Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed

Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de la Administración de la Junta de Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Ley 6/1983, de 21 de julio, del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, ha constituido desde su aprobación una de las piezas básicas del ordenamiento jurídico andaluz, contribuyendo de forma decisiva, desde los orígenes mismos de la autonomía, a definir cuestión tan importante como la estructura de su Poder Ejecutivo y algunos aspectos del régimen jurídico de la Administración andaluza. Pero el tiempo transcurrido ha puesto de manifiesto la necesidad de reformar la citada Ley, optando en esta ocasión por la regulación separada del Gobierno y la Administración de la Junta de Andalucía. Aprobada la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se aborda ahora la adaptación de la organización y régimen de la Administración a las exigencias sociales, a fin de procurar un mejor y más cercano servicio a la ciudadanía. Junto a ello, el desarrollo del sector público de la Comunidad Autónoma, cuyo régimen jurídico fue abordado inicialmente por la Ley 5/1983, de 19 de julio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, también precisa de una reconsideración normativa que adapte el denso entramado de entes instrumentales de la Junta de Andalucía a nuevos parámetros de eficiencia y racionalidad.

En el decurso de los años transcurridos desde la aprobación de aquellos primeros pilares normativos han surgido de esta Comunidad Autónoma numerosas normas que, en mayor o menor medida, inciden sobre ellos. Por otra parte, el remedio habitualmente utilizado por dichas normas de colmar sus lagunas por remisión a las normas del Estado es a estas alturas inconsecuente con la evolución del sistema autonómico, máxime en materia organizativa, donde el reconocimiento de la autonomía de las Comunidades Autónomas ha alcanzado las cotas superiores. Así lo ha recordado el Tribunal Constitucional en numerosas ocasiones, delimitando el alcance de las bases estatales en relación con la organización administrativa (en los términos que sienta el artículo 149.1.18.ª de la Constitución) al mínimo normativo que garantice, en todo caso, un tratamiento común a la ciudadanía frente a las distintas Administraciones Públicas, pero dejando un amplísimo margen a la iniciativa de las Comunidades Autónomas para configurar su propio aparato orgánico y regular las especialidades del régimen jurídico de su propia Administración, como se deriva, por lo demás, de los artículos 46.1.ª, 47.1.1.ª, 60, 79.3 y 4, y 47.2.1.ª, así como de los artículos 47.5 y 158 en conjunción con el 58.2.1.º y 2.º, y de los artículos 42, 43 y 139, todos ellos del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Debe advertirse, no obstante, que algunas de las cuestiones que podría abordar la Ley de la Administración de la Junta de Andalucía pueden incardinarse en aspectos del régimen jurídico que cuenten con un «tratamiento común» por parte de la legislación del Estado (por incidir en la actividad externa de las Administraciones Públicas o en la esfera de derechos e intereses de las personas administradas), en cuyo caso el margen normativo autonómico es menor. Por otra parte, el título competencial que tiene reconocido el Estado para regular el procedimiento administrativo común, expresado en el propio artículo 149.1.18.ª de la Constitución, reviste singular fortaleza, gozando de mayor penetración y alcance que el título estatal sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Pese a ello, el Tribunal Constitucional también ha declarado que el calificativo «común» no agota la materia que abarca el «procedimiento administrativo», por lo que esta Comunidad Autónoma también dispone de un margen competencial para legislar al respecto, tal y como se desprende de los artículos 47.1.1.ª, 47.2.2.ª y 3.ª, 47.3 y 4, 112 y 123.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

II

En este marco constitucional y estatutario, la Junta de Andalucía ha expresado su firme voluntad, como paradigmáticamente refleja el documento «Andalucía. Segunda modernización», de apostar por una Administración más ágil y cercana al ciudadano, configurando un modelo organizativo que conjugue los principios de eficacia, eficiencia, igualdad de trato entre hombres y mujeres y modernización del aparato administrativo con la mejora continuada de la calidad de los servicios y la adopción de las nuevas tecnologías en orden a simplificar la gestión administrativa.

A estos objetivos responde el modelo organizativo previsto en esta Ley, en la que se ofrece una regulación de la llamada «Administración instrumental», de su diversa tipología y del régimen jurídico propio de cada una de las entidades que la componen.

Junto a ello, la Ley toma plena conciencia del imparable desarrollo tecnológico, iniciado en las últimas décadas, que ha planteado nuevos retos a las Administraciones Públicas en su funcionamiento y en el tratamiento de la información, al tiempo que propicia nuevas formas y vías de relación entre la Administración y la ciudadanía. Nuestra Comunidad Autónoma ya fue sensible a la necesidad de incorporar las nuevas tecnologías al ámbito de la Administración Pública con la aprobación del Decreto 183/2003, de 24 de junio, por el que se regula la información y atención al ciudadano y la tramitación de los procedimientos administrativos por medios electrónicos, que es fruto normativo del Plan Director de Organización para la Calidad de los Servicios de la Junta de Andalucía (2002-2005): un proyecto que perseguía, entre otros objetivos, la aplicación de las nuevas tecnologías de la información en la Administración andaluza y cuyos resultados han constituido el punto de partida de la Estrategia de Modernización de los Servicios Públicos de la Junta de Andalucía (2006-2010).

Tras este primer paso, la Ley incorpora ahora los principios que han de regir las relaciones de los órganos de la Junta de Andalucía con la ciudadanía y con otras Administraciones a través de redes abiertas de comunicación y da cobertura legal a las particulares exigencias jurídicas que reclama la plena implantación de la Administración electrónica como vía alternativa para canalizar relaciones entre Administraciones y ciudadanía, sin olvidar que en la regulación de esta materia se hallan comprometidos importantes derechos fundamentales y que la mayor agilidad y flexibilidad para entablar relaciones jurídicas que brindan las nuevas tecnologías son valores que han de armonizarse necesariamente con el respeto a las garantías propias del procedimiento administrativo, definidas, con el carácter de normas comunes del procedimiento, en la Ley estatal 30/1992, de 26 de noviembre.

Esta dimensión de modernidad, representada por la Administración electrónica, se complementa con una innovadora apuesta por el establecimiento de un sistema de calidad en la gestión administrativa, sustentado sobre el seguimiento de parámetros estandarizados, que tiene asimismo reflejo, en el plano organizativo, en la implantación de instrumentos homologados de calidad en la actividad de los entes instrumentales.

III

La Ley se compone de un título preliminar y cuatro títulos más, estructurados en diferentes capítulos, así como de seis disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El título preliminar establece el objeto y ámbito de aplicación de la Ley y declara la personalidad jurídica única de la Administración de la Junta de Andalucía.

En el título I se contienen los principios de la organización y actuación de la Administración de la Junta de Andalucía, siendo de destacar, entre otros, los de simplificación, racionalización, eficiencia y programación de objetivos, además del conjunto de principios previstos en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía. Asimismo, destacan, en sintonía con los objetivos de modernización administrativa antes expresados, las normas relativas a la mejora de la calidad de los servicios y el empleo de nuevas tecnologías en la gestión administrativa. También se regulan en este título las relaciones interadministrativas, asentadas en los principios de colaboración y lealtad institucional.

El título II versa sobre la organización de la Administración de la Junta de Andalucía. En él se regula el régimen general de los órganos y unidades administrativas y se define su estructura central y territorial, cuya regulación adquiere rango legal. La Ley, en consonancia con el principio de participación social en la organización y gestión administrativas, que constituye uno de sus objetivos fundamentales, prevé igualmente que puedan crearse órganos con este específico fin.

Se opta por mantener el régimen departamental ya consolidado, mantenimiento que resulta plenamente compatible con la previsión de nuevas formas de gestión al servicio de una mayor proximidad al ciudadano y la mejor gestión de los servicios. Igualmente, destaca la inclusión de la distinción entre órganos superiores y directivos en la organización de los departamentos, fijando sus respectivas áreas institucionales y funcionales. Asimismo, se pone especial énfasis en la racionalización y economía en la creación de órganos, evitando su duplicidad; principio que igualmente preside la creación de entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía.

