Ley 9/2010, de 4 de noviembre, de aguas de Galicia

PREÁMBULO

Galicia cuenta, además de con un territorio integrado en cuencas hidrográficas de gestión del Estado, con una propia cuenca hidrográfica íntegramente incluida en su territorio, conocida como Galicia-Costa. En el ámbito territorial de esta cuenca, la Comunidad Autónoma de Galicia dispone de competencia exclusiva (artículo 27.º12 del Estatuto de autonomía) y, por tanto, con el adecuado fundamento jurídico de conseguir una regulación que responda a sus propios intereses. En este sentido, la Comunidad Autónoma ha llevado a cabo hasta el momento una tarea de regulación en materia de aguas, si bien las normas dictadas se han centrado fundamentalmente en el plano organizativo.

Por otro lado, la política de aguas requiere también las infraestructuras imprescindibles para llevarla a cabo. La política de aguas de Galicia se orienta fundamentalmente a dar satisfacción a la ciudadanía en sus necesidades de agua potable de calidad, lo que implica a la vez la depuración y saneamiento de las residuales que resulten del consumo urbano. La consecuencia es la necesidad de disponer de sistemas eficaces de abastecimiento (lo cual incluye aducción, potabilización y distribución) y depuración y saneamiento de aguas residuales (lo cual incluye alcantarillado, colectores, depuradoras y conducciones de vertido). Todo esto explica un esfuerzo continuado, y que deberá proseguir, de construcción y mantenimiento de infraestructuras, para lo que se requieren los recursos financieros y económicos suficientes. De ello deriva la necesidad de disponer de un marco jurídico que regule un sistema tributario mediante el cual los beneficiarios de los servicios de abastecimiento y depuración cooperen a la construcción y mantenimiento de los mismos.

A su vez, en política medioambiental cada vez son más normas con origen supranacional las que determinan el contenido de los derechos y obligaciones de la ciudadanía, lo que es lo mismo que decir las competencias y manera de ejercerlas de los poderes públicos. No sucede de modo distinto al indicado en el ámbito del agua, en el que, en particular, el derecho comunitario tiene una relevancia creciente día a día. Y se trata de un derecho comunitario que presenta, además, exigencias muy específicas en el ámbito de los objetivos ambientales a conseguir y de las técnicas adecuadas para ello; muchas veces enmarcadas sus decisiones por la afirmación de derechos de los ciudadanos y ciudadanas a la información y participación en la formación de las decisiones públicas, como demuestra la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. Esta directiva ya fue objeto de sucinta transposición al ordenamiento jurídico español por el artículo 129 de la Ley 62/2003, pero ha de quedar reflejada asimismo en la presente ley.

De este modo se resumen los motivos que impulsan esta ley, a los que ha de añadirse la convicción de que de esta manera se coopera a la prestación del mejor servicio a la ciudadanía en el marco de la consecución de la eficacia, principio constitucional que ha de ser directriz de la actuación de todas las administraciones públicas (artículo 103.º1 de la Constitución española).

Estatutariamente, a mayores del ya mencionado artículo 27.º12, es necesario tener en cuenta otros títulos jurídicos que sirven para avalar el contenido de la ley. Así y respecto a las normas de creación y organización de la Administración hidráulica de Galicia, la entidad Aguas de Galicia, el artículo 28.º1 del Estatuto de autonomía, que atribuye a esta Comunidad la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación del Estado en lo relativo al «régimen jurídico de la Administración pública de Galicia y régimen estatutario de sus funcionarios», así como su artículo 39.º: «Corresponde a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración pública, dentro de los principios generales y normas básicas del Estado». Por lo que respecta al régimen económico-financiero previsto en la presente ley, con la creación del canon del agua, su fundamento reside en el artículo 44.º del Estatuto de autonomía de Galicia.

