Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

El concepto de patrimonio cultural ha seguido un ininterrumpido proceso de ampliación a lo largo del último siglo. De lo artístico e histórico y de lo monumental como valores y tipologías centrales, ha pasado a incorporar también otros elementos que integran una nueva noción ampliada de la cultura. Responde ésta a una nueva concepción derivada de la teorización científica de la etnología y la antropología, a la que se asocia un incremento de la conciencia social acerca de estas otras expresiones y manifestaciones de la cultura. Este proceso se podría sintetizar ahora en la propuesta doctrinal del tránsito de los «bienes cosa» a los «bienes actividad» o, dicho en términos más actuales, de los bienes materiales a los bienes inmateriales.

Sin perjuicio de que, en esencia, en todos los bienes culturales hay un componente simbólico no tangible y que la imbricación entre lo material e inmaterial es profunda y, en muchos casos, inescindible, la conformación externa de los soportes a través de los que se manifiesta el patrimonio cultural es lo que permite esa distinción entre lo material e inmaterial como asuntos singulares y distintos. Y ello comporta fórmulas y técnicas jurídicas claramente diferenciadas a la hora de su protección. Mientras que en la protección de los primeros prima la «conservación» del bien en su configuración prístina y en su ubicación territorial (sobre todo en los de carácter inmueble), en los segundos destaca una acción de «salvaguardia» de las prácticas y de las comunidades portadoras con el fin de preservar las condiciones de su intrínseco proceso evolutivo, que se realiza a través de la transmisión intra e intergeneracional. Los bienes inmateriales también poseen un «locus» espacial, pero éste puede presentar ámbitos y alcances más difusos en tanto en ellos prima la comunidad portadora de las formas culturales que los integran, así como su carácter dinámico y su capacidad de ser compartido.

El proceso de emergencia del patrimonio inmaterial es largo en el tiempo. Los estudios etnográficos y antropológicos, desde que lograron estatus científico en los últimos años del siglo XIX, habían ido impulsando el florecimiento del interés hacia las formas de expresión de la cultura tradicional. Valga recordar, entre los estudiosos de folclore en España, la labor de Antonio Machado Álvarez, padre de los hermanos Machado, y su entonces moderna y avanzada concepción del folclore, creador, en 1881, de la «Sociedad para la recopilación y estudio del saber y de las tradiciones populares», siguiendo la estela de otras iniciativas adoptadas en aquellos años fuera de España, principalmente en Inglaterra. Y esas reflexiones se irán consolidando con el amplio desarrollo científico de la antropología y la etnología a lo largo del siglo XX.

Sin embargo, a diferencia del patrimonio histórico material, el ahora llamado patrimonio inmaterial no llegó a tener, durante la mayor parte de dicho siglo, un lugar en el sistema de protección jurídica del patrimonio.

En efecto, la inserción de las manifestaciones culturales inmateriales en el ordenamiento jurídico es un hecho nuevo, que sólo ha empezado a tomar cuerpo en las últimas décadas, al compás de su creciente aprecio social. Esta inserción ha ido acompañada de un proceso de renovación jurídico doctrinal sobre el patrimonio cultural, en la que es obligado recordar la aportación en Italia, en la década de los años setenta del siglo precedente, de la llamada Comisión Franceschini y de la construcción doctrinal del iuspublicista Giannini, que proponen un nuevo concepto amplio y abierto de bienes culturales como «todo aquello que incorpora una referencia a la Historia de la Civilización forma parte del Patrimonio Histórico».

Este proceso de valorización jurídica presenta dos campos diferenciados de concreción, el de los instrumentos internacionales y el del derecho interno.

II

Los bienes culturales inmateriales apenas fueron contemplados en las primeras normas generales del patrimonio cultural. Así, el Real Decreto-ley de 9 de agosto de 1926, sobre protección, conservación y acrecentamiento de la riqueza artística, únicamente hace una referencia a lo «típico» y lo «pintoresco», pero ceñida a los conjuntos arquitectónicos. La Ley sobre defensa, conservación y acrecentamiento del patrimonio histórico-artístico nacional, de 13 de mayo de 1933, realiza, en su artículo 3, una escueta referencia a los parajes pintorescos que deban ser preservados de destrucciones o reformas perjudiciales. Estos bienes aparecerán de forma más nítida en los Decretos de 1953 y de 1961, que se refieren a los inventarios, catálogos y servicios propios del patrimonio etnológico o folclórico, pero también de carácter material.

