LegalizeLey 7/2011, de 5 de abril, de actividades clasificadas y espectáculos públicos y otras medidas administrativas complementarias
Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 12.8 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 7/2011, de 5 de abril, de actividades clasificadas y espectáculos públicos y otras medidas administrativas complementarias.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1
Como es bien sabido, las competencias legislativas de la Comunidad Autónoma de Canarias en la materia, se contienen en los artículos 30.20 (espectáculos públicos), 31.2; 32.6; 32.9 y 32.12 de su Estatuto de Autonomía (títulos habilitantes conexos que inciden en la materia de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, a falta de uno específico de este tenor), así como en los artículos 45, 148.1.2.ª; 148.1.9.ª y 148.1.19.ª de la Constitución.
En el ejercicio de las expresadas competencias, fue aprobada por el Parlamento de Canarias la Ley 1/1998, de 8 de enero, de Régimen Jurídico de los Espectáculos Públicos y Actividades Clasificadas, la cual, tal y como reza su exposición de motivos, nació con el propósito esencial de ofrecer el soporte normativo requerido en la materia, dada no solo la obsolescencia de los reglamentos estatales vigentes en aspectos relativos a competencias, procedimientos, actos presuntos, régimen de recursos, sino como consecuencia también, a partir del artículo 25.1 de la CE y según fue considerado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de la falta de cobertura legal suficiente en cuanto a la posibilidad de imposición de sanciones por infracción del horario de cierre de espectáculos públicos.
Dichos objetivos fueron razonablemente conseguidos con la promulgación de la citada norma, y la misma ha venido, hasta hoy, cumpliendo satisfactoriamente los fines para los que fue promulgada, si bien con el tiempo se ha constatado la inoperatividad de algunas de sus determinaciones esenciales, tales como el carácter bifásico del procedimiento de otorgamiento de autorizaciones, la atribución exclusiva a los cabildos insulares de la calificación de la actividad o la propia regulación del silencio administrativo, así como la existencia de determinados supuestos carentes de regulación normativa o que han quedado desfasados por la jurisprudencia emanada a lo largo de estos años, tales como: el régimen de precedencia de la licencia de actividad con respecto a la de obra; los requisitos exigibles a la apertura de actividades en edificios ilegales: la tipología de obras admisibles para la apertura de actividades en edificios en situación de fuera de ordenación; la posibilidad de autorizar instalaciones y actividades provisionales cuyo uso no coincida con el expresamente establecido en el planeamiento o la posibilidad de instalaciones o actividades públicas en terrenos o parcelas afectos a usos distintos cuando lo exija el interés general.
Asimismo, el 28 de diciembre de 2006 entró en vigor la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios del mercado interior (DS), la cual obliga a todos los Estados miembros (EEMM) a adaptar su normativa a la citada DS antes del 28 de diciembre de 2009. En el marco de dicha directiva ha tenido lugar la aprobación, por el Estado, de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, que incorpora parcialmente al Derecho español la mencionada directiva, así como la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que adapta la normativa estatal de rango legal a los principios contenidos en la Ley 17/2009, y extiende sus principios a sectores no afectados por dicha directiva, comprendiendo, entre sus determinaciones más relevantes, la modificación del régimen de intervención administrativa de las entidades locales en la actividad de los ciudadanos, que pasa a contenerse en la nueva redacción del artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, puesto en relación con el artículo 39-bis y 71-bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a cuyo amparo, a su vez, se ha producido la modificación, por Real Decreto 2.009/2009, de 23 de diciembre, de los artículos 5 y 22.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
El objetivo de la nombrada DS es conseguir un efectivo mercado interior en el ámbito de los servicios mediante la remoción de los obstáculos legales y administrativos que todavía dificultan la prestación de servicios entre distintos Estados miembros, a cuyo fin estos deberán, en síntesis, simplificar al máximo procedimientos y trámites de acceso a una actividad de servicios y su ejercicio, establecer una ventanilla única donde realizar todos los trámites y presentar las solicitudes de autorización pudiendo realizar todo ello por vía electrónica, eliminar los requisitos restrictivos existentes, así como los regímenes de autorización, los cuales solo se mantendrán si no son discriminatorios, están justificados por una razón de interés general y si no basta una medida menos restrictiva.
Aun cuando el ámbito de aplicación de la mencionada Directiva no coincida exactamente con el que es objeto de regulación por la presente ley, en cuanto que el régimen de intervención administrativa que en ésta se contempla no se proyecta, en sí mismo, sobre la actividad o prestación del servicio, sino sobre las condiciones objetivas de los establecimientos físicos en que dichas actividades o servicios vayan a ejercerse, es evidente que los principios que inspiran dicha directiva y la legislación estatal dictada en su aplicación y adaptación deben presidir, igualmente, la nueva ordenación del régimen de actividades clasificadas.
