Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja

Téngase en cuenta que las expresiones "Evaluación Ambiental Estratégica", "Estudio de Impacto Ambiental" y "Declaración de Impacto Ambiental" se sustituyen, respectivamente, por "Evaluación Ambiental del planeamiento", "Informe de Sostenibilidad Ambiental" y "Memoria Ambiental" cuando se refieran a instrumentos de planificación urbanística, según establece el artículo 35.1 de la Ley 11/2006, de 27 de diciembre. Ref. BOE-A-2007-1473.

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA

Sepan todos los ciudadanos que el Parlamento de La Rioja ha aprobado, y yo, en nombre de su Majestad el Rey y de acuerdo con el que establece la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente Ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Comunidad Autónoma de La Rioja, consciente de las tendencias actuales del urbanismo y de la ordenación del territorio, ha considerado oportuno el dictar esta nueva Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja. El anterior texto fue dictado como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, y también al objeto de adaptarse a la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Sin embargo el Estado ya ha procedido a dictar tam­bién una nueva norma con posterioridad a la aprobación de la LOTUR, en concreto el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, conforme al que todo el suelo urbanizable que no incorporase valor alguno sus­ceptible de especial protección, quedaría clasificado como urbanizable no delimitado y podría ser desa­rrollado en las condiciones fijadas en la propia Ley. Además la Ley 6/1998, de 13 de abril, se vio afecta­da por la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, que declaraba inconstituciona­les algunos de sus preceptos. Posteriormente y como consecuencia de la tramitación en fase parlamenta­ria del citado Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, se aprobó la Ley 10/2003, de 20 de mayo, que introdujo nuevas modificaciones en la legislación estatal que ha de ser respetada por las Comunidades Autónomas, bien por su carácter básico, bien por haber sido dictadas por el Estado en el ejercicio de su competencia.

Asimismo y en materia de ordenación del territorio ha tenido una gran transcendencia la denominada «Estrategia Territorial Europea», acordada por los Ministros del ramo en Postdam en mayo de 1999 y que pretende la colaboración en el desarrollo territorial de los Estados miembros con implicación de los poderes regionales y locales.

Todas estas novedades dejan patente que el ordenamiento jurídico urbanístico se encuentra en cons­tante evolución y por tanto se ha creído oportuno en este momento el dictar la nueva Ley al objeto de dar un paso adelante en la dirección y gobierno del territorio que garantice un desarrollo equilibrado y sostenible, logrado a partir del entendimiento entre todas las Administraciones Públicas intervinientes y a partir del fomento de la participación tanto de propietarios como en general de toda la ciudadanía, en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes que esta materia reconoce e impone.

II

La presente Ley es continuadora de las líneas básicas fijadas ya en la Ley 10/1998, de 2 de julio, la cual a su vez, estaba inspirada en las anteriores Leyes estatales de 1956 y 1976. Sin embargo, la ante­rior regulación resultaba ya insuficiente para dar respuesta a todas las necesidades actuales existentes en la Comunidad Autónoma y así:

En materia de ordenación del territorio y pese a que la Comunidad Autónoma de La Rioja dispone desde los años ochenta de una serie de instrumentos de ordenación del territorio y que posteriormente la LOTUR recogió otros, los instrumentos aprobados en muchos casos están necesitados de una revi­sión que los adecue a la necesidad actual de la sociedad y de otro lado, se aprecia la necesidad de apro­bar nuevos instrumentos en esta materia (Plan del Alto Oja, Área Metropolitana de Logroño, etc.). Ade­más hay una nueva concepción del modelo territorial considerado como un espacio de colaboración y cooperación lejos de la antigua concepción en la que se establecían las fronteras dentro de las que se ejercían las competencias que nos eran propias.

En materia urbanística se hace necesario arbitrar mecanismos de sostenibilidad y protección del me­dio ambiente. A ello se destinarán medidas referidas a la Evaluación Ambiental Estratégica de Planes y Programas, de aplicación desde el 21 de julio de 2004, también dentro de la protección del medio am­biente se contemplan nuevos modelos específicos para el suelo no urbanizable. La proliferación de construcciones de todo tipo, pero sobre todo viviendas en el suelo no urbanizable, obligan a adoptar medidas adicionales de protección del suelo no urbanizable, siendo muy restrictivos en este sentido.

Asimismo la situación del mercado inmobiliario aconseja la presente reforma, los precios alcanzados por la vivienda en los últimos años, debido al incremento del valor de repercusión del suelo sobre el precio final, obligan a adoptar medidas específicas destinadas a facilitar la intervención pública en el mercado del suelo, para ello se favorece y se fortalece los patrimonios públicos del suelo, con la exten­sión de la cesión de aprovechamiento lucrativo a la Administración actuante, en suelo urbano no consoli­dado en los municipios de entre 1.000 y 25.000 habitantes frente a la anterior regulación que sólo los pre­veía para los municipios de más de 25.000 habitantes. Asimismo se extienden los derechos de tanteo y retracto a todos los municipios y a la Comunidad Autónoma. Se pretende con este nuevo texto el acabar con los problemas interpretativos que respecto de la regulación del suelo urbano y en concreto de sus dos categorías se generaba con la anterior regulación y en concreto se limita la delimitación de unida­des de ejecución al suelo urbano no consolidado y al suelo urbanizable y se recoge la exigencia de que todo el suelo urbano no consolidado esté incluido en unidades de ejecución.

Las nuevas herramientas informáticas están ayudando a la definición del urbanismo y se considera a Internet como un instrumento esencial en ese objetivo de acercar el urbanismo a la ciudadanía.

El urbanismo como actividad administrativa que es, tiene que adaptarse a los tiempos y a las necesidades de la colectividad y con el objetivo de dar un mejor servicio al ciudadano se deben acortar los tiempos de tramitación.

III

El título preliminar muestra un nuevo modelo territorial en el que las diversas Administraciones Pú­blicas han de ejercer sus respectivas competencias, convirtiendo el territorio en un espacio de comuni­cación, intercambio y convivencia. Por ello se centran los esfuerzos no sólo en delimitar competencias de la Comunidad Autónoma o de los municipios, sino en contemplar esta política como un ámbito de colaboración, cooperación y coordinación de las atribuciones de cada una de las entidades públicas in­tervinientes, para lo cual se presta especial atención a la colaboración interadministrativa entre las enti­dades locales y la Comunidad Autónoma. A tal efecto se crean comisiones de trabajo para la redacción de instrumentos de planeamiento urbanístico; se fomenta la participación municipal en la planificación territorial supramunicipal y se arbitran medidas de cooperación técnica, jurídica y económica especial­mente a los ayuntamientos con menos recursos y ello sin perder de vista al ciudadano al que se dota de un conjunto de derechos y deberes que configuran un auténtico estatuto urbanístico que va mucho más allá del tradicional derecho a la participación ciudadana o la acción pública.

IV

El Título I, de regulación completamente novedosa, contempla la ordenación del territorio como una política de gobierno del territorio que pretende regular las actuaciones y los asentamientos que sobre él se producen con el fin de garantizar un desarrollo equilibrado y sostenible de toda la Comunidad Autó­noma. El modelo seguido en el nuevo régimen es el tradicional en cascada característico de la ordena­ción del territorio que, partiendo del instrumento más general, referido a la totalidad del territorio, se concreta después a través de otros instrumentos más específicos y con determinaciones más vinculan­tes, pero sin descender a cuestiones de ordenación de detalle, que podrían ser más propias de la activi­dad urbanística municipal, con la que necesariamente ha de procurarse la coordinación. Ahora bien, lo que no pretende el texto legal es que este modelo «en cascada» implique una excesiva rigidez en el dise­ño y ejecución de las políticas públicas que sobre el territorio hayan de ejecutarse. Una cosa es que éste sea el modelo ideal a seguir y otra bien diferente que la regulación de todo este proceso se convierta en una excesiva e innecesaria burocratización que imponga el trámite administrativo a la satisfacción de las necesidades. Por ello la Ley se ha cuidado de garantizar que los instrumentos de ordenación del te­rritorio puedan desarrollarse en una línea jerárquica y sucesiva, pero también de forma independiente sin más esfuerzo que aportar una justificación adicional de la coherencia de la decisión adoptada en el conjunto de la ordenación del territorio que persigue la Comunidad Autónoma.

Como instrumento superior más general, se crea la Estrategia Territorial de La Rioja, siguiendo un modelo ya establecido desde la Comisión Europea y seguido por varias Comunidades Autónomas, algu­nas de nuestro entorno más próximo. Ese instrumento se concreta después a través las Directrices de Actuación Territorial, que se refieren a ámbitos espaciales o materiales más concretos, sobre los que se establecen reglas que ya pueden tener carácter vinculante.