Las «Entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía» se regulan en el título III, que constituye una de las novedades más destacadas de la Ley. La norma define, en aras de una adecuada racionalización del sector público, las distintas entidades vinculadas o dependientes de la Administración de la Junta de Andalucía. Ha de notarse, en este sentido, que la terminología empleada por la Ley es del todo novedosa, reservando la categoría de «agencias administrativas» para los organismos autónomos a los que se refería el artículo 4 de la Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la de «agencias públicas empresariales» para las entidades de Derecho Público del artículo 6.1 b) de la citada Ley, y además se introduce una nueva categoría, denominada «agencia de régimen especial», con ciertas peculiaridades en su régimen de personal, presupuestario y de gestión de su actividad, atendiendo a la naturaleza de las funciones asignadas que implican ejercicio de autoridad. Pero este cambio terminológico no es un mero prurito formal, sino que refleja adecuadamente la naturaleza jurídica y el subsiguiente régimen que corresponden a las distintas personificaciones que nuestro Derecho conoce. En esta línea, la Ley realiza un considerable esfuerzo por definir y sujetar a cada una de estas entidades al ámbito de actuación material que le es propio en consonancia con las exigencias inherentes a su respectiva naturaleza jurídica.

Finalmente, la Ley avanza en la regulación del régimen jurídico de las sociedades mercantiles y fundaciones del sector público andaluz.

El título IV, por último, se refiere al «Régimen jurídico de los órganos y de la actuación administrativa». Su capítulo I consagra los «Derechos de la ciudadanía ante la actuación administrativa», entre los que figuran el derecho a la información, que se conecta con los principios de publicidad y transparencia que han de presidir la actuación de la Administración de la Comunidad Autónoma, y el de petición y el de acceso a los archivos y registros, que se regulan en desarrollo de las previsiones establecidas en la normativa básica vigente. En este capítulo también se contiene la regulación de los registros de la Comunidad Autónoma, que incluye la previsión de los registros telemáticos, con los que la Ley responde a su propósito de hacer más ágil y fluida la relación entre la Administración y la ciudadanía. El capítulo II establece el «Régimen jurídico de los órganos administrativos», y el capítulo III el «Régimen jurídico de los actos y del procedimiento administrativo», donde se avanza en aquellos aspectos propios de la organización de la Administración de la Junta de Andalucía, de conformidad, de nuevo, con lo establecido en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

De las disposiciones de la parte final merece destacarse la disposición adicional cuarta, donde se indican las normas estatales que se ha considerado necesario incorporar a esta Ley para dotarla de mayor claridad y coherencia, así como los preceptos que las reproducen.

TÍTULO PRELIMINAR. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y ámbito de la Ley.

Asimismo, regula los principios generales de la organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía.

Artículo 2. Personalidad jurídica y potestades.

Dichas potestades y prerrogativas corresponderán también a las agencias integradas en su Administración instrumental, en tanto les sean expresamente reconocidas por las leyes y sus estatutos.

TÍTULO I. Principios de organización, actuación, atención a la ciudadanía y colaboración de la Administración de la Junta de Andalucía

CAPÍTULO I. Principios de organización, actuación y atención a la ciudadanía

Artículo 3. Principios generales de organización y funcionamiento de la Administración de la Junta de Andalucía.

La Administración de la Junta de Andalucía sirve con objetividad al interés general a través de sus órganos y entidades instrumentales, con sujeción a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y al resto del ordenamiento jurídico. Se organiza y actúa de acuerdo con los principios de:

ñ) Racionalización, simplificación y agilidad de los procedimientos.

Artículo 4. Dirección y planificación de la actividad.

La Administración de la Junta de Andalucía constituye un sistema integrado de órganos administrativos y de entidades vinculadas o dependientes de la misma, informado por el principio de coordinación, cuya organización y funcionamiento se articulará de forma que se garantice la eficacia y diligencia máximas en el cumplimiento de sus funciones y en la prestación de sus servicios. La actuación coordinada de dichos órganos y entidades se articulará mediante la planificación de la actividad dentro de cada Consejería, estableciendo objetivos comunes a los que deben ajustarse los distintos centros directivos, órganos, entidades y delegaciones territoriales; así como mediante la planificación de la actividad interdepartamental a través de las orientaciones o criterios de actuación que se fijen por los correspondientes acuerdos del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía.

Artículo 5. Principio de buena administración.