Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de medidas en materia de gestión integrada de calidad ambiental, de aguas, tributaria y de sanidad animal

LA PRESIDENTA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed:

Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de Medidas en Materia de Gestión Integrada de Calidad Ambiental, de Aguas, Tributaria y de Sanidad Animal.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Con fecha 11 de diciembre de 2013, se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Mediante dicha Ley se traspone al ordenamiento jurídico español la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

La Ley de Evaluación Ambiental tiene como objetivo, tal y como se desprende de su exposición de motivos, reunir en un único texto la evaluación de planes, programas y proyectos (a saber, la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos), a fin de establecer disposiciones comunes a ambos procedimientos. En este sentido, se establecen los mecanismos necesarios para facilitar la aplicación de ambas regulaciones superando, mediante las mejoras técnicas que incorpora, las carencias técnicas e insuficiencias que presenta la anterior regulación, erigiéndose como un instrumento eficaz para la protección medioambiental.

Dos fueron los aspectos claves que hicieron necesaria la urgente adaptación de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a la normativa básica estatal. Por un lado, respetar el modelo de autorización ambiental unificada vigente en Andalucía, desde la entrada en vigor de la mencionada Ley 7/2007, de 9 de julio, manteniendo así el protagonismo del órgano ambiental en su tramitación, y, por otro, la necesidad de unificar el procedimiento de la evaluación ambiental estratégica de planes y programas con las particularidades que requiere la tramitación de este procedimiento de evaluación ambiental estratégica cuando se realiza a los distintos instrumentos de planeamiento urbanístico.

Esta adaptación de la Ley 7/2007, de 9 de julio, a la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, se llevó a cabo mediante el Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo, por el que se modifican las Leyes 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía; 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, y 8/1997, de 23 de diciembre, por la que se aprueban medidas en materia tributaria, presupuestaria, de empresas de la Junta de Andalucía y otras entidades, de recaudación, de contratación, de Función Pública y de fianzas de arrendamientos y suministros, y se adoptan medidas excepcionales en materia de sanidad animal.

Este decreto-Ley fue sometido a debate y votación por la Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía en su sesión del día 17 de marzo de 2015, en la que se acordó su convalidación así como su tramitación como proyecto de Ley por el procedimiento de urgencia.

El Pleno del Parlamento de Andalucía, en sesión celebrada el día 1 de julio de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el punto quinto de la Resolución de la Presidencia sobre control por el Parlamento de los decretos leyes dictados por el Consejo de Gobierno, acordó ratificar la decisión adoptada por la Diputación Permanente en orden a la tramitación del citado decreto-Ley como proyecto de ley.

La presente Ley es el resultado de la tramitación del correspondiente procedimiento legislativo y, en ella, se ha optado por reproducir el contenido del Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo, con algunas modificaciones introducidas en el debate parlamentario.

II

La inclusión del procedimiento de autorización ambiental unificada en el ordenamiento jurídico de Andalucía ha supuesto, en estos años, desde la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 9 de julio, un avance muy importante en la simplificación de procedimientos en materia ambiental, dado que la citada autorización contiene la evaluación de impacto ambiental de las actuaciones sometidas a la misma, así como todos aquellos pronunciamientos ambientales exigibles con carácter previo y cuya resolución es competencia de la Consejería competente en materia de medio ambiente.

De igual forma, la Ley andaluza, al dotar de protagonismo al órgano ambiental en el procedimiento de autorización ambiental unificada y en otros procedimientos ambientales, ha conseguido un verdadero avance para afrontar el reto que implica la mejora progresiva de los procedimientos relacionados con la calidad ambiental en Andalucía y, en estos años, se ha comprobado que atribuir las competencias procedimentales al órgano ambiental en sustitución del órgano sustantivo es un modelo eficaz que satisface a todos los operadores jurídicos de la Ley y que dota a la Administración autonómica de eficiencia frente al ciudadano. Este modelo innovador, donde el órgano ambiental ejerce con la misma eficacia las funciones que pudiera ejercer el órgano sustantivo, ofrece a los operadores de la Ley un entorno de coherencia procedimental y ahorro de trámites y burocracia en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, haciendo de la Administración andaluza una administración internamente eficiente y un instrumento colaborativo con las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas destinatarias de la misma.

