Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

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La Comunidad Autónoma de Galicia tiene atribuidas en el artículo 28 del Estatuto de autonomía competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen jurídico de la Administración pública de Galicia y régimen estatutario de sus funcionarios. Las competencias relativas al régimen estatutario de los funcionarios públicos tienen que desarrollarse en la actualidad dentro del marco establecido por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público. Este texto legal, dictado al amparo de las competencias atribuidas al Estado por el artículo 149.1.18ª) de la Constitución española, da cumplimiento al artículo 103.3 de la norma suprema, que prevé que por ley se regule el estatuto de los funcionarios públicos.

Sin embargo, el Estatuto básico del empleado público va más allá de la regulación del régimen estatutario del personal funcionario, porque, como su nombre indica, pretende establecer un marco básico común para todos los empleados públicos. Además, presenta la importante novedad de que únicamente contiene disposiciones de carácter básico, con lo cual su desarrollo no solo tiene que ser llevado a cabo por el legislador autonómico, sino también por el legislador estatal para su propio ámbito. Como consecuencia de ello, según subraya la exposición de motivos del estatuto, el régimen de la función pública estatal deja de ser un modelo de referencia y cada uno de los legisladores competentes en este terreno está llamado a diseñar su modelo de organización y gestión del empleo público.

La Comunidad Autónoma de Galicia ejerció por primera vez con carácter general sus competencias legislativas en materia de régimen estatutario de sus funcionarios a través de la Ley 4/1988, de 26 de mayo, de la función pública de Galicia. Esta ley fue objeto de sucesivas modificaciones que desembocaron en la aprobación por Decreto legislativo 1/2008, de 13 de marzo, del texto refundido de la ley vigente hasta ahora, y que ha sido reformado, a su vez, en diversas ocasiones. Aunque algunas de las últimas reformas adaptaron ya parcialmente el régimen jurídico de la función pública gallega a las previsiones del Estatuto básico del empleado público, las novedades que este aporta son de tal entidad que incluso esas modificaciones se han introducido en el entendimiento de que tendrían un carácter provisional hasta tanto se estuviera en disposición de presentar ante el Parlamento de Galicia un proyecto de ley que desarrollara globalmente el Estatuto.

Ese momento ha llegado después de un período de cuidadosa reflexión sobre las exigencias de un régimen del empleo público actualizado y adaptado a las necesidades de la sociedad gallega a la que ha de servir. El resultado se concreta en un texto de doscientos doce artículos estructurados de manera rigurosamente sistemática en diez títulos, que abordan el objeto, principios y ámbito de actuación de la ley, los órganos administrativos competentes en materia de personal, las clases de personal, la organización del empleo público, la adquisición y pérdida de la relación de servicio, los derechos y deberes individuales de los empleados públicos, los derechos de ejercicio colectivo de los empleados públicos, las situaciones administrativas, el régimen disciplinario y las especialidades del personal al servicio de las entidades locales. La ley se completa con once disposiciones adicionales, quince transitorias, dos derogatorias y cinco finales.

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El título I define el objeto, los principios informadores y el ámbito de aplicación de la ley. Trasladando al ámbito autonómico el espíritu del Estatuto básico del empleado público, se establece un marco común para el empleo público de todas las administraciones públicas a las que se extienden las competencias legislativas de la Comunidad Autónoma de Galicia: la propia Administración general de la Comunidad Autónoma, las entidades locales gallegas, las entidades públicas instrumentales del sector público autonómico de Galicia, las entidades públicas instrumentales vinculadas o dependientes de las entidades locales gallegas y las universidades públicas gallegas.

Ese marco común, no obstante, no implica un régimen absolutamente uniforme para todas las administraciones públicas mencionadas ni para todos los tipos de empleados públicos que prestan servicios en las mismas. En este sentido, los primeros artículos de la ley gradúan el alcance de la misma en relación con el personal investigador, el personal docente y el personal estatutario del Servicio Gallego de Salud, el personal funcionario de las entidades locales gallegas, el personal funcionario de administración y servicios de las universidades públicas gallegas, el personal laboral, el personal de los órganos estatutarios y el personal del Consejo Consultivo de Galicia. La disposición adicional segunda añade el personal al servicio de las entidades del sector público autonómico y local no incluidas en el ámbito de aplicación de la ley, el cual queda sometido en todo caso a las previsiones de esta sobre principios de selección, acceso al empleo público de las personas con discapacidad, principios de actuación, deberes y código de conducta.

