LegalizeLey 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
De acuerdo con el artículo 9.º del Estatuto de autonomía, los poderes de la Comunidad Autónoma de Galicia se ejercerán a través de su Parlamento, de la Xunta y de su presidente.
El Parlamento es el titular del poder legislativo gallego. A la Xunta –que es el nombre que recibe el órgano colegiado de Gobierno de Galicia– y a la persona titular de su Presidencia les corresponde el ejercicio del poder ejecutivo. Y para el ejercicio del poder ejecutivo, la Xunta y su presidenta o presidente –como sucede con todos los titulares de poder ejecutivo en cualquier realidad política compleja– cuentan con una estructura administrativa organizativa para canalizar sus decisiones y que éstas se realicen conforme a la legalidad. Esa estructura organizativa, dirigida por la Xunta y la persona titular de su Presidencia, y dotada toda ella de personalidad jurídica única, es la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, a la cual se dedica el título I de la presente ley.
Además, en torno a la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia aparecen toda una serie de entidades de distinta naturaleza jurídica y con distintos vínculos y relaciones que, de diversas formas, complementan o coadyuvan, junto con las demás instituciones gallegas, a la satisfacción de los intereses generales. La Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y todos esos entes, dotados cada uno de ellos de su propia personalidad jurídica, integran el sector público autonómico. Los aspectos generales del régimen jurídico y económico-financiero de todas estas entidades integrantes del sector público autonómico se regulan en el título III de la ley.
El título II se dedica a la regulación de la potestad reglamentaria y del procedimiento para la elaboración de reglamentos por parte de la Xunta y la Administración autonómica.
De esta forma, la presente ley permite reunir en un solo texto, por una parte, los contenidos propios de una ley de régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma gallega –lo que la exposición de motivos de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas reguladoras de la Xunta y de su Presidencia, reclamaba, pero que nunca ha llegado a aprobarse–, y, por otro, los elementos esenciales del régimen jurídico sustantivo y procedimental de los reglamentos autonómicos, cuya incorporación a una norma con rango de ley ya fue recomendada por el Consejo Consultivo de Galicia en el año 2001.
Para ello, la presente ley –elaborada bajo la cobertura de los títulos competenciales reconocidos en los artículos 27.1 y 28.1 del Estatuto de autonomía de Galicia, así como de los artículos 15.4 y 16.4 de la misma ley, y con escrupuloso respeto a la legislación básica dictada por el Estado en materia de régimen jurídico de las administraciones públicas, conforme al artículo 149.º 1.18 CE– se estructura en un título preliminar y otros tres títulos más cuyo contenido ya ha sido avanzado: el primero, sobre régimen jurídico de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia; el segundo, sobre la potestad reglamentaria; y el último, sobre régimen jurídico de las entidades integrantes del sector público autonómico.
II
Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia es el nombre que recibe la persona jurídica pública en la que se integra la Xunta de Galicia y que, bajo la dirección de ésta, tiene por finalidad servir con objetividad a los intereses generales de la Comunidad Autónoma. A regular su organización y funcionamiento se dedica el título I, cuyos primeros artículos contienen los principios generales a los que obedece la organización y funcionamiento de la Administración autonómica.
A continuación, y tomando como punto de partida la legislación básica estatal contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, se detallan las reglas que disciplinan las competencias de los órganos administrativos, los mecanismos que introducen excepciones o matizan tales reglas (delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia) y los procedimientos para la resolución de conflictos de atribuciones. En este bloque hay que destacar la clara distinción entre la encomienda de gestión intrasubjetiva y la intersubjetiva, y el sometimiento de ésta a una regulación plenamente compatible con la normativa básica estatal sobre régimen jurídico-administrativo y con la legislación básica estatal y la normativa comunitaria sobre contratos.
Este primer capítulo del título I concluye con el régimen jurídico de los órganos administrativos colegiados (del que quedan excluidos el Consejo de la Xunta y sus comisiones delegadas). Se incorpora un novedoso artículo específicamente dedicado a agilizar su funcionamiento, para regular y facilitar el uso de las nuevas tecnologías.
