14 de noviembre, aprobada para acomodar la legislación foral al nuevo marco estatal contenido en el Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo, texto este que sirvió para adaptar la normativa española de contratos a las Directivas de la Comunidad Económica Europea. Con posterioridad, la legislación estatal se vio obligada a incorporar los compromisos derivados del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que entró en vigor el 1 de enero de 1994, y el Acuerdo sobre Contratación Pública, firmado en Marrakech el 15 de abril de 1994.

Todo ello desembocó en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, primera ley básica sobre la materia dictada tras la Constitución.

En Navarra, la Ley Foral de 1986 tuvo su complemento en algunas normas que desarrollaron materias ya muy concretas y específicas: así, la creación de la Junta de Contratación Administrativa (Decreto Foral 132/1988, de 4 de mayo); el otorgamiento de avales en los contratos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (Decreto Foral 205/1988, de 21 de julio); los contratos de asistencia técnica (Decreto Foral 161/1991, de 25 de abril), el Registro de Contratos (Decreto Foral 162/1991, de 25 de abril); la adjudicación de contratos públicos (Acuerdo de 16 de mayo de 1994), así como la tramitación de expedientes menores y normas específicas para determinados contratos de suministros a través de sucesivas Leyes Forales de Presupuestos. Al final, una nueva norma tuvo que sustituir a las anteriores, la Ley Foral 10/1998 de 16 de junio.

Navarra, como Comunidad Foral, goza de una situación singular en la medida en que el artículo 49.1.d) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral, reconoce su competencia exclusiva sobre contratos y concesiones administrativas sin más límite que el respeto a los principios esenciales de la legislación básica del Estado.

Esta previsión de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento es de gran importancia pues otorga una especial libertad al Parlamento de Navarra ya que, a salvo tales principios esenciales y a salvo asimismo las reglas contenidas en las Directivas europeas, la regulación que acuerde puede legítimamente aspirar a la originalidad si realmente acierta a enfrentar de una manera directa la solución de los problemas específicos de las Administraciones públicas que actúan en esta Comunidad Foral.

En este marco competencial le corresponde a la Comunidad Foral la regulación de los contratos públicos, sin que exista el obstáculo de que se trate de una transposición de normativa comunitaria europea, puesto que el Tribunal Constitucional desde su Sentencia 141/1993, de 22 de abril, ha establecido como doctrina que la ejecución del Derecho comunitario europeo corresponde a quien materialmente ostente la competencia según las reglas de derecho interno.

Para determinar el límite de la competencia de la Comunidad Foral es esencial concretar cuáles son esos principios esenciales de la legislación básica del Estado en materia de contratos, teniendo en cuenta que España se encuentra incorporada a la Unión Europea. Por tanto, el ordenamiento jurídico español y, por ende, el navarro deben asumir el derecho originario y derivado de la Unión Europea, a través del mecanismo del artículo 96 de la Constitución, lo que implica que en esta materia los principios esenciales de la contratación no pueden diferir de los principios esenciales del Derecho comunitario europeo.

Dicho de otro modo, la potestad legislativa de la Comunidad Foral de Navarra se halla tan solo limitada por la observancia de aquellos principios que, extraídos del Tratado Constitutivo de la Unión Europea por el Tribunal de Justicia, hoy definen el sistema de la contratación pública en Europa y que son, de un lado, los de igualdad de trato, transparencia de los procedimientos, proporcionalidad y mutuo reconocimiento y, de otro, los que se encierran en el inevitable ejercicio por parte de las Administraciones públicas de sus facultades de dirección, inspección, interpretación, modificación y control.

Por otra parte, como consecuencia de las obligaciones derivadas de la incorporación a la Unión Europea, y de los compromisos derivados del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que entró en vigor el 1 de enero de 1994, y del Acuerdo sobre Contratación Pública, hecho en Marrakech el 15 de abril de 1994, la competencia de la Comunidad Foral viene limitada por las disposiciones establecidas en los Reglamentos y Directivas comunitarias en materia de contratación pública, competencia que, como es obvio, debe ejercerse dentro lo dispuesto por los preceptos de la Constitución. La presente Ley Foral establece una regulación plenamente respetuosa con esos límites.