La Constitución Española de 1978 ofrecerá un marco conceptual ya claramente receptivo al patrimonio inmaterial, pionero en el contexto constitucional europeo. Esto es nítidamente perceptible a lo largo de su redacción. Ya el propio Preámbulo, quintaesencia del contenido del texto, es palmariamente expresivo cuando encomienda a la Nación española «proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones». Igualmente expresivo lo es el artículo 3.3, cuando, desde una perspectiva no exclusivamente lingüística sino cultural más amplia, declara la pluralidad lingüística española como una riqueza que ha de ser protegida como un patrimonio cultural: «la riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural, que será objeto de especial respeto y protección». Otro paso lo da el artículo 46 que, en primer lugar, desbordando las tradicionales denominaciones de patrimonio «histórico y artístico» agrega ahora un tercer valor, el «cultural», que ensancha indudablemente el concepto de lo protegido para dar cabida a lo que ahora se denomina como cultura inmaterial. Por último, el artículo 149.1.28.ª redunda en la referencia al patrimonio cultural, junto al artístico y monumental español.

Será, en el ámbito de la legislación estatal, la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, el texto que comience a considerar explícitamente los valores inmateriales anunciados en la Constitución, en la invocación a los «conocimientos y actividades», en el seno del patrimonio etnográfico, como nuevo objeto de protección. El Título VI, que responde al rótulo de Patrimonio Etnográfico, establece en el artículo 46 que forman parte del Patrimonio Histórico Español «los bienes muebles e inmuebles y los conocimientos y actividades que son o han sido expresión relevante de la cultura tradicional del pueblo español en sus aspectos materiales, sociales o espirituales». A su vez, el artículo 47 especifica que «se considera que tienen valor etnográfico y gozarán de protección administrativa aquellos conocimientos o actividades que procedan de modelos o técnicas tradicionales utilizados por una determinada comunidad».

De igual modo, cabe señalar que todas las Comunidades Autónomas, en aplicación de sus competencias exclusivas en materia de patrimonio cultural, han procedido a la regulación normativa de esta materia. Así, la normativa autonómica sobre patrimonio histórico o cultural aprobada entre los años 1990 y 2013 ha venido incorporando, con diferentes fórmulas y denominaciones, los bienes culturales inmateriales.

Es importante destacar que la disposición final primera de la Ley 18/2013, de 12 de noviembre, para la regulación de la Tauromaquia como patrimonio cultural, encomienda expresamente al Gobierno el impulso de las reformas normativas necesarias para recoger, dentro de la legislación española, el mandato y objetivos de la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial de la UNESCO.

Finalmente, es oportuno recordar, desde la perspectiva del derecho comparado, que los bienes culturales inmateriales se han hecho visibles en los ordenamientos jurídicos nacionales, especialmente en los iberoamericanos. Esta visibilidad, que traduce una nueva conciencia social, se manifiesta de forma privilegiada, en tanto que normas supremas, en las Constituciones. Los textos constitucionales nuevos o renovados de las últimas décadas muestran una marcada tendencia a incorporar estas ideas, en unos casos de forma directa y en otros mediante un nuevo contexto conceptual que favorece su comprensión como parte del patrimonio cultural. Es el caso, aparte de la Constitución Española de 1978, de las Constituciones de Brasil (1988), Colombia (1991), México (1917), Ecuador (2008), Bolivia (2009), Polonia (1997) o Portugal (1976). Entre todos estos textos, es de señalar el artículo 216 de la Constitución brasileña de 1988, precepto que, además de incorporar, de forma novedosa en el lenguaje constitucional, una referencia a los bienes de naturaleza inmaterial, incluye entre éstos «las formas de expresión» y «los modos de crear, hacer y vivir». Y, paralelamente, la legislación ordinaria de un número creciente de países viene incorporando leyes especiales del patrimonio inmaterial, entre las que cabe señalar las de Brasil (2000) y Portugal (Decreto-Lei n.º 138/2009, de 15 de junio).