Solo en el caso del personal funcionario al servicio de la Administración de justicia en Galicia se produce, por imperativo del régimen constitucional de distribución de competencias, una exclusión prácticamente total del ámbito de aplicación de la ley. En el resto de los casos la intensidad del grado de aplicación de la misma oscila desde la aplicación supletoria o por remisión expresa de la legislación específica que se prevé para el personal de los órganos estatutarios al reconocimiento de sus especialidades para el personal investigador, el personal docente, el personal estatutario del Servicio Gallego de Salud y el personal funcionario de las entidades locales gallegas. Ha de reseñarse que este último queda así sujeto, por primera vez, con plena efectividad al régimen de la función pública establecido por la Comunidad Autónoma, al igual que sucede con el personal de administración y servicios de las universidades públicas gallegas.

Mención aparte merece el personal laboral al servicio de las administraciones públicas, respecto al cual se trasladan las disposiciones del Estatuto básico del empleado público que unifican ciertos aspectos de su régimen jurídico con el del personal funcionario, reduciéndose de esta manera desigualdades difíciles de justificar en dos clases de personal que tienen la condición común de empleados públicos.

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El título II enuncia las atribuciones que corresponden a los distintos órganos administrativos competentes en materia de personal. En lo que atañe a la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y a las entidades públicas instrumentales del sector público autonómico, la ley hace un especial esfuerzo por racionalizar los cometidos que se asignan a los órganos responsables en la materia: en primer lugar, el Consello de la Xunta de Galicia; en segundo lugar, las consejerías competentes en materia de función pública, administraciones públicas y presupuestos; en tercer lugar, las personas titulares de las consejerías en relación con el personal que presta servicios en las mismas y, muy particularmente, el de los cuerpos y escalas adscritos a ellas; y, finalmente, la Comisión de Personal.

A diferencia de la legislación anterior, se prescinde del Consejo Gallego de la Función Pública como órgano superior de coordinación en materia de personal. Se trata de una medida de simplificación administrativa, posibilitada por el hecho de que sus funciones se ven suficientemente cubiertas por las mesas generales de negociación que se prevén en el título VII y que reúnen tanto a las administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la ley como a la representación sindical de las diferentes clases de personal que presta servicios en las mismas.

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El título III se ocupa de las clases de personal, distinguiendo entre los empleados públicos y el personal directivo. Con relación a los primeros, la ley delimita los puestos de trabajo que las relaciones de puestos de trabajo tienen que reservar de manera necesaria al personal funcionario por comportar el ejercicio de funciones que implican la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales, lo que no impide que se mantenga el principio general de que los puestos de trabajo en las administraciones públicas deben ser desempeñados por personal funcionario. La disposición transitoria primera establece las previsiones necesarias para hacer posible la funcionarización del personal laboral fijo que realiza funciones o desempeña puestos de trabajo de personal funcionario, a fin de regularizar una situación insostenible en el marco de la nueva legislación del empleo público, y de hacerlo con pleno respeto de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad y sin mengua de los derechos de los trabajadores afectados. Como complemento, se establecen también las actividades o puestos que pueden ser desempeñados por personal laboral, manteniéndose en este punto esencialmente los criterios de la precedente legislación gallega de la función pública, excepto en lo relativo a los puestos de trabajo en las entidades públicas instrumentales, los cuales pasan a regirse por los mismos principios que los de las demás administraciones públicas, y los puestos de prestación directa de servicios sociales y protección de la infancia, los cuales se funcionarizan. Respecto a estos últimos, la disposición transitoria segunda y la disposición final segunda contienen las previsiones necesarias para regular la transición de la anterior situación a la nueva para posibilitar el desempeño en lo sucesivo de dichos puestos por personal funcionario.