Esta ley, al igual que en su momento hizo el Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo, opta por mantener este modelo, valorando positivamente su funcionamiento en la Comunidad Autónoma de Andalucía. En los últimos tres años, en las delegaciones territoriales de la Junta de Andalucía con competencias en materia de medio ambiente se han tramitado casi mil quinientos expedientes de autorización ambiental unificada, con el significado que la tramitación de los mismos tiene, desde el punto de vista de garantizar inversiones del sector público y privado, y de generación de empleo.

En un procedimiento del que se tramitan casi quinientos expedientes al año y que afecta a actividades económicas básicas tales como carreteras, ferrocarriles, embalses, estaciones depuradoras, puestas en riego, minería, infraestructura energética, industria agroalimentaria, industria química y gestión de residuos, la garantía del respeto al principio de seguridad jurídica aconseja seguir el camino de la adaptación a la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, marcado por el Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo.

En este sentido se mantiene el criterio de que, cuando la evaluación ambiental corresponda a la Administración General del Estado, incorporará el contenido de la misma, con independencia de que se haya tramitado por el procedimiento ordinario o simplificado.

III

En relación con el procedimiento de evaluación ambiental estratégica, y para mantener una coherencia jurídica entre la regulación de la Ley estatal y la Ley autonómica andaluza, dada la inclusión en la normativa estatal de un procedimiento que afecta directamente a la tramitación de la evaluación ambiental estratégica a que deben someterse los instrumentos de planeamiento urbanístico, previstos por la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, el Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo, realizó la adaptación de la Ley de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental a la mencionada normativa estatal.

La adaptación realizada apostó por aplicar a los instrumentos de planeamiento la evaluación ambiental prevista para el resto de planes y programas, pero respetando las particularidades de estos instrumentos, prevista en la Ley 7/2002. Para ello, se hacía imprescindible unificar su procedimiento de tramitación.

La Ley 7/2007, de 9 de julio, reguló un doble procedimiento para la evaluación ambiental de los planes y programas: por un lado, el general, regulado en los artículos 36 y siguientes, y, por otro, el contemplado en el artículo 40 para los instrumentos de planeamiento, asimilando la tramitación de la evaluación ambiental de estos últimos a la evaluación ambiental de proyectos. Aunque el informe de valoración ambiental regulado en el artículo 40 era materialmente idéntico en su contenido y finalidad a la evaluación ambiental estratégica, esta distinción originó numerosas dudas interpretativas que se tradujeron en un elevado nivel de dificultad, tanto en proyectos piloto puestos en marcha por la Unión Europea como ante los tribunales de justicia. Por ello, esta Ley mantiene el criterio ya regulado en el Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo, de unificar el procedimiento de tramitación de la evaluación ambiental estratégica de todos los planes, salvaguardando las especificidades que requiere la tramitación de la evaluación ambiental estratégica de los instrumentos de planeamiento.

Igualmente, esta ley, como el Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo, mantiene la posibilidad de que el órgano ambiental vuelva a conocer del procedimiento de evaluación ambiental estratégica, tras la aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento por parte de los ayuntamientos, cuando estos, por introducir modificaciones estructurales, deban someter de nuevo a información pública el instrumento de planeamiento en tramitación. Se regula así la evaluación estratégica final, que no se recoge en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre.

También se mantiene la obligatoriedad de que el órgano ambiental, en el plazo de veinte días, dicte una resolución de admisión a trámite. Esta obligación para el órgano ambiental se regula con el objetivo de garantizar la seguridad jurídica de los ayuntamientos, que, desde el primer momento, podrán tener claro que el procedimiento de evaluación ambiental estratégica elegido, ordinario o simplificado, es el correcto y el aplicable al instrumento de planeamiento que pretenden aprobar. Se evitan así dilaciones innecesarias y un gasto económico en la elaboración de documentos, injustificable dadas las necesidades presupuestarias de la Administración Local.