La presente ley consta de noventa y tres artículos, divididos en siete títulos, con catorce disposiciones adicionales, seis disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales, así como tres anexos. Las rúbricas de los títulos hacen referencia a «Disposiciones de carácter general» (título I, artículos 1.º-6.º), «De la Administración hidráulica de Galicia» (título II, artículos 7.º-23.º), «Del abastecimiento de poblaciones y el saneamiento y depuración de las aguas residuales» (título III, artículos 24.º-39.º), «De la política de recuperación de los costes de los servicios» (título IV, artículos 40.º-74.º), «De la planificación hidrológica» (título V, artículos 75.º-79.º), «Del régimen especial de protección de la calidad de las aguas de las rías de Galicia» (título VI, artículos 80.º-83.º) y «Del régimen de infracciones y sanciones» (título VII, artículos 84.º-93.º).

El título I (artículos 1.º a 6.º) se dedica a fijar el objeto y finalidad de la ley (artículo 1), llevar a cabo una serie de definiciones (artículo 2.º), construir los principios de actuación de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de agua y obras hidráulicas (artículo 3.º), enumerar las competencias de esta Comunidad (artículo 4.º) y de los entes locales (artículo 5.º) y a especificar cuales son las demarcaciones hidrográficas en Galicia (artículo 6.º).

Los dos primeros preceptos tienen una clara vocación instrumental o auxiliar con relación al conjunto de la ley y a su lectura e interpretación. El artículo dedicado a la enumeración de los principios de actuación de la Comunidad Autónoma (artículo 3.º) pretende situar esta actuación dentro del conjunto de lo que genéricamente, pero con una fórmula bien acertada en lo concreto de su descripción, se ha denominado como desarrollo sostenible. El agua es, ante todo, un recurso natural y, por tanto, ha de aplicarse a su aprovechamiento el principio general de utilización racional de los recursos naturales a que se refiere el artículo 45 de la Constitución española, sintonizando también con dicha Directiva 2000/60/CE. Por otra parte, también se deja claramente sentado el respeto a la unidad de cuenca como territorio en el que llevar a cabo la gestión de las aguas, lo cual implica la existencia de una previa planificación hidrológica, así como el papel que tiene que tener la participación de los ciudadanos y ciudadanas y de las personas usuarias en la gestión del agua.

Por lo que toca a la regulación de las competencias de Galicia (artículo 4.º), son las cuestiones de aguas y obras hidráulicas las de tratamiento general, a las que se añaden las obligadas menciones a la planificación, organización y relación con las comunidades de personas usuarias incluidas en las cuencas internas; mientras que en las cuencas atribuidas a la gestión del Estado las competencias de la Comunidad Autónoma se mueven fundamentalmente en el plano de la participación en la adopción de decisiones, sin perjuicio de la posibilidad de adopción de medidas adicionales de protección de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos (artículo 27.º30 del Estatuto de autonomía). Las competencias de la Comunidad Autónoma no se agotan con las mencionadas, sino que deberán añadirse las que tenga en el plano del abastecimiento y saneamiento y en el marco del régimen económico-financiero.

Regula también el texto legal las competencias de los entes locales (artículo 5.º) y lo hace mediante la referencia expresa a lo que indica la legislación básica en materia de régimen local: menciones, entonces, al abastecimiento de agua potable o al alcantarillado, al tratamiento de aguas residuales y su control sanitario, demostrando de este modo la ley su voluntad de respeto a los principios fundamentales del ordenamiento jurídico, entre ellos el principio constitucional de autonomía municipal.

Concluye el título I con una enumeración de las demarcaciones hidrográficas en Galicia, como concepto proveniente de la Directiva 2000/60/CE y como expresión de los ámbitos territoriales diferenciados en que podrán desarrollarse las competencias y técnicas de intervención reguladas en la ley.

En cuanto al título II, en Galicia el aparato organizativo en materia de aguas y obras hidráulicas ha estado hasta ahora constituido por el organismo autónomo de carácter administrativo Aguas de Galicia y la Empresa Pública de Obras y Servicios Hidráulicos, las dos creadas por la Ley 8/1993, reguladora de la Administración hidráulica de Galicia. La presente ley pretende terminar con esta dicotomía organizativa, insuficientemente fundamentada, y para ello se crea la entidad Aguas de Galicia como ente público de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines y competencias, disponiendo la supresión de aquellas dos entidades.