Evidenciada, pues, a la vista de lo anterior, la necesidad de aprobar una nueva regulación en la materia, se ha optado, entre las distintas alternativas existentes, por su regulación en un cuerpo autónomo e independiente de otras instituciones con las que mantiene una íntima relación y con las que se encuentra mutuamente imbricada (v. gr. autorización ambiental integrada, evaluaciones de impacto ambiental) y no mediante una regulación unitaria de todas ellas. Y ello, por razón exclusiva de la competencia propia del departamento al que le corresponde proponer la nueva regulación en materia de actividades clasificadas y espectáculos públicos, si bien incorporando a la norma aquellas previsiones que eviten la innecesaria e irrazonable yuxtaposición de procedimientos.
2
En cuanto al contenido esencial de la presente norma, la misma aborda los siguientes aspectos:
Por lo que al régimen de intervención previa se refiere, se opta por sustituir el actual régimen autorizatorio único, por un régimen plural que contemple tres instrumentos de intervención administrativa distintos, cuya aplicabilidad a cada caso vendrá determinada, con arreglo a los criterios fijados legalmente, por el reglamento de desarrollo de la ley atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada categoría y tipo de actividad.
Para ello, se parte de la distinción esencial entre actividades clasificadas y no clasificadas, concibiéndose a las primeras como aquéllas que sean susceptibles de ocasionar molestias, y/o alterar las condiciones de salubridad y/o causar daños al medio ambiente y/o producir riesgo para las personas o para las cosas; y a las segundas como aquellas actividades en las que no concurra ninguno de los requisitos señalados para las actividades clasificadas o, de hacerlo, lo haga con una incidencia no relevante.
Con respecto a las actividades clasificadas, la ley distingue, a su vez, dos instrumentos de intervención, el de la comunicación previa y el de la autorización administrativa.
El régimen ordinario de intervención será el de la comunicación previa; el régimen de autorización administrativa operará de forma excepcional, respecto a aquellas actividades para las que el Gobierno mediante decreto establezca expresa y motivadamente, al concurrir las dos circunstancias siguientes: que, por sus propias características objetivas o su emplazamiento, presenten un riesgo de incidencia grave o muy grave sobre los factores que clasifican la actividad respectiva, y que de producirse tal incidencia, los efectos negativos que se producirían fueren irreversibles o difícilmente reversibles.
En relación a dicho régimen autorizatorio excepcional y con el fin de reducir al mínimo posible la incidencia de la intervención administrativa, se abandona la actual regulación trifásica y se parte de un procedimiento exclusivamente municipal en el que no existe una fase intermedia de calificación sino, simplemente, un trámite de informe de calificación que, en la mayoría de los casos, será emitido por los propios ayuntamientos, sustituyendo así la competencia de los cabildos, que pasa a ser residual, con carácter general o para determinados supuestos específicos. Asimismo, para dicho procedimiento autorizatorio se contempla un régimen de plazos cortos (3 meses con carácter general, y 5 meses cuando sea necesaria la intervención de los cabildos). Con carácter general, el silencio administrativo en el proceso de autorización se entenderá con carácter positivo para las actividades clasificadas como molestas, salvo que dentro de los plazos establecidos para la resolución autorizatoria se haya producido un informe de calificación negativo.
Por su parte, el régimen de comunicación previa, generalizado se sustenta en dos premisas: por un lado, la responsabilidad de la adecuación de la instalación o actividad a las condiciones legales se concentra, básicamente, en los técnicos o facultativos redactores de los proyectos o certificantes de las instalaciones y, por otro lado, se potencia una labor de información previa de la Administración a favor del operador, a través de las consultas, que permite a éste conocer el grado de adecuación de su proyecto a la legalidad urbanística o al régimen específico de intervención aplicable a la actividad que pretende implantar o a cualquier modificación de la misma.
Se afronta, igualmente, por la ley, la regulación expresa de diversas situaciones especiales carentes de regulación normativa o desfasadas por la jurisprudencia, tales como el régimen de precedencia de la licencia de actividad con respecto a la de obra; los requisitos exigibles a la apertura de actividades en edificios ilegales; la tipología de obras admisibles para la apertura de actividades en edificios en situación de fuera de ordenación; la posibilidad de autorizar instalaciones y actividades provisionales cuyo uso no coincida con el expresamente establecido en el planeamiento y la posibilidad de instalaciones o actividades públicas en terrenos o parcelas afectos a usos distintos cuando lo exija el interés general.
Las referidas situaciones especiales tienen en la ley una regulación específica ajustada a los criterios jurisprudenciales recaídos sobre situaciones similares, o realizada con criterios de estricta proporcionalidad y razonabilidad compaginando el interés público y privado.
Forma parte igualmente del contenido de la norma proyectada la articulación de los correspondientes preceptos que salven la yuxtaposición procedimental con respecto a aquellas actividades sujetas a autorización ambiental integrada u otro tipo de autorizaciones sectoriales, bien sea mediante la exclusión de licencia municipal expresa y su sustitución por el informe municipal a evacuar en dichos procedimientos en el que quedará embebida aquella, bien sea mediante la emisión de informes urbanísticos en los procedimientos de autorización sectoriales.
Además, para completar la regulación normativa tendente a la debida coordinación procedimental con otras intervenciones sectoriales o locales, se delimita el ámbito de control respectivo de cada título y se regulan procedimientos de tramitación conjunta o coordinada de licencias que tengan un objeto idéntico.