IV

Además de la inexcusable adaptación a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, siendo la Ley 7/2007, de 9 de julio, una Ley que pretende regular todos los aspectos relacionados con la distinta legislación sectorial de la calidad ambiental, su contenido también se ha visto afectado por la modificación de directivas comunitarias y por la modificación de la legislación básica estatal de distintos sectores.

Este hecho hace recomendable seguir el criterio establecido en el Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo, de adaptación a esta normativa sectorial, para evitar problemas de interpretación y para garantizar la seguridad jurídica de los operadores económicos de Andalucía. Así, debemos considerar las modificaciones introducidas por la Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para reducir las trabas administrativas para las empresas, y las introducidas por la Ley 5/2013, de 11 de junio, que modifica la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

V

La Ley 3/2014, de 1 de octubre, estableció la necesidad de mejorar el entorno administrativo, sin que existan trabas ni barreras innecesarias, con procedimientos ágiles y simplificados, facilitando la implantación de los operadores económicos en Andalucía, en consonancia con normas estatales como la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Esta regulación se realizó bajo la consideración de que el interés general exige, en la situación de la actual coyuntura económica, mejorar el entorno administrativo para que empresas y actividades económicas puedan contribuir de manera eficaz a la generación de empleo.

En esta Ley se modificó el artículo 44 de la Ley 7/2007, dando cabida a una nueva institución, la declaración responsable de los efectos ambientales, mediante la cual el titular de la actividad, realizando una declaración responsable, realiza la evaluación de los efectos ambientales de la actividad que pretende emprender. Para que pudiera ser operativa, se modificó el Anexo I de la Ley 7/2007, al objeto de que numerosas actividades que anteriormente se sometían a calificación ambiental, procedimiento competencia de los ayuntamientos, a partir de la entrada en vigor de la Ley 3/2014, de 1 de octubre, solo se sometieran a la declaración responsable de los efectos ambientales.

A la vista de la normativa existente, se considera necesario mantener el criterio ya regulado en el Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo, de integrar la regulación de la declaración responsable de los efectos ambientales (CA-DR) en la regulación de la calificación ambiental, con objeto de hacerla plenamente operativa, evitar lagunas innecesarias y evitar contradicciones en la interpretación que de esta figura actualmente están haciendo los numerosos ayuntamientos de Andalucía, más teniendo en cuenta que, en el nuevo anexo de la Ley 7/2007, de 9 de julio, modificado mediante la Ley 3/2014, de 1 de octubre, se recogen 35 tipologías de actividades que anteriormente se sometían al procedimiento de calificación ambiental y que ahora solo necesitan la declaración responsable de los efectos ambientales.

A este respecto, y hasta tanto no se modifique, es oportuno extender la aplicación del Decreto 297/95, de Calificación Ambiental, a la figura de la declaración responsable de los efectos ambientales (CA-DR), en lo referente a su tramitación ante el Ayuntamiento, a la documentación a presentar por el promotor de la actividad y al régimen de vigilancia y control de estas actividades, una vez que comiencen a funcionar. No realizar esta incorporación originaría graves problemas de seguridad jurídica a los operadores económicos.

