Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 12.8 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda de canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La dimensión de la situación de crisis económica por la que atraviesan España y Canarias supone poner a prueba los cimientos en los que se asienta el modelo de Estado diseñado por la Constitución española. Nunca como ahora se ha hecho tan necesario comprobar si los principios e instrumentos que la Constitución pone al servicio de los poderes públicos son suficientes para garantizar la configuración de España como Estado social de Derecho, tal y como empieza afirmando el texto constitucional.

La precariedad económica, laboral y social por la que atraviesan miles de familias obliga a poner en máxima tensión todos los mecanismos propios de un Estado social de Derecho, que, por definición, está llamado a corregir los desequilibrios que origina la economía de mercado.

Uno de los ámbitos en los que se hace más evidente la necesidad de desplegar una actividad pública correctora es precisamente el de la vivienda.

La Constitución española proclama en su artículo 47 el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada e impone a los poderes públicos la obligación de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo ese derecho. Se trata de un reconocimiento en sintonía con múltiples tratados y declaraciones internacionales de derechos firmados por España.

La propia Constitución señala, además, en los artículos 40.1 y 128.1, que los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica, y cuando se proclama que toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.

En la situación actual, sin embargo, estos preceptos constitucionales son una auténtica quimera para la mayor parte de la población. La crisis económica en España tiene su origen, precisamente, en el sector inmobiliario y el corolario, en lo que a la vivienda se refiere, es que nunca había resultado tan difícil disfrutar de una vivienda digna. Paradójicamente, además, esa dificultad coincide con la existencia de miles de viviendas construidas, habitables y sin ocupar.

Desde la óptica de los poderes públicos existe una clara desviación que requiere habilitar mecanismos correctores: miles de viviendas desocupadas y miles de familias en el borde de la pobreza, en muchos casos, por carecer de una vivienda de la que han sido privados por no poder pagar los préstamos concertados para su adquisición. Y es que la vivienda es el soporte material de múltiples derechos y libertades individuales y está íntimamente conectada con valores y derechos protegidos constitucionalmente como la dignidad de la persona.

En el período 2008-2012 más de 10.000 personas o familias han sufrido el lanzamiento judicial de sus viviendas en Canarias a causa de un proceso de ejecución hipotecaria. En consecuencia, el mandato constitucional de promover las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna cobra todo su sentido en las circunstancias actuales e impone a los poderes públicos la obligación de actuar.

No obstante, la intervención pública no resulta sencilla, no solo por la complejidad de la situación económica y el carácter transnacional de muchas de las políticas dirigidas a superar la crisis, sino también y, sobre todo, por la presencia de derechos e intereses privados contradictorios y que gozan de protección constitucional, como el derecho a la propiedad privada.

El derecho de la ciudadanía a disfrutar de un vivienda digna viene muy condicionado en la actualidad por las dificultades de tipo económico para hacerlo efectivo, que están muy relacionadas con la mala situación económica de las familias (altas tasas de desempleo, precariedad laboral, reducción de las retribuciones...) y con los problemas para acceder a la financiación necesaria, cuando se trata de adquirir en propiedad la vivienda. Quiere ello decir que las dificultades económicas tienen una incidencia negativa desde dos perspectivas distintas: por un lado, muchas personas y familias tienen serias dificultades para mantener las viviendas que ya ocupan (impago de rentas y de cuotas de préstamos hipotecarios) y, por otro, muchas otras no tienen posibilidades reales de acceder a una vivienda en alquiler o propiedad por la falta de rentas o de financiación.

La solución a gran parte de los problemas apuntados pasa, obviamente, por la mejora de la situación económica general, pero también por promover las condiciones que hagan viable el acceso a la vivienda en régimen de alquiler o propiedad. Y, adicionalmente, por evitar, en la medida de lo posible, que se desaloje a familias en situación de emergencia económica y social de viviendas, que pasan a quedar desocupadas. A ello justamente se dirige la mayor parte de las medidas contempladas en la presente ley.

El objetivo primordial es introducir modificaciones en la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias que permitan a las administraciones de las islas poner en marcha medidas adecuadas a las circunstancias actuales para promover la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna.

Resulta evidente que el marco normativo presente y las herramientas previstas en el mismo no son suficientes para abordar la situación generada por el impacto de la crisis económica en el ámbito de la vivienda y también que las distintas administraciones pueden y deben hacer más al respecto. Nos encontramos ante una situación excepcional, que requiere de medidas más intensas, dentro siempre del marco constitucional vigente.

Nuestro ordenamiento jurídico contempla posibilidades hasta ahora no exploradas y que empiezan a ser utilizadas en el ámbito normativo y judicial.

A título ilustrativo cabe recordar el Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, que habilita soluciones verdaderamente extraordinarias para evitar el lanzamiento de su vivienda de familias que se encuentren en una situación de especial riesgo de exclusión, en detrimento de los derechos de las personas adjudicatarias de las viviendas en el correspondiente proceso de ejecución hipotecaria. En el plano autonómico, el Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda, de la Junta de Andalucía, que contiene un paquete de medidas similar a las previstas en la presente ley, o más recientemente, la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra.