El título I se cierra con la regulación, uno a uno, de los distintos tipos de órganos que integran la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, comenzando jerárquicamente por las secretarías generales (no se empieza con el resto de los órganos superiores, por estar éstos integrados en la Xunta de Galicia y ser dicha institución autonómica objeto de otra ley), continuando por los órganos de dirección y terminando con una referencia al resto de pequeños órganos y unidades en que se puede descomponer orgánicamente la estructura administrativa.
III
El título II regula la potestad reglamentaria. Una de las tradicionales carencias del ordenamiento jurídico gallego ha sido siempre la inexistencia de una norma legal que discipline el procedimiento de elaboración de reglamentos, pues hasta el día de hoy tal regulación estaba contenida en un reglamento. Tal situación respecto de la regulación autonómica del procedimiento reglamentario ya fue puesta de manifiesto por el Consejo Consultivo de Galicia en el año 2001, al señalar que se podía estimar preferible «que se recojan en una norma con rango legal los principios y aspectos básicos de esa regulación autonómica, dada la importancia de la materia que se va a regular y la trascendencia de una ordenada instrucción y desarrollo de los procedimientos normativos de cara a la salvaguarda de la plena juridicidad de la actuación administrativa y a la garantía de la seguridad jurídica de los ciudadanos destinatarios de las normas correspondientes».
Esta materia se eleva a rango de ley y se incluye en el título II de este texto, y para su diseño se han tenido en cuenta las recomendaciones formuladas por el supremo órgano consultivo de Galicia.
IV
Por último, en lo que se refiere a los aspectos puramente organizativos, el título III desarrolla el régimen jurídico no de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia sino de las restantes entidades del sector público autonómico. La finalidad de esta parte de la ley, como ya se ha avanzado, es dar cabida y ordenar el conjunto de administraciones independientes y de entidades de titularidad pública que, controladas por la Xunta o dependientes de ésta, contribuyen junto con ella a la satisfacción de los intereses generales de Galicia. Para ello se crean y caracterizan dos categorías, en algunos casos con sus correspondientes subdivisiones: entidades públicas instrumentales (es decir, organismos autónomos, agencias públicas autonómicas, entidades públicas empresariales y consorcios) y otras entidades instrumentales integrantes del sector público (sociedades mercantiles públicas y fundaciones del sector público).
Con la presente ley se pone fin a la dispersión normativa existente en nuestra legislación autonómica respecto a las entidades integrantes del sector público autonómico. Por lo tanto, esta ley tiene por objeto recoger en una norma general la tipología de entidades instrumentales, sus características esenciales y las peculiaridades de su régimen, y dotar a la Comunidad Autónoma gallega de un marco normativo completo. En este sentido, alcanza a regular la organización y el régimen general de la totalidad de las personificaciones jurídicas que conviven dentro del sector público instrumental gallego e introduce las medidas tendentes a racionalizar el empleo del abanico de entidades instrumentales con vocación de satisfacer las necesidades no sólo actuales sino también futuras que requiera la gestión de los intereses públicos.
Por último, como muestras del compromiso del Parlamento de Galicia con los principios de austeridad, eficacia y eficiencia, se reduce la retribución máxima que puede percibir el personal de alta dirección, los altos cargos del sector público autonómico, y se establecen nuevos mecanismos de control de las consejerías respecto de la contratación de las entidades dependientes de ellas.
Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia.
TÍTULO PRELIMINAR. Del ámbito de aplicación
Artículo 1. Objeto y finalidad de la ley.
La presente ley tiene por objeto regular la organización y el régimen jurídico de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y de las entidades instrumentales integrantes del sector público autonómico, así como la regulación del ejercicio de la potestad reglamentaria y del procedimiento de elaboración de reglamentos.
La finalidad de la presente ley es conseguir una mayor racionalización y agilización administrativa y profundizar en la modernización de los procedimientos y de los servicios prestados a los ciudadanos por parte de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y de las entidades instrumentales integrantes del sector público autonómico.
Artículo 2. La Administración general de Galicia.
La Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, constituida por órganos jerárquicamente ordenados y dirigida por la Xunta de Galicia, actúa con personalidad jurídica única.
La Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia desarrolla funciones ejecutivas de carácter administrativo, realizando las tareas en que se concreta el ejercicio de la acción de gobierno.
Artículo 3. El sector público autonómico.
A los efectos de esta ley, el sector público autonómico, además de por la propia Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, está integrado por las siguientes entidades:
Entidades públicas instrumentales dependientes de la Administración general o de otras entidades públicas instrumentales de la Comunidad Autónoma de Galicia.