III

Pero el impulso más decisivo del patrimonio inmaterial se sitúa en el Derecho Internacional, fundamentalmente en la acción de la UNESCO, que corona en la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, de 2003.

Antes de esta Convención, se había ido allanando el camino en un proceso corto en el tiempo, pero jalonado por numerosas iniciativas. La oscuridad en la que había quedado el patrimonio inmaterial en la Convención de 1972 será el detonante que excite en los siguientes años un rosario de encuentros y declaraciones. Como se ha advertido reiteradamente, la Convención de la UNESCO de Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de 1972, nació como un instrumento focalizado fundamentalmente hacia los objetos de la llamada cultura material. Quedaba pendiente, por ello, en el derecho internacional, un instrumento de valorización jurídica de las creaciones culturales sociales y comunitarias inmateriales.

Entre las actuaciones seguidas en el orden internacional, en especial por la UNESCO, debe recordarse la Conferencia de Accra, en 1975, referida al ámbito africano, que resalta el valor de la diversidad cultural y la necesidad de salvaguardia de las lenguas, la tradición oral y el fomento de las artes tradicionales y populares.

Poco después, la Conferencia celebrada en Bogotá, en 1978, aprueba una declaración que pone el acento en el rescate y salvaguardia del patrimonio vinculado a la identidad de los pueblos y a su autenticidad, señalando, en su recomendación 31, la música y la danza como elementos esenciales.

Otro jalón se encuentra en la relevante Conferencia Intergubernamental sobre políticas culturales, organizada por la UNESCO en México, en 1982. La aportación de este encuentro reside en que viene a realizar una labor de sistematización de las recomendaciones precedentes. En la Declaración aprobada por la Conferencia, referida a todos los ámbitos de la cultura, destaca que el patrimonio cultural lo integran «las obras materiales e inmateriales que expresan la creatividad de un pueblo», nombrando expresamente, entre otros bienes propios del patrimonio inmaterial, la lengua, los ritos, las creencias, la literatura y las obras de arte.

Una nueva Conferencia de la UNESCO en 1988 incluye una Recomendación a los Estados miembros sobre la «Salvaguardia del Folclore». Esta será tomada en cuenta por la Conferencia celebrada en París, en 1989, que marcará un hito fundamental en la especificación de este patrimonio, pues la Declaración aprobada pasará a designarlo como «Traditional Culture and Folklore», denominación traducida al castellano como «Cultura tradicional y popular». En ella se realiza ya una definición del «folclore» e incluye en él la lengua, la literatura, la música, la danza, los juegos, la mitología, los rituales, las costumbres, las artesanías, la arquitectura y otras artes.

Tras la decisiva Conferencia anterior, en la siguiente década tendrán lugar diversos seminarios destinados a evaluar la aplicación de la Recomendación, que dejarán ver un giro terminológico concretado en la aparición de los conceptos «oral» e «intangible», lo que será objeto de particular reflexión en la Conferencia de Washington, en 1999. En ella se debate sobre el carácter problemático del término «folclore», por su carácter peyorativo, y sobre la necesidad de estudiar otras alternativas, «patrimonio oral», «conocimientos y destrezas tradicionales», «patrimonio intangible», «formas de saber, ser y hacer». En un nuevo Seminario, celebrado en Nueva Caledonia en ese mismo año, se producirá un rechazo expreso al término «folclore». Será en un informe del Director General de la UNESCO, en el año 2001, y en la Declaración adoptada en Estambul, el año 2002, cuando se consolide la expresión «patrimonio cultural inmaterial».

El proceso culminará con la aprobación, en la 32.ª reunión de la UNESCO, el 17 de octubre de 2003, de la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, ratificada por España en el año 2006.

También en los instrumentos internacionales de carácter regional se puede percibir un proceso similar, siendo de resaltar, en el espacio iberoamericano, la Carta Cultural Iberoamericana. Esta Declaración, aprobada en la XVI Cumbre Iberoamericana celebrada en Montevideo en 2006, incluye numerosas referencias a este patrimonio. Entre ellas destaca, en el Título I de «Fines», el compromiso de los países iberoamericanos de fomentar la protección y difusión del «patrimonio cultural y natural, material e inmaterial iberoamericano». Compromiso que, más adelante se desarrolla con la incorporación, en el Título III de «Ámbitos de aplicación», de un ámbito relativo al patrimonio cultural, que lo integran «tanto el patrimonio material como el inmaterial, que deben ser objeto irrenunciable de especial respeto y protección».