En el ámbito judicial son cada vez más las voces y las resoluciones que abogan por reinterpretar el marco normativo para evitar situaciones de claro desequilibrio en perjuicio de las familias que corren riesgo de perder su vivienda por un imprevisible y sobrevenido cambio de las circunstancias económicas. Buscar un equitativo equilibrio entre los intereses en juego a la vista de la modificación extraordinaria de las circunstancias económicas parece ser una tendencia que se abre paso en sede judicial ante los efectos contraproducentes que genera la aplicación estricta de la normativa vigente.

A raíz de la situación expuesta y, en cumplimiento del mandato constitucional de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna, la presente ley aborda una modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias, con dos grandes objetivos: a) fomentar la ocupación efectiva de las viviendas y b) evitar el lanzamiento de familias con especiales dificultades, como consecuencia de procedimientos de ejecución hipotecaria.

Con este planteamiento novedoso de la ley se enfatiza el objetivo de mejorar la definición de la función social de la propiedad de la vivienda y de las consecuencias del incumplimiento de dicha función en unos momentos que pueden ser calificados de emergencia social y económica.

Con la integración implícita del destino residencial o habitacional en el derecho de propiedad sobre la vivienda en la Comunidad Autónoma de Canarias, como ya lo han declarado otras Comunidades Autónomas (singularmente Cataluña, Andalucía y Navarra) y por las consecuencias que se anudan al incumplimiento de este deber, viene a innovarse sustancialmente el estatuto jurídico de la propiedad privada sobre la vivienda respecto de la legislación hasta ahora vigente.

Como ha reconocido el Tribunal Constitucional «… el derecho a la propiedad privada que la Constitución reconoce y protege tiene una vertiente institucional, precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre los que se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone, como ya sabemos, la definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular en la propia definición de cada derecho de propiedad o, si se prefiere, en la delimitación concreta de su contenido. Como es lógico, esta delimitación no se opera ya solo en la legislación civil, sino también en aquellas otras leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada» (STC 37/1987, de 26/mar).

La referencia constitucional a la función social del derecho de propiedad «pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho como puro ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. Por ello, la fijación del «contenido esencial» de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a este subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo».

Desde esa perspectiva expuesta, la presente ley se aprueba en ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de vivienda, con pleno respeto al contenido esencial del derecho de propiedad sobre la vivienda, pues su propósito es fomentar la función social que debe desempeñar mediante el establecimiento de medidas que impidan la proliferación de viviendas sin uso o infrautilizadas y sin que, en último término, la previsión de actuaciones expropiatorias para las viviendas desocupadas de las personas jurídicas puedan tampoco identificarse con una eventual desnaturalización del derecho de propiedad de la vivienda puesto que, como también ha señalado el Tribunal Constitucional, la contemplación de actuaciones expropiatorias de las facultades de uso y disfrute no supone una infracción del contenido esencial de la propiedad privada (STC 37/1987, FJ 4).

II

Hasta ahora, las políticas públicas en materia de vivienda se han centrado básicamente en la denominada vivienda protegida y se dirigían a habilitar suelo y a promover la construcción de viviendas destinadas a ser adquiridas u ocupadas por personas y familias con dificultades para acceder a una vivienda digna en el mercado libre.

Este tipo de políticas han sido, sin lugar a dudas, muy eficaces para promover el acceso a viviendas dignas por parte de aquellos sectores de la población menos favorecidos económicamente. Y han contribuido, además, a generar actividad y empleo en el sector de la construcción, que ha sido uno de los principales motores económicos de España y de Canarias en los últimos años.

Ahora bien, en la situación actual, con un considerable stock de viviendas vacías –se estima que más de 130.000 en Canarias– y con evidentes dificultades para tener salida en el mercado inmobiliario, no parece lógico que las políticas públicas en materia de vivienda sigan básicamente centradas en la vivienda protegida. Se hace necesario, más bien, arbitrar políticas y medidas que incidan sobre el mercado de la vivienda libre, favoreciendo la efectiva ocupación de las mismas para dar respuesta a las necesidades habitacionales de la población, pues solo en lo que respecta a viviendas protegidas en Canarias, el Instituto Canario de la Vivienda tiene censados más de 32 mil demandantes.

Los nuevos títulos VIII y IX que se insertan en la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias, se dirigen justamente a hacer posibles políticas de vivienda que propicien la efectiva ocupación del stock de viviendas vacías existente en Canarias.

Las medidas que se incorporan pueden encuadrarse en tres grandes ámbitos de actuación:

En primer lugar, se habilitan mecanismos de información para poder realizar un diagnóstico correcto de la situación real de las viviendas desocupadas en Canarias y, posteriormente, diseñar y aplicar las medidas que procedan para corregir la desocupación y favorecer el acceso a la vivienda de la ciudadanía. La medida más relevante en este sentido consiste en la puesta en marcha de un Registro de Viviendas Deshabitadas, a partir de la experiencia adquirida con el funcionamiento de la Bolsa de Viviendas.