La regulación del personal funcionario interino presta especial atención a la delimitación de los supuestos en los que puede ser nombrado y a su cese. Por su parte, en lo que respecta al personal eventual se sigue una orientación restrictiva, que en el ámbito de la Administración general de la Comunidad Autónoma implica su limitación únicamente a las tareas de apoyo a los miembros del Consello de la Xunta de Galicia y la prohibición expresa de su nombramiento por las entidades públicas instrumentales del sector público autonómico.

Por último, novedad fundamental de la ley es el establecimiento del régimen jurídico esencial del personal directivo profesional, que tendrá que ser completado mediante el pertinente desarrollo reglamentario. Se sientan así las bases para que en las administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley se introduzca una figura bien conocida en muchos países de nuestro entorno, cuya finalidad es profesionalizar las tareas directivas y gerenciales.

Para la correcta interpretación de esta nueva figura hay que partir de que la ley pretende configurar una verdadera carrera directiva profesional, abierta al personal funcionario de carrera y al personal laboral fijo de las administraciones públicas. A tal fin, se garantiza el acceso y la permanencia en esa carrera conforme a criterios objetivos, así como la posibilidad de promocionar dentro de ella. Por la propia naturaleza de las funciones directivas, el grado de cumplimiento de los objetivos fijados debe ser un criterio determinante tanto para la promoción profesional y, en su caso, el nivel retributivo como para la propia permanencia en la carrera directiva. Solo en el caso de las entidades públicas instrumentales, excluidos los organismos autónomos de la Comunidad Autónoma, se admite por excepción que puedan acceder a los puestos directivos personas que no tengan la condición de personal directivo profesional, pero que sean seleccionadas de acuerdo con los mismos principios de mérito y capacidad y reúnan análogas condiciones de idoneidad para el desempeño de estas funciones.

En tanto no se desarrolle reglamentariamente el nuevo régimen jurídico del personal directivo profesional, la disposición transitoria tercera atribuye la consideración de puestos directivos en la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia a las vicesecretarías generales, subdirecciones generales, secretarías territoriales y jefaturas territoriales. Cuando estos puestos queden vacantes después de la entrada en vigor de la ley, serán provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública entre personal funcionario de carrera, el cual se mantendrá en la situación de servicio activo, con reserva del puesto de trabajo que haya ocupado con carácter definitivo en el momento del nombramiento, si el mismo se hubiera obtenido por concurso.

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El título IV aborda la organización del empleo público desde el punto de vista de su estructura, que incluye la ordenación de los puestos de trabajo y de los empleados públicos, y desde el de su planificación. La ordenación de los puestos pivota sobre la relación de puestos de trabajo como instrumento principal, mientras que la de los empleados públicos mantiene para el personal funcionario de carrera los cuerpos y escalas, por una parte, y los grupos de clasificación basados en el nivel de titulación requerido para el acceso a aquellos, por otra.

En los cuerpos y agrupaciones profesionales del personal funcionario de carrera de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia se moderniza la definición de sus funciones y se crean tanto el cuerpo de técnicos de carácter facultativo, del nuevo grupo B, como la agrupación profesional del personal funcionario subalterno de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, a la cual es posible acceder sin titulación académica alguna. En los grupos de clasificación profesional, además de contemplarse los previstos por el Estatuto básico del empleado público, las titulaciones requeridas para el acceso se adaptan plenamente a la nueva ordenación de los estudios universitarios y de la enseñanza en general. Esto debe ponerse en relación con las disposiciones adicionales quinta, octava, novena y décima: la quinta mantiene los derechos de los actuales titulados universitarios y profesionales para el acceso a la función pública autonómica; las disposiciones octava y novena codifican las escalas y especialidades existentes en los cuerpos de personal funcionario de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y adaptan las titulaciones exigidas para el acceso a la nueva ordenación de los estudios universitarios estructurada en grandes ramas del conocimiento; y la décima completa la regulación aplicando esa misma estructuración a las titulaciones del anterior sistema de estudios universitarios.

