Orden HAP/1724/2015, de 31 de julio, por la que se regula la elaboración de la Cuenta General del Estado

El artículo 134 de la Constitución Española establece que la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado corresponde al Gobierno y su examen, enmienda y aprobación a las Cortes Generales.

De acuerdo con dicho precepto constitucional, la Ley de Presupuestos Generales del Estado constituye el cuerpo normativo en el que se incluye el plan económico-financiero del Gobierno para cada ejercicio, el cual debe ser aprobado por las Cortes Generales. Una vez ejecutado el Presupuesto, las Cortes Generales deberán proceder también al control de los resultados de dicha ejecución.

Dicho control, que se realizará por el Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes Generales, se efectúa sobre un documento básico que deberá ser elaborado por el Gobierno, la Cuenta General del Estado, en el que se pondrá de manifiesto el cumplimiento del mandato recibido de las Cortes Generales cuando se efectuó la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Así, es preciso destacar que el cierre del ciclo presupuestario, que se inicia con la elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, se produce con la aprobación de la Cuenta General del Estado del correspondiente ejercicio.

Por tanto, la elaboración y remisión de la Cuenta General del Estado constituye un aspecto fundamental en el proceso de rendición de cuentas por los responsables de la ejecución de los presupuestos aprobados por el poder legislativo.

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria regula en sus artículos 130 y siguientes, el contenido de la Cuenta General del Estado, su formación por la Intervención General de la Administración del Estado, así como su posterior remisión al Tribunal de Cuentas.

El artículo 130 de dicha Ley, según redacción dada al mismo por la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012, regula el contenido de la Cuenta General del Estado y establece que se formará mediante la consolidación de las cuentas anuales de las entidades que integran el sector público estatal y comprenderá el balance consolidado, la cuenta del resultado económico patrimonial consolidada, el estado de cambios en el patrimonio neto consolidado, el estado de flujos de efectivo consolidado, el estado de liquidación del presupuesto consolidado y la memoria consolidada. Además indica que dicha Cuenta General deberá suministrar información de la situación patrimonial y financiera, del resultado económico patrimonial y de la ejecución del presupuesto del sector público estatal.

Esta redacción configura a la Cuenta General del Estado como un documento informativo formado por la consolidación de las cuentas rendidas por los responsables de las distintas entidades públicas, con la finalidad de ofrecer una visión de conjunto de la actividad desarrollada por todo el sector público estatal.

Por su parte, el artículo 124 de La Ley General Presupuestaria, según redacción dada al mismo por la Ley 2/2012 antes mencionada, establece que corresponde al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, determinar el contenido, la estructura, las normas de elaboración y los criterios de consolidación de la Cuenta General del Estado.

El proceso de consolidación de la Cuenta General del Estado se inició con la aprobación de la Orden de 12 de diciembre de 2000, por la que se regula la elaboración de la Cuenta General del Estado. Dicha norma, cuyo objetivo era que la Cuenta General del Estado ofreciera información consolidada de la actividad desarrollada por todo el sector público estatal, acometió dicho proceso de forma paulatina, ya que era un tema novedoso y no era posible extrapolar las normas de consolidación del sector privado al sector público; porque las entidades del sector público estatal presentan muchas peculiaridades y entre ellas se dan relaciones de dependencia muy diversas y porque en el sector público estatal coexisten dos regímenes de contabilidad, uno público y otro privado, que dificultan a priori la presentación de estados consolidados.

Por ello, se estableció que la Cuenta General del Estado estaba constituida por tres documentos: Cuenta General del sector público administrativo, Cuenta General del sector público empresarial y Cuenta General del sector público fundacional que inicialmente se presentaban agregadas, aunque posteriormente la Cuenta General del sector público administrativo ya se elaboró consolidada.

Por otro lado, teniendo en cuenta los avances conseguidos en la calidad de la información contable incluida en las cuentas anuales individuales de las Administraciones Públicas, mediante la aprobación del vigente Plan General de Contabilidad Pública mediante Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, que ha pretendido avanzar en el proceso de normalización contable, en especial a través de la adaptación de sus principios a los criterios contables previstos en las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público emitidas por la Federación Internacional de Contables (IFAC), se planteó la necesidad de avanzar también en la elaboración de cuentas consolidadas en el ámbito del sector público.