La naturaleza de entidad de derecho público para Aguas de Galicia (artículo 9.º) busca otorgarle las máximas posibilidades y flexibilidad de funcionamiento. Eso lleva como consecuencia que la entidad ajustará regularmente su actuación al derecho privado, salvo las excepciones que contempla la presente ley. Se trata, entonces, de la regulación de una entidad de derecho público de las referidas en el artículo 12 del texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia aprobado por Decreto legislativo 1/1999, de 7 de octubre. La misma estará adscrita a la consellería que en cada momento disponga de las competencias en materia de aguas.

En lo que se refiere a competencias, la voluntad de la ley es hacer de la entidad Aguas de Galicia la administración única y ordinaria de la política de aguas en Galicia (descontando, obviamente, la que corresponda en las cuencas intercomunitarias a los órganos del Estado), atribuyéndole (artículo 11.º) las competencias generales que en el ámbito de las aguas y obras hidráulicas fueron establecidas en el título I, y añadiendo las competencias propias de la política de abastecimiento y saneamiento, así como la intervención en la planificación territorial y urbanística que corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma. Se hace también una particular mención en el ámbito de los vertidos refiriendo las competencias de la nueva entidad, las cuales, en general, confiere la legislación aplicable en esta materia a los organismos de cuenca.

Por lo que atañe a la organización de Aguas de Galicia, sus órganos de gobierno son la presidencia, el consejo de administración y la dirección, y como órgano de participación el Consejo para el Uso Sostenible del Agua. La presidencia será ostentada por la persona titular de la consellería competente en materia de aguas. El consejo de administración es, además de un órgano de gobierno, aquel en el que se hace visible una participación de las personas usuarias y entidades locales. Y la dirección es órgano de gobierno y ordinario de ejecución de las funciones administrativas de Aguas de Galicia. Por otra parte, el Consejo para el Uso Sostenible del Agua es el órgano de participación de las distintas entidades públicas y privadas con competencias e intereses vinculados al agua así como de los ciudadanos y ciudadanas de Galicia (artículo 16.º). Desarrolla sus actividades fundamentales en el ámbito de la planificación hidrológica y, en general, tiene reconocidas facultades informativas y de propuesta.

El título III de la ley se dedica a la regulación de las políticas de abastecimiento y saneamiento a desarrollar por la Administración de la Comunidad Autónoma a través de Aguas de Galicia y por las entidades locales. Esas políticas tienen el fundamento claro (artículo 24.º) de garantizar el suministro de agua en cantidad y calidad adecuada a todos los núcleos de población legalmente constituidos en el marco de lo que indique la planificación hidrológica aplicable (en el caso del abastecimiento), y contribuir a conseguir el buen estado ecológico de las aguas y de sus ecosistemas asociados mediante el cumplimento de los objetivos que en esta materia fije la legislación de aplicación (en el caso del saneamiento y depuración de aguas residuales).

Se trata aquí de las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de abastecimiento y saneamiento (artículo 26.º); entre ellas se hace referencia a la elaboración de los instrumentos de planificación regulados en el mismo título III, así como a la elaboración y aprobación de los proyectos de obras y su ejecución cuando se trate de actuaciones declaradas de interés de la Comunidad Autónoma de Galicia. En correspondencia con las competencias de la Comunidad Autónoma, se regulan las de las entidades locales (artículo 27.º), donde, una vez más, la mención a los conceptos de la legislación básica de régimen local es imprescindible como punto de partida de la regulación de unas funciones específicas, entre las cuales se encuentran los proyectos de obra de su competencia y su ejecución así como la explotación de sus servicios.

Cabe destacar la declaración de interés de la propia Comunidad Autónoma (artículo 28.º), que alcanza a la generalidad de las actuaciones previstas en la planificación de abastecimiento y saneamiento, comprendiendo íntegramente el servicio de depuración de aguas residuales urbanas. Esa declaración significa la asunción de competencias sobre las mismas, lo que conlleva facultades de elaboración y ejecución de proyectos y tiene también consecuencias financieras. De ello deriva la regulación del régimen jurídico de las obras de interés de la Comunidad Autónoma, en consonancia con la normativa vigente sobre esta materia. En la disposición adicional octava se extienden esos efectos a las otras obras hidráulicas a efectos de garantizar un tratamiento homogéneo, como, por ejemplo, en el caso de actuaciones urgentes que no habían sido incluidas en la planificación.