En cuanto a los mecanismos de control, el nuevo texto legal potencia los mecanismos de control a posteriori, a cuyo fin se ha operado una sistematización y nueva regulación de los sistemas de comprobación, inspección y sanción de instalaciones y de actividades, así como de los supuestos de extinción, revocación, caducidad y revisión de títulos habilitantes.
En dicha regulación se han tenido especialmente en cuenta las innovaciones introducidas por la normativa estatal sobre autorización ambiental integrada y por la normativa autonómica comparada dictada en desarrollo de la legislación estatal.
Asimismo, frente a la legislación precedente, se regulan expresamente en la nueva norma determinadas garantías de los particulares, tales como:
El trámite de audiencia previa para la adopción de cualquier medida provisional, salvo supuestos muy justificados de urgencia.
La necesidad de contar con las autorizaciones legalmente exigibles, en cada caso, para poder adoptar medidas coactivas de intervención.
La necesidad de firmeza, en vía administrativa, para la ejecutividad de determinados actos de intervención administrativa.
Igualmente la nueva norma contiene la regulación de diversos supuestos de responsabilidad administrativa como fórmula de contrapeso a las situaciones de inactividad de la administración en el debido ejercicio de sus competencias o de cambio de criterio. Dichos supuestos son:
Los casos de cambio de criterio de la Administración con respecto a lo contestado en informes solicitados como consulta previa y sus efectos indemnizatorios con respecto a los gastos realizados por los particulares siguiendo tales criterios y que hayan devenido inútiles ante un cambio de criterio sobrevenido de la misma Administración.
Los supuestos de daños y perjuicios ocasionados a terceros por actividades perjudiciales con respecto a las cuales la Administración haya tolerado indebidamente su existencia o habilitado indebidamente su instalación o puesta en funcionamiento.
Finalmente, la nueva norma respeta, con algunas variaciones, el régimen sustantivo contenido en la Ley 1/1998 afectante a los requisitos de las actividades y espectáculos públicos (título IV de la Ley 1/1998) y a la tipificación de las infracciones (título V, capítulos II y III), si bien contiene una sustancial reducción de la cuantía de las sanciones pecuniarias.
3
Por último, la ley introduce unas medidas adicionales tendentes a la simplificación de trámites administrativos en relación con el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, referidos a intervención de entidades colaboradoras en la gestión de licencias urbanísticas y otros medios de intervención en materia urbanística; la declaración responsable en relación a la primera utilización y ocupaciones de edificios e instalaciones en general, la declaración responsable en supuestos de viviendas de protección oficial y otros.
TÍTULO PRELIMINAR
CAPÍTULO I. Objeto y ámbito de aplicación
Artículo 1. Objeto de la ley.
Constituye el objeto de la presente ley la regulación del régimen jurídico y de los instrumentos de intervención administrativa aplicables, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, a:
La instalación y apertura de establecimientos físicos que sirven de soporte a la realización de actividades clasificadas.
La realización de espectáculos públicos.
A los efectos previstos en la presente ley, se entenderá por:
Establecimiento: cualquier infraestructura estable a partir de la cual se lleva a cabo efectivamente una determinada actividad.
Actividad: todo tipo de operación o trabajo de carácter industrial, comercial, profesional o de servicios, que se ejerce o explota en un determinado establecimiento.
Espectáculo público: las actividades recreativas, de ocio y esparcimiento, incluidos los deportes, que se desarrollen esporádicamente y en lugares distintos a los establecimientos destinados al ejercicio habitual de dicha actividad y, en todo caso, las celebradas en instalaciones desmontables o a cielo abierto, independientemente de que su organización sea hecha por una entidad privada o pública y de su carácter lucrativo o no.
Artículo 2. Ámbito de aplicación y categorización de las actividades.
Las actividades a que hace referencia el apartado 2 b) del artículo anterior se agrupan en alguna de las siguientes categorías:
Las actividades clasificadas, entendiendo por tales aquellas que sean susceptibles de ocasionar molestias, alterar las condiciones de salubridad, causar daños al medio ambiente o producir riesgo para las personas o para las cosas, cualquiera que sea la naturaleza jurídica del suelo donde se asienten.
Las actividades no clasificadas o inocuas, entendiendo como tales aquellas en las que no concurra ninguno de los requisitos señalados en el apartado anterior o, de hacerlo, lo hagan con una incidencia no relevante.
El Gobierno de Canarias, mediante decreto, establecerá la relación de las actividades clasificadas, atendiendo a la concurrencia en las mismas de las características referenciadas en el apartado 1 a) del presente artículo.
Quedan excluidos del régimen de intervención administrativa previa contenido en la presente ley:
Las celebraciones de carácter estrictamente familiar, privado o docente, que no estén abiertos a la pública concurrencia, así como las que supongan el ejercicio de derechos fundamentales en el ámbito laboral, religioso, político o docente.
La consulta de este documento no sustituye la lectura del Boletín Oficial del Estado correspondiente. No nos responsabilizamos de posibles incorrecciones producidas en la transcripción del original a este formato.