Teniendo en cuenta los antecedentes anteriores, en el marco del proceso de mejora y modernización de la contabilidad pública y de avance en materia de consolidación se considera fundamental avanzar hacia la elaboración de la Cuenta General del Estado como una Cuenta Única Consolidada, tal como se establece en la presente Orden Ministerial.

En este sentido, cabe destacar que la Cuenta Única Consolidada es el instrumento adecuado que permite cumplir los objetivos generales de la Cuenta General del Estado como son el suministro de información sobre la situación económica, financiera y patrimonial, sobre los resultados económico-patrimoniales y sobre la ejecución y liquidación de los presupuestos y el grado de realización de los objetivos. Es preciso tener en cuenta que ni las cuentas individuales ni la agregación de las mismas proporcionan información adecuada para el cumplimiento de esos objetivos. Esta insuficiente información es especialmente relevante en la actualidad, teniendo en cuenta, por una parte, la creciente descentralización en la prestación de los servicios públicos a través de diversas entidades dotadas de presupuesto propio y gestión económico-financiera independiente, y por otra, la existencia de múltiples transacciones entre los distintos organismos y entidades que integran el sector público estatal, con la evidente incidencia de su no consolidación en la representatividad de las cuentas elaboradas mediante agregación.

Además, la Cuenta Única Consolidada ofrece una mejor información sobre el endeudamiento del sector público estatal en su conjunto y sobre el tamaño, crecimiento e impacto socio-económico de la actividad del mismo. En relación con los servicios públicos encomendados, permite una visión global de los mismos y suministra una mejor información acerca de la capacidad económica del sector para la prestación de aquellos.

Por otra parte, la Intervención General de la Administración del Estado ha elaborado unas Normas sobre Consolidación de Cuentas en el Sector Público, que se aprobaron por la Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio, que constituyen el marco contable para todas las Administraciones Públicas y son de aplicación obligatoria en el sector público estatal, a partir del 1 de enero de 2014.

En consecuencia, es necesario modificar el contenido de la Orden de 12 de diciembre de 2000, por la que se regula la elaboración de la Cuenta General del Estado, para adaptarla a lo previsto en la citada Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio.

Sin embargo, teniendo en cuenta que la Orden de 12 de diciembre de 2000 ya había sido modificada en muchas ocasiones, y el alcance de las modificaciones que habría que incluir para realizar tal adaptación, se ha considerado necesario elaborar una nueva norma en vez de modificar la actualmente vigente, tal y como aconsejan en estos casos las directrices de técnica normativa.

Por lo que respecta al contenido de la norma, la nueva Orden no especifica el contenido completo como hacía la anterior, sino que remite al de las Normas sobre consolidación de cuentas en el ámbito del sector público, estableciendo las especialidades que respecto al mismo se deben aplicar en la elaboración de la Cuenta General del Estado.

Una de las principales novedades que supone la elaboración de la Cuenta General del Estado como una Cuenta Única Consolidada, de acuerdo con lo previsto en la Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio, es la ampliación del ámbito subjetivo, al integrarse no sólo las entidades pertenecientes al sector público estatal, como hasta ahora, sino también las entidades controladas directamente o indirectamente por la Administración General del Estado que no forman parte del sector público estatal, las entidades multigrupo y las entidades asociadas.

Dichas entidades deberán remitir sus cuentas anuales aprobadas, y en su caso formuladas, a la Intervención General de la Administración del Estado para su integración en la Cuenta General de Estado.

Dado que la Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio, por la que se aprueban las normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público, permite diferentes métodos en la integración de las cuentas, se regula, en la presente Orden, el método de integración elegido.

Dado el número de entidades a integrar y el elevado número de operaciones internas se establece un periodo transitorio en el que en determinados casos, se utilizará el método de puesta en equivalencia modificado, que ya estaba previsto en el documento «Consolidación de cuentas en el sector público», aprobado por la Comisión de Expertos para la elaboración de estudios de contabilidad pública, en su sesión de 22 de mayo de 2006, y que consiste en utilizar el procedimiento de puesta en equivalencia, es decir, actualizar el valor de la inversión en la entidad al porcentaje de participación en su patrimonio neto, sin efectuar homogeneizaciones previas ni eliminaciones de resultados por operaciones internas.

Así, esta Orden se estructura en nueve artículos, una disposición adicional, siete disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, dos disposiciones finales y tres anexos.