La creación de este registro con información acerca de la utilización efectiva de las viviendas en Canarias va a permitir sustanciales mejoras en el diseño de las políticas de estímulo para mejorar el acceso a la vivienda y, además, es la premisa imprescindible para la aplicación de las medidas correctoras de prácticas especulativas y no alineadas con la función social de la propiedad de la vivienda.

En segundo lugar, se permite a las administraciones canarias implementar medidas de fomento dirigidas a favorecer el uso habitacional efectivo de la vivienda. Las medias pueden ser de muy variado tipo: incentivos fiscales, apoyo en el ámbito de la intermediación inmobiliaria, subvenciones para la cobertura de seguros que cubran el riesgo de impago, etc.

En los últimos años el Gobierno de Canarias ya ha puesto en marcha algunas de estas políticas en el ámbito de los Planes de Vivienda, pero siempre partiendo de la adhesión voluntarista de los interesados. Lo que se pretende ahora es sistematizar estas medidas de estímulo para movilizar la puesta en el mercado de viviendas desocupadas.

Los incentivos económicos se limitan a las viviendas cuyo titular sean personas físicas, por razones presupuestarias y de oportunidad, puesto que la acumulación de viviendas en manos de personas jurídicas suele obedecer a una actividad económica profesionalizada que no tiene sentido incentivar con dinero público.

Y, en tercer lugar, se establece expresamente el deber de destinar de forma efectiva la vivienda al uso habitacional, en coherencia con la función social que debe cumplir.

Sobre la base de ese deber se crea por la ley un sistema de inspección y un procedimiento sancionador para penalizar aquellas situaciones de desocupación efectiva de la vivienda que más reprobables parecen desde la óptica del interés general.

La actuación inspectora y sancionadora se concibe para operar sobre la acumulación de viviendas desocupadas en manos de personas jurídicas que, con frecuencia, está vinculada a prácticas especulativas. Las medidas inspectoras y sancionadoras están llamadas a operar como elemento corrector de las desviaciones en el funcionamiento del mercado de la vivienda, penalizando la no inserción en el mismo de viviendas habitables y desocupadas y que están en manos de organizaciones dotadas de personalidad jurídica.

III

La actual situación de crisis económica ha llevado a un sustancial incremento de los procedimientos de ejecución hipotecaria, que afectan a familias que acaban perdiendo su vivienda, con las dramáticas consecuencias que ello tiene. La alteración sobrevenida de las condiciones económicas conduce a muchas economías familiares a la imposibilidad de afrontar los gastos relacionados con el pago de los créditos utilizados para adquirir la vivienda. En muchos casos, los afectados se encuentran en una situación de emergencia, de manera que el lanzamiento de su vivienda los coloca directamente en situación de pobreza y exclusión social.

En Canarias, el número de ejecuciones hipotecarias ha pasado de mil cuatrocientas en 2007 a más de cuatro mil en 2011. No obstante, el impacto de las ejecuciones fue incluso mayor en 2009 (5.551). Tomando los cinco años entre 2007 y 2011, se presentaron un total de 19.130 ejecuciones hipotecarias, que representan un 5,5% del conjunto del territorio nacional.

No obstante, hay que tener en cuenta dos precisiones: no todas las ejecuciones hipotecarias se refieren a viviendas (incluyen también otras propiedades: locales comerciales, naves industriales, terrenos, etc.); en segundo lugar, no todas las ejecuciones hipotecarias conducen necesariamente al desahucio de los propietarios hipotecados.

Por ello, mucho más relevantes son los lanzamientos (desalojos o desahucios propiamente dichos): al menos 3.855 personas o familias que dejaron de pagar una hipoteca en Canarias han sido desalojadas en los últimos años tras una intervención judicial. A ellos también podemos sumar probablemente buena parte de los lanzamientos acordados en los juzgados de primera instancia. Las solicitudes de lanzamiento presentadas fueron mayores en 2008, en los albores de la crisis, para después descender y volver a repuntar en 2011 y 2012 (unas ochenta personas o familias han sido desalojadas cada mes).

Esta realidad fáctica hace necesario que las administraciones públicas no puedan permanecer impasibles ante la dimensión social que está alcanzando el problema. Al contrario, deben poner en funcionamiento todos los mecanismos que el marco constitucional le permite para evitar, en la medida de lo posible, que miles de personas y familias entren en una situación de difícil retorno.

En este contexto la ley contempla la posibilidad de que, en los casos más graves de emergencia social, pueda evitarse el lanzamiento de familias enteras de su vivienda a través de una medida excepcional como es la expropiación del uso de las mismas a sus adjudicatarios, siempre que sean entidades financieras.

El Tribunal Constitucional ha señalado que la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir.