LegalizeLey 1/2009, de 12 de febrero, de la Autoridad Catalana de la Competencia
EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA
Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley 1/2009, de 12 de febrero, de la Autoridad Catalana de la Competencia.
PREÁMBULO
La Generalidad se dotó por primera vez de órganos de defensa de la competencia mediante el Decreto 222/2002, de 27 de agosto, por el que se crean los órganos de defensa de la competencia de la Generalidad de Cataluña. Esta disposición, fruto de la autorización expresa de la Ley 21/2001, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, se fundamentaba tanto en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 1999, que reconoce competencias en esta materia a las comunidades autónomas, como en la Ley del Estado 1/2002, de 21 de febrero, de coordinación de las competencias del Estado y las comunidades autónomas en materia de defensa de la competencia, promulgada para dar cumplimiento a la mencionada sentencia. Este marco de referencia atribuía a la Generalidad ciertas competencias ejecutivas en defensa de la competencia.
En la fase inicial de ejercicio de dicha competencia, los esfuerzos se concentraron, lógicamente, en crear y poner en marcha una estructura capaz de realizar la función básica de tramitar correctamente las denuncias recibidas y de resolver los expedientes planteados para dar respuesta a las competencias ejecutivas que se tenían en aquel momento. En esta línea, el Decreto 222/2002 optó por establecer un modelo orgánico, funcional y procedimental basado en dos órganos: la Dirección General de Defensa de la Competencia, integrada en el Departamento de Economía y Finanzas, y el Tribunal Catalán de Defensa de la Competencia, organismo autónomo adscrito al mismo departamento, y asignarles las funciones de instrucción y de resolución, respectivamente.
No obstante, superada esta etapa inicial de desarrollo de la mencionada competencia por la Generalidad, se ha considerado pertinente analizar si la configuración institucional establecida por el Decreto 222/2002 constituye el marco adecuado para dar respuesta a los retos que, actualmente y en etapas sucesivas, deben afrontar las autoridades en materia de competencia.
La experiencia acumulada desde la creación de estos órganos ha permitido evaluar la idoneidad de su estructura y funcionamiento. El análisis de este período ha tomado en consideración esta experiencia, pero también otros factores que repercuten directamente en la conveniencia de modificar el sistema institucional de defensa de la competencia de Cataluña.
En el ámbito comparativo, se ha constatado que el modelo más extendido internacionalmente y con más reconocimiento entre las autoridades de competencia se basa en un sistema de un único órgano que ejerce, con independencia, todas las funciones relacionadas con la materia. Pese a esta coincidencia, es igualmente cierto que se ha observado una notable diversidad de fórmulas organizativas y funcionales de estos órganos únicos, desde el modelo clásico –pensado, fundamentalmente, para instruir y resolver expedientes–, hasta los modelos más multifuncionales –frecuentes en los países de cultura anglosajona y en aumento en el conjunto de los estados miembros de la Unión Europea–, estructurados para ejercer también con más intensidad tareas de promoción de la competencia.
Adicionalmente, no puede desconocerse que las políticas de competencia modernas, impulsadas por la Unión Europea, optan por la incorporación e impulso de políticas proactivas de promoción de la competencia que requieren estructuras flexibles y con gran capacidad de adaptación a cambios normativos y circunstancias de mercado también cambiantes.
En este sentido, en el ámbito estatal, la Ley del Estado 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia, entre otros aspectos, ha dado respuesta a estas necesidades, de manera que ha modificado la estructura de los órganos estatales de competencia y los ha integrado en uno solo, con la creación de la Comisión Nacional de la Competencia.
El último factor determinante que es preciso considerar, que aconseja la reforma en este ámbito, es la aprobación del nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña en el año 2006, hecho de indudable trascendencia. Cabe recordar que ni en la Constitución española ni en el Estatuto de autonomía de Cataluña de 1979 no existe ningún título competencial expreso en materia de defensa de la competencia, es decir, no existe ninguna atribución en favor del Estado ni de la Generalidad en esta materia. Tal y como se ha mencionado ya, la competencia de la Generalidad le fue reconocida por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 1999, en virtud de la interpretación del artículo 12.1 del Estatuto de 1979, relativa al comercio interior.
En efecto, el Estatuto de autonomía de 2006 supuso un giro copernicano, ya que reconoce sustantividad propia a la materia de promoción y defensa de la competencia; en concreto, mediante el artículo 154 se atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva en la promoción de la competencia en los mercados. La promoción de la competencia incluye, además de la elaboración, canalización y divulgación de estudios y trabajos relacionados con la competencia, la capacidad de elaborar informes desde el punto de vista de la competencia, en el momento procedimental oportuno, tanto de los proyectos normativos de las administraciones públicas de Cataluña como de sus actuaciones, si afectan o pueden afectar, directa o indirectamente, al funcionamiento competitivo de los mercados. El propio artículo 154 atribuye también a la Generalidad la competencia ejecutiva en materia de defensa de la competencia en el ejercicio de las actividades económicas que alteren o puedan alterar la libre competencia del mercado en el ámbito territorial de Cataluña, y la competencia exclusiva sobre el establecimiento y la regulación del organismo independiente que ha de ejercer estas competencias.
El resultado de la evaluación de este conjunto de elementos ha puesto de manifiesto la conveniencia de iniciar e impulsar la reforma de la estructura, las características, la organización y el funcionamiento del sistema de promoción y defensa de la competencia.
El nuevo modelo que implanta la presente ley pretende reforzar la capacidad para incorporar, con operatividad y eficacia, los parámetros de modernización que exige la normativa europea, relativos a aspectos como la importancia de las políticas de competencia para los consumidores y usuarios; el refuerzo del enfoque económico en la metodología de trabajo de las autoridades de competencia; el aprovechamiento de los beneficios que aportan la cooperación entre autoridades de la competencia y los intercambios de información y experiencias entre estas autoridades; pero, sobre todo, el fomento de las políticas de promoción de la competencia de carácter proactivo.
Un modelo de competencia moderno y eficaz debe dar una respuesta solvente a la vertiente reactiva de la política de competencia, que es lo que sanciona conductas prohibidas, a partir de las denuncias interpuestas o los indicios obtenidos. Pero con ello no basta, ya que, adicionalmente, debe aplicar una política proactiva caracterizada por el fomento y la promoción de la competencia. Esta segunda vertiente se concibe como un instrumento de política económica fundamentada en el análisis y estudio de los mercados, capaz de suministrar información útil para la acción de gobierno, sugerir mejoras en la legislación sectorial orientadas a eliminar barreras de entrada, corregir prescripciones anticompetitivas, mejorar y simplificar la regulación, así como divulgar la cultura de la competencia, con el fin de favorecer que las empresas adopten estrategias procompetitivas.
Es precisamente dicha incorporación de las políticas proactivas la que aconseja introducir elementos conceptuales y organizativos de innovación en el órgano que se crea. Mientras la principal y casi única función de estos órganos era la de detectar, acreditar y sancionar conductas prohibidas, era lógico que las estructuras apropiadas fuesen diseñadas para cumplir dicha función. Sin embargo, es preciso señalar que los órganos de defensa de la competencia vigentes hasta la entrada en vigor de la presente ley comenzaron a ejercer estas tareas de promoción de la competencia. Con la incorporación de nuevas funciones de carácter proactivo, se hace necesaria una estructura más operativa, ya que resulta imprescindible que la Autoridad Catalana de la Competencia, además de contar con un órgano colegiado, idóneo para el ejercicio de la función de resolución, tenga suficiente agilidad y flexibilidad para ejercer, aparte de la función de instrucción de expedientes, las tareas vinculadas a la promoción de la competencia. Respecto a estas últimas tareas, destacan las de emitir informes sobre regulaciones sectoriales y las de realizar análisis y estudios de mercado. Ambas se configuran como imprescindibles en el sistema de competencia que se pretende impulsar, ya que la primera debe contribuir a mejorar la calidad de la regulación desde el punto de vista de la competencia y la segunda debe permitir detectar eventuales anomalías en el funcionamiento de los mercados que aconsejen iniciar procedimientos de oficio, dado que los indicios no suelen ser suficientemente evidentes antes de dicho tipo de análisis.
Dados los requerimientos del nuevo órgano de promoción y defensa de la competencia, resulta imprescindible que dicho órgano tenga suficientes atribuciones y medios para ejercer plenamente sus competencias. En cuanto a su propia organización, la Autoridad Catalana de la Competencia se estructura en tres órganos: el presidente o presidenta de la Autoridad, que preside el Tribunal y asume las funciones de dirección y representación del organismo; el director general o directora general, con funciones de instrucción y promoción, y el Tribunal Catalán de Defensa de la Competencia, como órgano colegiado de resolución, arbitraje y recomendación con relación a los estudios e informes sobre ayudas públicas, y sin personalidad jurídica propia, formado por el presidente o presidenta de la Autoridad y por dos vocales.
Para ejercer la mayor parte de esta pluralidad de funciones de la Autoridad Catalana de la Competencia que se crea, sus órganos requieren –y la Ley así lo garantiza– la máxima independencia, tanto en relación con los operadores del mercado como con las administraciones públicas. Las variables fundamentales de esta independencia vienen determinadas por los períodos de mandato superiores a una legislatura y no renovables, por las causas de cese tasadas y por la obligación de hacer públicos sus estudios e informes.
En el marco del ejercicio de las competencias en la materia, pueden distinguirse tres funciones principales: la de resolución, que consiste en instruir y resolver expedientes; la de informe de regulación, que consiste en informar, ex ante o ex post, de la regulación sectorial y sus efectos directos o indirectos sobre la competencia, y la de análisis, que consiste en elaborar y difundir estudios, trabajos y análisis de mercados sectoriales o subsectoriales, siempre relacionados con la competencia. Las dos primeras funciones se ejercen con plena independencia, tanto en relación con los operadores económicos como con el Gobierno y las administraciones públicas en general, y en algunos aspectos concretos de la tercera función se ejercen en coordinación con el Gobierno para establecer prioridades conjuntamente. Es preciso no olvidar que una buena política de competencia también es un instrumento de política económica que contribuye, por una parte, al correcto funcionamiento de los mercados y, por tanto, al dinamismo y la competitividad de la economía, la de Cataluña en este caso, y por otra, a la defensa del interés general, concretado en los intereses de los consumidores y usuarios.
Finalmente, la fusión en un único órgano de los dos órganos existentes hasta el momento pretende optimizar el rendimiento de los recursos humanos y materiales disponibles y generar sinergias a partir de una estructura con más entidad, pero a la vez más flexible, que permita estabilizar las cargas de trabajo ante flujos irregulares de las distintas funciones; favorecer la acumulación de conocimiento experto y la formación de equipos humanos especializados; evitar la ambigüedad en la asignación de funciones entre dos órganos, y delimitar la interlocución con terceros –órganos autonómicos, estatales y europeos de defensa de la competencia, administraciones públicas, agentes económicos y sociales, universidades, etcétera.
De acuerdo con los citados criterios, la Ley se estructura en seis títulos. El título I recoge las disposiciones generales, la creación de la Autoridad Catalana de la Competencia, y los objetivos, las competencias y el régimen jurídico de dicho organismo.
El título II trata de la organización, los órganos, las funciones de cada uno de ellos, el régimen de nombramiento y cese de las personas responsables, la estructura interna y los aspectos básicos de su funcionamiento.
El título III regula el principio de transparencia en la actuación administrativa de la Autoridad Catalana de la Competencia.
El título IV regula el personal adscrito al organismo, los criterios de la relación de puestos de trabajo y la normativa de aplicación.
El título V trata de las relaciones interadministrativas, los convenios y los deberes de colaboración y secreto.
El título VI establece el régimen económico, de contratación y patrimonial.
Las disposiciones adicionales, transitoria y finales establecen los mecanismos de puesta en funcionamiento de los preceptos de la presente ley.
TÍTULO I. Disposiciones generales
Artículo 1. La Autoridad Catalana de la Competencia.
Se crea la Autoridad Catalana de la Competencia como organismo independiente, que adopta la forma de organismo autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para ejercer sus funciones.
La Autoridad Catalana de la Competencia ajusta su actividad al derecho público y se rige por la presente ley, por las disposiciones reguladoras de las entidades del sector público de la Generalidad y por las normas que las desarrollan.
La Autoridad Catalana de la Competencia, en desarrollo de su actividad y para cumplir sus fines, actúa con autonomía orgánica, financiera y funcional; con plena independencia de las administraciones públicas y de los agentes económicos, y con sumisión a la presente ley y al resto del ordenamiento jurídico. La Autoridad se relaciona con el Gobierno por medio del departamento responsable de la política de promoción y defensa de la competencia.
El departamento responsable de la política de promoción y defensa de la competencia participa en el establecimiento de las directrices de la Autoridad Catalana de la Competencia y ejerce el control de la eficacia y la eficiencia exclusivamente sobre su actividad derivada del ejercicio de las funciones señaladas por el artículo 8.1.c, primera y cuarta, de acuerdo con el programa anual de actuaciones elaborado por la Autoridad Catalana de la Competencia, en el cual se fijan los sectores o las actividades prioritarios a analizar, para garantizar en cada momento el adecuado funcionamiento y dinamismo de la economía de Cataluña, desde el punto de vista de la competencia, así como los efectos sobre los intereses de los consumidores y usuarios. La Autoridad debe dar cuenta al Gobierno de la aprobación del programa, el cual debe hacerse público en el plazo de quince días a partir de su remisión al Gobierno.
Artículo 2. Objetivos, competencias y funciones.
La Autoridad Catalana de la Competencia tiene el objetivo de garantizar, mejorar y promover las condiciones de libre competencia y transparencia en los mercados respecto de las actividades económicas que se ejercen principalmente en Cataluña.
Las competencias que corresponden a la Autoridad Catalana de la Competencia, con competencia en toda Cataluña, son todas las que tiene atribuidas la Generalidad en materia de promoción y defensa de la competencia, en virtud del Estatuto de autonomía.
Corresponde en exclusiva a la Autoridad Catalana de la Competencia tratar de las actividades económicas que se ejercen principalmente en Cataluña y que alteran o pueden alterar la competencia, en los términos establecidos por el artículo 154.1 y 2 del Estatuto.
La Autoridad Catalana de la Competencia, de conformidad con el Estatuto y la legislación en materia de competencia, ejerce las funciones de instrucción y resolución de los expedientes sobre los diversos asuntos derivados de la defensa de la competencia; en el ámbito de la promoción de la competencia, las funciones de informe de regulación, que consisten en informar –ex ante o ex post– sobre la adecuación de la regulación y actuación sectoriales a los principios de libre competencia, y las funciones de análisis que comprenden, entre otros, la investigación de los diversos sectores económicos, en cuanto a las situaciones contrarias a la competencia y la elaboración y difusión de estudios relacionados con la competencia. Asimismo, ejerce las funciones de arbitraje.
Artículo 3. Régimen jurídico de los actos dictados por los órganos de la Autoridad Catalana de la Competencia.
En ejercicio de las funciones relacionadas con la materia de promoción y defensa de la competencia, la Autoridad Catalana de la Competencia se rige por la presente ley, por la legislación sobre competencia, por la legislación vigente en materia de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común y por la normativa catalana sobre procedimiento administrativo. Los actos dictados por los órganos de la Autoridad, en el ejercicio de estas funciones, son susceptibles de los recursos establecidos en cada procedimiento.
En cuanto al resto de funciones que impliquen el ejercicio de potestades públicas, la Autoridad Catalana de la Competencia se rige por lo dispuesto por la normativa reguladora del procedimiento administrativo de aplicación al ámbito de la Generalidad. Los actos dictados, en ejercicio de estas funciones, por el presidente o presidenta o por los demás órganos de la Autoridad agotan la vía administrativa y son impugnables en vía contencioso-administrativa, sin perjuicio de la interposición de recurso potestativo de reposición previo al recurso contencioso-administrativo.
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