La aprobación de esta Orden se realiza a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, de acuerdo con las competencias que a dicho Centro Directivo le otorga el artículo 124.c) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, para determinar el contenido, la estructura, las normas de elaboración y los criterios de consolidación de la Cuenta General del Estado.

En su virtud, de acuerdo con el Consejo de Estado, vengo a disponer:

Artículo 1. Aplicación de las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público en la elaboración de la Cuenta General del Estado.

El contenido, la estructura, las normas de elaboración y los criterios de consolidación de la Cuenta General del Estado se ajustarán a lo previsto en la Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio, por la que se aprueban las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público, en adelante Normas de consolidación, con las especialidades previstas en los artículos siguientes de la presente Orden.

Artículo 2. Contenido de la Cuenta General del Estado.

La Cuenta General del Estado se formará mediante la consolidación de las cuentas anuales de las entidades que integran el sector público estatal.

Asimismo, se integrarán en la Cuenta General del Estado las cuentas anuales de las entidades controladas directa o indirectamente por la Administración General del Estado que no forman parte del sector público estatal, las de las entidades multigrupo y las de las entidades asociadas.

Artículo 3. Entidades a integrar en la Cuenta General del Estado.

En el caso de grupos empresariales obligados a presentar cuentas consolidadas las cuentas a integrar serán las del citado grupo.

Se integrarán las cuentas anuales aprobadas que tengan informe de auditoría con opinión desfavorable o con opinión denegada, siempre que cumplan con los requisitos de coherencia interna necesarios para su integración, informándose, en su caso, en la memoria de los motivos de la no integración.

En caso de que no se hayan recibido las cuentas aprobadas de acuerdo con lo establecido anteriormente, se integrarán las cuentas formuladas remitidas a la Intervención General de la Administración del Estado, hasta el 31 de julio, siempre y cuando estas cuentas formuladas cumplan con los requisitos de coherencia interna necesarios para su integración, informándose, en su caso, en la memoria de los motivos de la no integración.

Será requisito indispensable para la integración de una entidad en la Cuenta General del Estado la remisión a la Intervención General de la Administración del Estado, en el plazo previsto en el párrafo anterior, no sólo de sus cuentas anuales, sino también de la información complementaria y de consolidación necesaria para garantizar el cumplimiento de los requisitos de coherencia interna.

Se modifica el apartado 6 por el art. único de la Orden HAC/739/2024, de 31 de julio. Ref. BOE-A-2024-14836

Téngase en cuenta que esta última actualización será aplicable a la Cuenta General del Estado del ejercicio 2023 y siguientes según se establece en la disposición final única de la citada Orden.

Artículo 4. Entidades excluidas de la consolidación.

No se integrarán en la Cuenta General del Estado:

Artículo 5. Métodos de integración de las cuentas anuales.

Este procedimiento consiste en realizar el procedimiento de puesta en equivalencia, es decir, actualizar el valor de la inversión en la entidad al porcentaje de participación en su patrimonio neto, sin efectuar homogeneizaciones previas ni eliminaciones de resultados por operaciones internas.

La integración en la Cuenta General del Estado de las entidades incluidas por puesta en equivalencia en las cuentas consolidadas de varios grupos empresariales se realizará mediante la integración de las cuentas consolidadas de los citados grupos. Si existe alguna participación adicional en el capital de dichas entidades la integración se realizará mediante el procedimiento de puesta en equivalencia modificado.

Se modifica por el art. único.1 de la Orden HAC/874/2018, de 30 de julio. Ref. BOE-A-2018-11529

Téngase en cuenta que esta última actualización será aplicable a la Cuenta General del Estado del año 2017 y siguientes según se establece en la disposición adicional única de la citada Orden.

Se añaden los apartados 4 a 6 por el art. único.1 de la Orden HAP/1364/2016, de 31 de julio. Ref. BOE-A-2016-7690.

Téngase en cuenta que esta última actualización será aplicable a la Cuenta General del Estado del año 2015 y siguientes según se establece en la disposición final única de la citada Orden.

Artículo 6. Modelos de cuentas anuales de la Cuenta General del Estado.

Los modelos de balance, cuenta de resultado económico patrimonial, estado de cambios en el patrimonio neto, estado de flujos de efectivo y estado de liquidación del presupuesto consolidado de la Cuenta General del Estado son los que se incluyen en el Anexo I de la presente Orden.

Artículo 7. Información a incluir en la Memoria consolidada.