II. Objetivos de la Ley Foral

Aceptadas estas premisas, pueden señalarse como objetivos principales de la regulación contenida en la presente Ley Foral los siguientes:

La aprobación de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos de obras, de suministro y de servicios, cuyos objetivos son que la adjudicación de los contratos públicos se base en los principios del Tratado, abrir a la competencia la contratación pública y que la adjudicación de contratos públicos no cause distorsiones en la competencia, exige una adaptación de la legislación foral de contratos al derecho comunitario europeo. Esta adaptación excede de la mera transposición de la Directiva, ya que desde la transposición efectuada por la Ley Foral 10/1998, de 16 de junio, de Contratos de las Administraciones Públicas de Navarra diversos pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea –Sentencias de 15 de mayo de 2003 (C-214/00 Comisión-España); de 16 de octubre de 2003 (C-283/00 Comisión-España) y de 13 de enero de 2005 (C-84/03 Comisión-España)– obligan a una adaptación general de la legislación de contratos a la normativa y jurisprudencia comunitaria europea.

Por ello, además de la Directiva 2004/18/CE citada, debe procederse a transponer la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras y de la Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Dentro de esa adaptación general, cobran especial relevancia los principios derivados del Tratado de la Unión, que deben ser los criterios inspiradores para la interpretación de las normas de esta Ley Foral y una referencia para la aplicación de ésta por los gestores públicos. Dichos principios, como se ha dicho, son la igualdad de trato, la transparencia de los procedimientos, la proporcionalidad y el mutuo reconocimiento.

La igualdad de trato debe ser entendida como la obligación de no tratar de forma diferente situaciones similares, salvo que exista una justificación suficiente para esa diferencia de trato. Una concreción de ese principio es la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad.

La transparencia de los procedimientos implica el deber de los gestores públicos de dar la información necesaria a los posibles interesados, de tal forma que puedan adoptar la decisión de participar o no en un procedimiento. Este principio se instrumenta a través de diversos medios, incluida la publicidad que sea necesaria, según las características del sector económico afectado. La jurisprudencia comunitaria relaciona este principio con el de igualdad de trato, ya que viene a ser una garantía del efecto útil de éste por cuanto su aplicación debe procurar la no distorsión de las condiciones de competencia.

El principio de proporcionalidad exige que toda medida que se adopte sea a la vez necesaria y adecuada al fin perseguido, lo que implica que todas la decisiones que se adopten, sobre todo en cuanto a rendimientos y prescripciones técnicas, sean las necesarias y adecuadas al objetivo fijado.

El mutuo reconocimiento se entiende como la obligación de todo Estado miembro de la Unión Europea de aceptar los productos y servicios prestados por empresas de otros países miembros, siempre y cuando aquéllos respondan de manera equivalente a los legítimos objetivos perseguidos por el Estado miembro destinatario de los bienes y servicios. En materia de contratos públicos esto supone la obligación de aceptar las prescripciones técnicas y los controles, así como los títulos, certificados y cualificaciones exigidos por otro Estado miembro, siempre y cuando estén reconocidos como equivalentes a los reconocidos como equivalentes en el Estado miembro destinatario de la prestación.

A la vista de la experiencia acumulada en la gestión de la contratación, especialmente en el ámbito de las Administraciones Públicas ya que la regulación de los contratos públicos de las demás personas y entidades se restringe fundamentalmente a la adjudicación, se ha procedido a la simplificación de trámites, como la posibilidad de solicitar la documentación relativa a la capacidad y solvencia únicamente al adjudicatario o la previsión de unos pliegos simplificados en los contratos inferiores al umbral comunitario europeo. Además, siguiendo esta línea se ha buscado no imponer un único tipo de trámites sino abrir diversas alternativas procedimentales para que cada gestor público desarrolle su gestión del modo que mejor responda a sus necesidades.

Especial relevancia tiene, en esta línea de simplificación de la gestión, la posibilidad de constitución de Centrales de Compra como instrumentos que permitan la especialización de los órganos de contratación de las Administraciones Públicas, de tal forma que los órganos que dispongan de menores medios puedan encargar sus contratos a otros más preparados para su gestión, lo que tiene que repercutir en una tramitación más eficiente y facilitando, mediante el incremento del volumen de compras, el traslado de los ahorros obtenidos entre todas las entidades públicas destinatarias de los servicios de una Central de Compras.

El impacto de las nuevas tecnologías de la información y comunicación en nuestra sociedad no podía dejar tener su reflejo en esta materia, por lo que la Ley Foral busca aprovechar la ventajas que aquéllas ofrecen, tanto a la hora de facilitar a las empresas el acceso a los contratos públicos como a la hora de racionalizar y simplificar la tramitación administrativa, lo que innegablemente repercutirá en la gestión de los fondos públicos y en un uso más eficiente de los mismos.

En esta línea, la presente Ley Foral, siguiendo las directrices marcadas por la normativa comunitaria europea, apuesta claramente por la implantación de las nuevas tecnologías, en la idea de que ello redundará en una mejor gestión y una reducción de los costes a soportar por las entidades públicas y las empresas. La medida principal que se adopta es la creación una página web denominada Portal de Contratación de Navarra. Dicho Portal, además de constituirse en el instrumento de publicidad oficial de los contratos, será un medio de relación con los posibles licitadores, donde se informará de las entidades adjudicadoras, se formularán preguntas a las entidades adjudicadoras, etc. Igualmente el Portal debe servir para la presentación de reclamaciones electrónicas (cuyos breves plazos son de difícil cumplimiento sin este instrumento), el envío de requerimientos a los licitadores y la remisión de información a la Junta de Contratación Pública y a la Cámara de Comptos.

La presente Ley Foral es también sensible a las preocupaciones medioambientales y sociales y, por ello, prevé la incorporación de criterios de carácter social y medioambiental en la contratación, siempre que su empleo no limite o restrinja indebidamente la competencia. Así, se posibilita la incorporación de estos criterios en la fase de valoración de la solvencia, en la determinación de las condiciones en las que se ejecutará el contrato y como criterios de desempate en la valoración de las ofertas. Esta regulación permite que la contratación sea un instrumento para la ejecución de las políticas públicas de carácter social o medioambiental que determinen los poderes públicos. En esta línea, la Ley Foral permite, como medida de carácter social, excluir de su aplicación determinados contratos con talleres protegidos o con empresas en el marco programas de empleo protegido. Esta visión instrumental de la contratación pública al servicio de los valores superiores que consagra el ordenamiento se ha trasladado al texto evitando el tratamiento de la contratación pública con una visión economicista de carácter unilateral y simplista.

En definitiva, el criterio rector de esta Ley Foral es permitir a los gestores públicos la adquisición de bienes y servicios en las mejores condiciones de mercado, teniendo en cuenta, en su caso, el cumplimiento de otros fines de interés público, como los de carácter social o medioambiental, sin que el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la norma perjudique o impida este objetivo, bien por su prolijidad o bien porque su cumplimiento exija un sobreesfuerzo al gestor. Desde este punto de vista se ha entendido que la mejor garantía para la eliminación de comportamientos irregulares no reside tanto en la proliferación de normas o controles exhaustivos y complejos, sino en la adquisición de bienes y servicios a los mejores precios del mercado, asignando y personalizando la responsabilidad en cada momento del proceso de contratación.

El ámbito de esta Ley Foral abarca las diversas Administraciones Públicas de Navarra y sus personas jurídicas instrumentales, desempeñando así, por ello, una trascendental función unificadora de toda su contratación pública.

III. Estructura y contenido

La Ley Foral se estructura en un Título Preliminar que regula las cuestiones generales que afectan a todos los contratos públicos y en tres Libros. En el Libro Primero se regulan los contratos de las Administraciones Públicas, mientras que en el Libro Segundo se regulan los contratos de otros sujetos y entidades. La razón de esta distinción viene dada por el hecho de que la contratación de las Administraciones Públicas debe ser objeto de una completa regulación, mientras que los demás sujetos y entidades deben someterse a las normas derivadas del Tratado y de las Directivas, que fundamentalmente son normas de adjudicación, mientras que en el resto de las cuestiones deben aplicarse el Derecho Civil o Mercantil. El Libro Tercero se ocupa de la reclamación en materia de contratación pública y de otras medidas de control.

El Título Preliminar comienza determinando qué personas y entidades deben aplicar lo dispuesto en esta Ley Foral, lo que supone una ampliación de los sujetos que tradicionalmente se sometían a la legislación de contratos públicos en nuestro ordenamiento como consecuencia de la aplicación de la normativa comunitaria europea, de conformidad con la interpretación de la jurisprudencia comunitaria. Por ello, deberán adjudicar sus contratos conforme a las disposiciones de esta Ley Foral no solo las Administraciones Públicas sino también entidades constituidas al amparo del Derecho Privado y con un status propio de Derecho Privado, lo que explica la necesidad de regular en un Libro aparte la adjudicación de estos contratos.

El ámbito aplicación objetivo de la norma comprende los contratos regulados en la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, a los que se han incorporado las concesiones de obras públicas y de servicios, con la idea de regular en único texto todas las posibles adquisiciones de bienes y servicios por las entidades públicas, con la salvedad de los contratos relativos a la adquisición de inmuebles y demás negocios jurídicos de carácter patrimonial. La exclusión de la materia patrimonial viene impuesta, por un lado, por la existencia de una legislación patrimonial de las Administraciones Públicas y, por otra parte, por la ausencia de imperativos de armonización comunitaria europea.

En la Ley Foral se definen los contratos de obras y de asistencia con referencia a las actividades recogidas en los correspondientes Anexos, que son idénticos a los de la Directiva 2004/18/CE, con el objeto de evitar posibles desajustes entre el ordenamiento interno y el comunitario europeo.