VI

En lo relativo a la necesaria adaptación a la Ley 5/2013, de 11 de junio, que modificó la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, hay que considerar que la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre, sobre las emisiones industriales, modificó el actual ámbito de aplicación del Anexo I de la mencionada ley, relativo a las actividades a las que se aplica la norma para cubrir tipos de instalaciones adicionales, y lo concreta y amplía en relación con determinados sectores (por ejemplo, tratamiento de residuos). Estas nuevas instalaciones sometidas a autorización ambiental integrada debían obtenerla antes del 7 de julio de 2015. Por otra parte, se simplifica y esclarece la tramitación administrativa relativa a la autorización ambiental integrada, tanto en lo que se refiere a su otorgamiento como a su modificación y revisión; igualmente, dispone requisitos mínimos para la inspección y para los informes de cumplimiento; establece normas relativas al cierre de las instalaciones, la protección del suelo y las aguas subterráneas, todo ello con el objetivo de aumentar la coherencia de las prácticas actuales en el otorgamiento de los permisos.

Estas modificaciones que incluye la nueva directiva se incorporan al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 5/2013, de 11 de junio. Esta modificación de la Ley supone un avance en la simplificación administrativa siguiendo el mencionado programa permanente de la Comisión para la simplificación de la legislación y en la consecuente reducción de cargas administrativas; asimismo, se hace eco de las demandas de los ciudadanos para garantizar una mayor celeridad en la tramitación de las autorizaciones ambientales integradas. En este sentido, y tras un estudio exhaustivo de las implicaciones administrativas y económicas que pueda acarrear, se ha reducido el plazo del procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada de diez a nueve meses. En esta reducción, se ha tenido en consideración que se ha suprimido el requerimiento adicional con un mes de plazo al organismo de cuenca, en el caso de que este no hubiera emitido el informe de admisibilidad de vertido en el plazo de seis meses.

En esta línea de reducción de cargas, se ha suprimido la necesidad de aportar documentos en los procedimientos de revisión y actualización de la autorización cuando ya hubiesen sido aportados con motivo de la solicitud de autorización original.

Al igual que ya hiciera el Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo, esta Ley ha mantenido como medida de simplificación administrativa la supresión del deber de renovación de la autorización. Esta renovación implicaba que el titular, transcurridos ocho años desde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada, debía solicitar su renovación al órgano competente con una antelación mínima de diez meses antes del vencimiento de ese plazo. De esta forma, se garantizaba la adecuación de las condiciones de la autorización al paso del tiempo. Ahora es el órgano ambiental competente, mediante un procedimiento simplificado, quien garantiza la adecuación de la autorización. Así, las autorizaciones se revisarán dentro de los cuatro años siguientes a la publicación de las conclusiones relativas a las mejores técnicas disponibles.

Igual sucede en relación con la protección del suelo y de las aguas subterráneas; se mantiene la necesidad de incorporar, entre la documentación necesaria para solicitar la autorización ambiental integrada, la presentación de un «informe base» o «informe de la situación de partida» como instrumento que permita, en la medida de lo posible, realizar una comparación cuantitativa entre el estado del emplazamiento de la instalación descrita en el informe y el estado de dicho emplazamiento tras el cese definitivo de actividades, a fin de determinar si se ha producido un incremento significativo de la contaminación del suelo y de las aguas subterráneas. El informe base deberá contener, como mínimo, la información relativa a los datos sobre la utilización actual y, si estuviera disponible, la relativa a los usos previos del terreno; asimismo, se incluirán los datos que reflejen el estado del suelo y de las aguas subterráneas respecto de las sustancias peligrosas relevantes, las cuales comprenderán al menos las que vayan a ser utilizadas, producidas o emitidas por la instalación de que se trate.

La adaptación a la normativa estatal debe permitir que estos nuevos criterios se incorporen a la tramitación de las autorizaciones ambientales integradas en Andalucía, incorporando la nueva documentación exigida y garantizando así la seguridad jurídica de las resoluciones que en un futuro se emitan.

VII

La presente Ley también opta por mantener la redacción dada al artículo 42.2 de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, por el Decreto-Ley 3/2015.

La competencia en la emisión de los informes sectoriales en materia de aguas, establecidos en la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, corresponde a la Administración hidráulica de la Junta de Andalucía, a través de su Dirección General de Planificación y Gestión del Dominio Público Hidráulico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.b) del Decreto 142/2013, de 1 de octubre, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.