En cuanto a los instrumentos de planificación del empleo público, la ley recoge tres: los registros de personal y de puestos de trabajo, los planes de ordenación de recursos humanos y la oferta de empleo público. Los registros de personal y la oferta de empleo público se configuran en términos similares a la legislación vigente hasta ahora; por el contrario los planes de ordenación de recursos humanos sustituyen a los planes de empleo, y hay que reseñar que no se trata de un simple cambio de denominación. Frente a la finalidad que tenían aquellos de regular empleo en las administraciones públicas, los nuevos planes de ordenación de recursos humanos persiguen un objetivo más ambicioso: proporcionar un instrumento eficaz para la racionalización de la gestión de los recursos humanos en el ámbito del empleo público.

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Una vez establecidos los elementos fundamentales de la organización y gestión del empleo público, la ley pasa a regular los diversos aspectos de la relación de servicio. El título V trata precisamente de la adquisición y pérdida de la misma, comenzando por la cuestión central de la selección de los empleados públicos, la cual está sometida por imperativo constitucional a unos principios y requisitos sustancialmente comunes al personal funcionario y al personal laboral. En este punto la ley desarrolla las previsiones del Estatuto básico del empleado público que modulan los requisitos de acceso al empleo público y los principios de los procesos selectivos, a la vez que mantiene la estructura tradicional de los sistemas selectivos aplicables al personal funcionario de carrera y al personal laboral fijo.

El título se completa con la regulación de los pasos que, tras la superación, en su caso, del correspondiente proceso selectivo, conducen a la adquisición de la condición de personal funcionario o de personal laboral, así como de las causas de pérdida de la relación de servicio. Dentro de estas últimas, se pone especial cuidado en configurar el régimen de jubilación del personal funcionario de manera abierta a las modificaciones que la normativa en la materia está experimentando, así como en el desarrollo de la rehabilitación en la condición de personal funcionario que prevé el Estatuto básico del empleado público para determinados supuestos.

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Se alcanza así el título más extenso de la ley, el VI, dedicado a los derechos y deberes individuales de los empleados públicos. El capítulo I de este título aborda la definición general de estos derechos y deberes. En lo que atañe a los derechos, además de contemplarse y desarrollarse los enunciados en el Estatuto básico del empleado público, se tratan de manera específica los que se reconocen a las empleadas públicas víctimas de la violencia de género. A continuación, después de la enumeración de los principios de actuación de los empleados públicos, que incluyen su sujeción al código ético que apruebe el correspondiente órgano de gobierno, se define un completo código de conducta que pretende recoger con un alto grado de exhaustividad los deberes de estos.

El capítulo II del título VI se refiere a la promoción profesional y a la evaluación del desempeño. Haciendo uso de la posibilidad ofrecida por el Estatuto básico del empleado público, la ley introduce la carrera horizontal del personal funcionario de carrera, con la finalidad de permitir la progresión profesional de este sin obligarle a cambiar de puesto de trabajo. Dada la novedad y la complejidad de la configuración de un sistema de promoción profesional de este tipo, que, además, no supone la supresión del sistema de carrera vertical y promoción interna ya existente, sino que se añade a él, su efectividad queda aplazada al momento en el que por vía reglamentaria se proceda a su desarrollo pormenorizado, que incluirá de manera necesaria la adaptación del mismo a los distintos ámbitos de la función pública. A pesar de ello, la ley no renuncia a fijar unos principios básicos comunes, que se pueden resumir en el establecimiento de criterios rigurosamente objetivos de promoción, entre los cuales se incluye la evaluación positiva del desempeño, y en la previsión de un número de categorías y grados de promoción lo suficientemente amplio para que en la función pública llegue a existir una carrera profesional horizontal digna de tal nombre.

Íntimamente ligado al sistema de carrera horizontal, aunque sus efectos se extiendan también a otros ámbitos de la relación de servicio, está la evaluación del desempeño. Como sucede con aquel, será imprescindible un desarrollo reglamentario que la concrete, pero también aquí la ley pretende dejar claros los principios en los que se basa: se aplica a todos los empleados públicos, es una evaluación individualizada de cada empleado y no global de las unidades administrativas, y se lleva a cabo mediante criterios y procedimientos de carácter objetivo.