De la misma manera que se tiene asumido sin ningún género de dudas que un municipio debe esta­blecer, a la hora de tramitar y aprobar su planeamiento urbanístico, cual es el modelo territorial sobre el que se asienta y sobre el que pretende desarrollar su actividad, debe resultar natural que una Comunidad Autónoma deba llevar a cabo esa misma operación, necesariamente dentro del respeto a las compe­tencias del Estado y a la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, mediante el diseño de un modelo de desarrollo territorial equilibrado de La Rioja. A la par, sobre dicha estrategia territorial deberá asentarse cualquier actuación municipal con pleno respeto de sus determinaciones al afectar a cuestiones de ordenación del territorio que trascienden más allá del estricto límite en que los munici­pios han de ejercitar sus respectivos intereses. Así, se define la Estrategia Territorial de La Rioja como el conjunto de criterios, directrices y guías de actuación sobre la ordenación física del territorio, los recursos naturales, las infraestructuras, el desarrollo espacial y urbano, las actividades económicas y residenciales, los grandes equipamientos y la protección del patrimonio cultural, persiguiendo como finalidad principal un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio compatible con la mejora de la calidad de vida de los riojanos. El contenido y tramitación de esta Estrategia culminará, como máximo exponente de la competencia autonómica, con la aprobación de una ley del Parlamento de La Rioja.

Por otro lado, las Directrices de Actuación Territorial, dentro del marco apuntado por la Estrategia Territorial de La Rioja, pero también de forma independiente, concretarán y completarán la política de ordenación (o mejor de gobierno) del territorio con el alcance específico que cada una de ellas determi­ne en atención a lo que constituya su objeto.

Finalmente, se regula específicamente, pese a que se reconoce su naturaleza como Directriz de Ac­tuación Territorial, la Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de La Rioja, como sustituto del ya obsoleto Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural de La Rioja, con la finalidad de fijar las medidas necesarias, en el orden urbanístico y territorial, para asegurar la protección, conserva­ción, catalogación y mejora de los espacios naturales, del paisaje y del medio físico rural.

Como una parte sustancial integrada dentro de la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio, se reconoce así, junto a los instrumentos de ordenación anteriormente descritos, situados en una perspectiva estratégica, la posibilidad de que la Comunidad Autónoma de La Rioja lleve a cabo actuaciones industriales, terciarias, de infraestructuras, etc., que excedan de las posibilidades ordinarias de actuación de las Corporaciones locales. A tal fin se distingue entre la delimitación de Zonas de Inte­rés Regional, con naturaleza de planes de ámbito regional destinados a ordenar una actuación concreta sobre el territorio, y la ejecución de proyectos de infraestructuras, dotaciones e instalaciones de interés social o utilidad pública, que se denominan Proyectos de Interés Supramunicipal.

La regulación de las Zonas de Interés Regional integra, a diferencia de lo que se hacía en el viejo texto legal, el proceso de su delimitación y su ordenación. Para ello se diseña un contenido adecuado para el cumplimiento de los fines que persigue, que como mínimo, deberá respetar el previsto en la propia Ley para los planes parciales. La competencia para su tramitación y aprobación corresponde en exclusiva a la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias exclusivas.

Por su parte, los Proyectos de Interés Supramunicipal, tras reconocerse en la Ley su nueva naturaleza, conservan el régimen ya apuntado en la Ley anterior, si bien se elimina la necesidad, no de que la siguiente revisión del planeamiento los recoja, que deberá seguir haciéndolo, sino que deba hacerlo ca­lificándolos como sistema general.

V

El Título II, siguiendo las determinaciones básicas establecidas por la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, procede a clasificar el suelo en urbano, no urbanizable y urbanizable, como categoría residual y, por tanto, reglada (puesto que será el que no tenga la condi­ción ni de urbano ni de no urbanizable). A su vez, en cada clase de suelo se distinguen dos tipologías: en el suelo urbano se distingue entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado; en el suelo urba­nizable entre delimitado y no delimitado; y en el no urbanizable, y de conformidad con las últimas pre­visiones de la legislación estatal contenidas en la Ley 10/2003, de 20 de mayo, entre genérico y espe­cial.

En el suelo urbano se lleva a cabo una redefinición consistente en eliminar del concepto general de suelo urbano la expresión «áreas consolidadas por la edificación» a fin de evitar confusiones con el con­cepto de suelo urbano consolidado o no consolidado. Asimismo, se redefinen las dos categorías en que se divide, de forma que se considera que el suelo urbano consolidado se identifica con la ciudad termi­nada, en la que el propietario podrá solicitar la licencia de edificación a que tenga derecho siempre que su parcela sea edificable y tenga la condición de solar; por el contrario, se considera que el suelo urba­no no consolidado es el que ha de someterse a procesos integrales de renovación, urbanización o refor­ma interior y en él deberá actuarse mediante procesos de equidistribución, para lo que habrán de quedar incluidos necesariamente en unidades de ejecución. Otra importante novedad en esta materia afecta a los derechos de los propietarios en suelo urbano no consolidado, puesto que, dentro de los límites mar­cados por la legislación básica estatal, el desarrollo urbanístico en esta clase de suelo que se lleve a ca­bo en municipios de menos de veinticinco mil habitantes también genera plusvalías que la comunidad tiene derecho a disfrutar. De esta manera se obliga a la cesión de aprovechamiento lucrativo en todos los municipios que superen los mil habitantes, sin perjuicio de que esta obligación de cesión varía en atención a su población. La exclusión del régimen de cesión de los municipios cuya población no supe­re los mil habitantes obedece a la finalidad, ya presentada en la anterior Ley, de facilitar la gestión ur­banística en este tipo de municipios puesto que, en otro caso, lo reducido de las actuaciones que pudie­ran llevarse a cabo podría presentar problemas de difícil solución que convertirían a la ejecución urba­nística en una herramienta poco práctica.

El suelo no urbanizable, tras los avatares generados por el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, y el resultado de su tramitación parlamentaria que concluyó con la Ley 10/2003, de 20 de mayo, sin olvidar la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, mantiene como suelo no ur­banizable aquel que el Plan General Municipal considere necesario preservar de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística. La regulación de esta clase de suelo se destina al establecimiento del régimen de usos prohibidos, permitidos y autori­zables. Pues bien, estos últimos son los que presentan novedades de relevancia, puesto que se ha sim­plificado el número de supuestos susceptibles de autorización, recuperando las grandes categorías tradi­cionalmente contempladas en el ordenamiento urbanístico y en el que tienen cabida un buen número de usos y actividades que habrán de ser concretadas en vía reglamentaria; a la vez se presta especial aten­ción a la construcción de viviendas unifamiliares aisladas y autónomas en suelo no urbanizable, de for­ma que, con carácter general se prohíben, excepto en el suelo urbanizable genérico y sujetas a condicio­nes de parcela mínima, que en definitiva supone el otorgamiento de rango legal a una disposición que ya se encontraba recogida en el Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural de La Rioja; asimismo, se regula detalladamente el procedimiento a seguir para su autorización procurando garantizar una mayor eficacia en la resolución de este tipo de expedientes.

El suelo urbanizable, como suelo que previsiblemente se incorporará al proceso de desarrollo urba­no, es decir, que presenta como vocación constituirse en ciudad, se diferencia en delimitado, como aquel cuya incorporación se prevé ya por el plan general de forma más o menos inmediata, y en no deli­mitado, como aquel cuyo desarrollo urbanístico no es tan previsible. La Ley regula el régimen de dere­chos y deberes que corresponden a los propietarios de esta clase de suelo complementando la legisla­ción riojana anterior con la regulación de las licencias provisionales en suelo urbanizable no delimitado y con la regulación de la consulta urbanística previa a la opción de desarrollo, que se configura como un derecho a ejercer por el propietario.

Otra de las novedades que aporta este Título obedece a la incorporación de la regulación del régi­men jurídico del subsuelo en la Comunidad Autónoma de La Rioja, por la creciente importancia y valor que este bien genera en la actualidad, especialmente en grandes municipios. Su regulación, que en definitiva, remite a lo que se establezca en el planeamiento, pretende compatibilizar su utilización privativa con su destino a la prestación de servicios públicos o de utilidad pública, resolviendo los conflictos in­soslayables entre uno y otro mediante el recurso a la técnica de la expropiación forzosa.

VI