La ley contiene también disposiciones específicas en el ámbito del abastecimiento y saneamiento, entre las que han de señalarse muy especialmente las facultades de reglamentación general de los dos servicios -como técnica armonizadora de las ordenanzas locales- y las de su correspondiente planificación. A esos efectos se establecen dos instrumentos básicos de planificación: el Plan general gallego de abastecimiento y el Plan general gallego de saneamiento, cuyo contenido mínimo se encuentra especificado en los artículos 36.º y 37.º, respectivamente.

En el título IV se asume el principio comunitario de recuperación de costes de los servicios relacionados con el agua (artículo 9.º de la directiva marco) por parte de todas las administraciones intervinientes en el ciclo del agua (artículo 40.º). Galicia lo hace mediante la creación del canon del agua, como tributo propio afectado a los programas de gasto de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia del ciclo del agua, como se señala en el artículo 44.º de la ley, y con la del coeficiente de vertido a sistemas de depuración, como tasa específica para la prestación de este servicio por parte de la Administración hidráulica de Galicia.

El nuevo régimen económico-financiero queda informado por los principios de suficiencia financiera, recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, practicabilidad, solidaridad intraterritorial y justicia tributaria. Con relación al contenido de estos principios ha de indicarse, en primer lugar y respecto al principio de suficiencia financiera, que es preciso buscar la sostenibilidad del sistema, de modo que tenga capacidad real de dar cobertura a los programas de gastos ejecutados por la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que concierne al ciclo del agua. Inmediatamente relacionado con el anterior principio se encuentra el de recuperación de costes, cuyos últimos fundamentos han de buscarse, como ya ha sido adelantado, en la Directiva marco del agua. El canon del agua tiende al sostenimiento de programas de gasto que son ineludibles y que en España están asumiendo las comunidades autónomas en cuanto que son de su competencia. Sin fórmulas realistas que permitan la recuperación de los costes sobre aquellos que se benefician de estos programas, las políticas no tendrán la oportunidad de desplegarse en toda su potencialidad.

Se enumera como un tercer principio el de practicabilidad, en función de la ejecución real de competencias por cada nivel de gobierno y ofertando mucha claridad en cuanto a las relaciones entre los diversos instrumentos económicos propios de cada una de las administraciones afectadas. Se supera así la concepción estrictamente finalista del canon de saneamiento creado por la Ley 8/1993, de modo que el canon del agua es una figura que, al haberse configurado con una cierta independencia de las acciones concretas de depuración de las aguas residuales, puede convivir con las tasas locales, contemplándose, eso sí, el establecimiento de un coeficiente específico destinado a la recuperación de los costes asumidos por la Comunidad Autónoma por la prestación directa del servicio de depuración, declarado de interés de Galicia.

La razón de ser entre el canon y el coeficiente de vertido a sistemas de depuración es doble: por un lado, esa dualidad sirve para recuperar los costes medioambientales a que se refiere la Directiva marco del agua y, por otro, para permitir la realización de principios como el de solidaridad intraterritorial y el de justicia. El principio de solidaridad intraterritorial pretende, respetando el ejercicio de sus competencias por aquellos entes locales que quieren y son capaces de llevarlas a cabo, que la Comunidad Autónoma ejerza su responsabilidad de acometer acciones en áreas en que otras fórmulas son insostenibles: allí donde actúe la Comunidad Autónoma las tarifas que exigirá por los servicios prestados a las personas usuarias serán uniformes.

Dice la Constitución española que todos contribuirán al sostenimiento de los gastos generales mediante un sistema tributario justo, acentuando la relevancia del principio de capacidad económica como criterio básico que define la capacidad de contribuir y mencionando además la igualdad y progresividad como principios básicos de la fiscalidad. Pues bien, la ley quiere extender el ámbito de aplicación de las medidas fiscales de la Comunidad Autónoma sobre las personas usuarias del agua que hasta ahora se encontraban excluidas de las mismas. El reparto que se efectúa entre los colectivos de personas usuarias, fundamentado en el volumen del agua usada o consumida pero también en la contaminación real al medio líquido, refleja adecuadamente la capacidad de contribuir de cada uno.