Asimismo, la resolución IX/4 de la Novena Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Normalización de los Nombres Geográficos, celebrada en Nueva York, en agosto de 2007, teniendo en cuenta dicha Convención, estimando que los topónimos forman parte del patrimonio cultural inmaterial, alienta a los organismos oficiales encargados de la toponimia, entre otras cosas, a elaborar un programa de salvaguardia y promoción de este patrimonio, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 2 y el artículo 18 de la Convención.

IV

Es sabido que la Constitución Española incorpora, en materia de cultura, un sistema competencial complejo y con reglas de una densa especificidad sin parangón en otras materias. Incidir sobre valores sensibles –que se engarzan con el ejercicio de numerosos derechos fundamentales–, la imprecisión y horizontalidad del propio concepto –que origina más de las normales colisiones de títulos competenciales–, la concurrencia o dualidad competencial –que hace que en determinadas funciones puedan actuar distintas Administraciones a la vez, fuera de la lógica del reparto competencial normal inclusius unius, exclusius alterius– y el deber de comunicación cultural –como un proyecto democrático de convivencia en la diversidad–, serían sus marcas singulares.

A partir de estas consideraciones, procede explicar cómo se insertan las competencias que el Estado ejercita en la presente ley:

A. La ley como norma de «tratamiento general» del patrimonio cultural inmaterial.

La posibilidad de la regulación que pretende esta norma viene amparada en la doctrina del Tribunal Constitucional primordialmente, por todas, en las Sentencias 17/1991, de 31 de enero, y 49/1984, de 5 de abril. Según estas sentencias, la «integración de la materia relativa al patrimonio histórico-artístico en la más amplia que se refiere a la cultura permite hallar fundamento a la potestad del Estado para legislar sobre aquélla», dado que la competencia del Estado habrá de desplegarse «en el área de preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que haga menester es acción pública cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias» (Sentencia del Tribunal Constitucional 49/1984).

En congruencia con la doctrina precedente, la presente ley no pretende otra cosa que ofrecer un «tratamiento general» de una materia necesitada de ello, dado que, como se ha explicado, el patrimonio cultural inmaterial ha conocido en las últimas décadas un notable florecimiento conceptual así como en la conciencia social y, sobre todo, en el ordenamiento jurídico internacional, cuyo hito mayor es, como se ha expuesto, la aprobación de la Convención de la UNESCO en el año 2003. El contexto del año 1985, en el que se aprueba la Ley del Patrimonio Histórico Español, explica el tratamiento sucinto y limitado que la ley hace al «patrimonio etnográfico» como patrimonio especial en los artículos 46 y 47 de la ley, hoy, por las razones expuestas, claramente insuficiente. El objeto de la ley en este punto es, trayendo las palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, fijar el estatuto peculiar de los bienes culturales, que «comprende, en primer lugar, «los tratamientos generales» a los que se refiere específicamente la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 49/1984 y, entre ellos, específicamente, aquellos principios institucionales que reclaman una definición unitaria» (F.J. 3.º).

Que se está ante un tratamiento general queda claro en tanto la ley se limita a perfilar un conjunto de líneas maestras que no impiden que a su vez las Comunidades Autónomas, en virtud de la regla de concurrencia normativa que las ampara, puedan dictar asimismo sus regulaciones específicas sobre la misma materia. Líneas generales son, en efecto, fijar un concepto básico y general de patrimonio inmaterial, determinar los principios y derechos fundamentales implicados en el presente patrimonio, establecer los mecanismos administrativos y orgánicos generales de inserción del conjunto del patrimonio cultural inmaterial español (Inventario General de Patrimonio Cultural Inmaterial), regular los instrumentos operativos de actuación (Plan Nacional de Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial), así como sentar las finalidades generales de los diferentes ámbitos y sectores (centros de depósito cultural, educación, medios de comunicación social…) que, de acuerdo con la Convención de la UNESCO, pueden ser de gran ayuda para una mejor salvaguardia y conocimiento del patrimonio inmaterial.

B. La actividad de significación por el Estado de los valores y bienes comunes del patrimonio inmaterial.