Otras entidades instrumentales respecto de las cuales la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia ejerce jurídicamente, de forma directa o indirecta, una posición de dominio, entendiendo como tal, a estos efectos, aquélla en la que se ejerce un control análogo al de los propios servicios de la Administración.
Las entidades públicas instrumentales integrantes del sector público autonómico sujetarán su actividad al derecho administrativo siempre que ejerzan potestades administrativas y en cualquier otra circunstancia salvo que, en este último caso, de acuerdo con las leyes generales o sectoriales aplicables o con sus específicas normas reguladoras, puedan o deban someterse al derecho privado. En todo caso, actuarán bajo el control y la dependencia o tutela de la Administración general de Galicia o de otra entidad instrumental integrante del sector público autonómico.
Las demás entidades instrumentales integrantes del sector público autonómico actuarán, como regla general, en régimen de derecho privado, sin perjuicio de actuar con sujeción al derecho administrativo cuando así lo establezcan las leyes generales y sectoriales aplicables.
Los consorcios podrán ejercer por delegación, previo acuerdo del Consejo de la Xunta y siempre que se reconozca en sus estatutos, competencias y potestades administrativas de las administraciones consorciadas.
TÍTULO I. Régimen jurídico de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia
CAPÍTULO I. De los principios de la organización administrativa y del régimen jurídico de los órganos colegiados
Sección 1.ª Principios generales
Artículo 4. Principios generales.
La Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, bajo la dirección de la Xunta, y las entidades integrantes del sector público autonómico sirven con objetividad a los intereses generales y actúan con sometimiento pleno a la Constitución, al Estatuto de autonomía, a la ley y al resto del ordenamiento jurídico.
Las potestades y competencias administrativas que tienen atribuidas por el ordenamiento jurídico la Administración general y las entidades que integran el sector público autonómico determinan su capacidad de obrar.
La organización y la actividad de la Administración general y de las entidades que integran el sector público autonómico responden al principio de división funcional. En su organización se observarán los siguientes principios:
Jerarquía.
Descentralización.
Desconcentración.
Coordinación.
Eficacia y eficiencia.
Simplificación, claridad, buena fe, imparcialidad, confianza legítima y proximidad a los ciudadanos.
El contenido de este artículo se aplicará también a las entidades integrantes del sector público autonómico.
Sección 2.ª Competencia administrativa
Artículo 5. Ejercicio de la competencia.
La competencia de los órganos de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia es irrenunciable, y será ejercida precisamente por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo en los casos de delegación o avocación, en los términos previstos en la ley.
La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevean.
La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentrados en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.
Las funciones correspondientes a las competencias de una consejería que no sean asignadas por ley a un concreto órgano administrativo se entenderán atribuidas a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, si existiesen varios de éstos, al superior jerárquico común, sin perjuicio de que mediante decreto se pueda designar como titular de la competencia a otro órgano de la misma consejería.
Los órganos de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia extienden su competencia a todo el territorio de la Comunidad Autónoma, salvo indicación en sentido contrario de las normas aplicables.
Artículo 6. Delegación de competencias.
El ejercicio de las competencias cuya titularidad corresponda a órganos de la Administración autonómica podrá ser delegado en otros órganos de la propia Administración autonómica o de alguna entidad integrante del sector público autonómico.
Cuando entre los órganos delegante y delegado no exista relación jerárquica y pertenezcan a la misma consejería, será necesaria la aprobación previa del órgano superior común. Si delegante y delegado no pertenecen a la misma consejería, se requerirá la autorización de la persona titular de la consejería a la que pertenece el órgano delegado.
En caso de que un órgano de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia delegue el ejercicio de competencias en un órgano de una entidad instrumental del sector autonómico, tal delegación deberá ser previamente aprobada, si los hubiere, por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el órgano delegado, salvo que el delegante sea el titular de la consejería de adscripción de la entidad instrumental, caso en que bastará con la decisión de éste.
En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:
Los asuntos que deban ser sometidos a acuerdo de la Xunta de Galicia, sin perjuicio de las competencias del Consejo de la Xunta cuyo ejercicio se atribuya a sus comisiones delegadas.
La aprobación de reglamentos.
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