Ley 6/2018, de 9 de julio, del Cine de Andalucía

LA PRESIDENTA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed:

Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente

LEY DEL CINE DE ANDALUCÍA

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La industria cinematográfica y de producción audiovisual es una rama de la industria cultural con un elevado potencial en Andalucía y, por tanto, está relacionada directamente con el desarrollo económico, sostenible y de calidad de la Comunidad Autónoma, contribuyendo a sustentar las bases de la innovación. Asimismo, cuenta con un elevado potencial para plantear interacciones positivas con otros sectores estratégicos, como el turismo.

La implantación de las tecnologías digitales, el desarrollo de la sociedad en red y los nuevos usos y hábitos culturales ofrecen nuevas oportunidades de crecimiento para los sectores relacionados con la cinematografía y la producción audiovisual, convirtiéndolos en sectores estratégicos por su contribución al desarrollo cultural, económico y social de Andalucía.

Consciente de esta realidad, la Junta de Andalucía aborda por vez primera el establecimiento de un marco jurídico regulador de la actividad cinematográfica y de la producción audiovisual desarrollada en la Comunidad Autónoma, con la finalidad de fortalecerla e impulsar su desarrollo. Y ello desde el convencimiento de que el cine necesita de una infraestructura industrial sólida que le permita evolucionar en el tiempo, innovar y ofrecer productos de calidad que interesen al público y hagan que dicha industria pueda seguir creciendo y siendo cada vez más competitiva.

II

La ley se inspira en el artículo 44.1 de la Constitución, el cual establece que los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho. Asimismo, se sustenta en los principios de libertad de expresión y pluralismo. Además, el artículo 148.1.17.ª recoge el fomento de la cultura como materia asumible por las comunidades autónomas. Por su parte, el artículo 149.2 del texto constitucional establece que «sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las comunidades autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las comunidades autónomas, de acuerdo con ellas».

En relación con la regulación estatal en materia cinematográfica, la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, y el Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre, de desarrollo de la citada ley, atribuyen competencias a las comunidades autónomas en los aspectos relativos a la calificación de las obras, su nacionalidad, el Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales, normas para las salas de exhibición, regulación de las coproducciones con empresas extranjeras, medidas de fomento y órganos colegiados con competencias exclusivas en dichas materias.

La ley se fundamenta, asimismo, en las competencias reconocidas en el artículo 68 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que atribuye en su apartado 1 a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de cultura, que comprende las actividades artísticas y culturales que se lleven a cabo en Andalucía, así como el fomento de la cultura, en relación con el cual se incluye el fomento y la difusión de la industria cinematográfica y de producción audiovisual, entre otras materias, así como la promoción y la difusión del patrimonio cultural, artístico y monumental y de los centros de depósito cultural de Andalucía, y la proyección internacional de la cultura andaluza. Asimismo, toma como referente el artículo 33 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, el cual establece que todas las personas tienen derecho al acceso a la cultura en condiciones de igualdad, así como los principios rectores de las políticas públicas recogidos en los apartados 17.º y 18.º del artículo 37 del citado Estatuto, en cuanto hacen referencia al libre acceso de todas las personas a la cultura y el respeto a la diversidad cultural y a la conservación y puesta en valor del patrimonio cultural. Dado el carácter complejo de la actividad cinematográfica y de la producción audiovisual, la ley se sustenta además en las competencias generales en materia de fomento, previstas en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en el ejercicio de competencias exclusivas en materia de actividad económica contempladas en el artículo 58, en las competencias sobre espectáculos y actividades recreativas del artículo 72 y en las relativas a los servicios sociales previstas en el artículo 61.

En segundo término, la ley toma como referente la Declaración Universal de la Unesco sobre la Diversidad Cultural, adoptada por la 31.ª sesión de la Conferencia General de la Unesco, el 2 de noviembre de 2001, donde se reconoce a la diversidad cultural como fuente de intercambios, de innovación y de creatividad que constituye patrimonio común de la humanidad y que debe ser reconocida y consolidada en beneficio de las generaciones presentes y futuras, así como la Convención sobre la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales, adoptada en la Conferencia General de la Unesco celebrada en París el 20 de octubre de 2005, siendo ratificada por España, de acuerdo con el instrumento de ratificación publicado en el Boletín Oficial del Estado de 12 de febrero de 2007, así como con pleno respeto a otros acuerdos de carácter internacional en la materia, como la Declaración Universal de Derechos Lingüísticos, proclamada en Barcelona en 1996.

Por su parte, en desarrollo de las previsiones contenidas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE), que reconoce de forma expresa la extraordinaria importancia del fomento de la cultura para la Unión Europea y sus Estados miembros, se aprobó el Reglamento (UE) n.° 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del TFUE.

Asimismo, la ley toma en consideración la Comunicación de la Comisión Europea sobre la ayuda estatal a las obras cinematográficas y otras producciones del sector audiovisual (2013/C 332/01) y las Conclusiones del Consejo sobre la política audiovisual europea en la era digital (2014/C 433/02), en las que se manifiesta la responsabilidad, tanto del sector público como del sector privado, de participar en el proceso de transformación tecnológica en el que está incursa la industria cinematográfica europea.

Adicionalmente, cabe citar la Comunicación de la Comisión al Consejo al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, sobre determinados aspectos jurídicos vinculados a las obras cinematográficas y a otras producciones del sector audiovisual (2002/C 43/04), o la Recomendación de la Comisión de 20 de agosto de 2009, sobre la alfabetización mediática en el entorno digital para una industria audiovisual y de contenidos más competitiva y una sociedad del conocimiento incluyente (2009/625/CE), donde se incide en la importancia cultural, social y económica del sector cinematográfico y audiovisual y en su capacidad para proyectar valores y formar identidades.

Igualmente, en aras de los principios de proporcionalidad y seguridad jurídica, la aprobación de esta ley respeta escrupulosamente los aspectos considerados como básicos en la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y tiene en consideración el resto del ordenamiento jurídico comunitario e internacional que afecta a este sector, tal y como se desarrolla a continuación, delimitando un marco de funcionamiento en el ámbito de la Comunidad Autónoma que facilitará la sinergia entre las distintas actividades públicas que se puedan desarrollar en la materia, evitando cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizando los recursos públicos, en virtud del principio de eficiencia.

Por todo lo anteriormente expuesto, la ley se ajusta a los principios de buena regulación, de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, habiendo sido objeto igualmente de publicación en el Portal de la Junta de Andalucía tanto el borrador como sus documentos e informes, en cumplimiento de previsiones establecidas en la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía.

En ejercicio de estas competencias, dentro del ámbito de actuación que posibilita la legislación estatal en materia cinematográfica al legislador autonómico, se aprueba la presente ley con el fin de ordenar y consolidar la actividad cinematográfica y de producción audiovisual desarrollada en la Comunidad Autónoma de Andalucía, en su vertiente de promoción de la identidad y cultura andaluza, cuya protección resulta de inequívoco interés general y de necesaria observancia, cumpliendo así con los principios de necesidad y eficacia.

III

La ley queda estructurada en un título preliminar y cuatro títulos, divididos en once capítulos y sesenta y dos artículos, más una parte final compuesta por una disposición adicional, tres transitorias y dos disposiciones finales.

El título preliminar fija como objeto de la ley el establecimiento del marco jurídico regulador de la actividad cinematográfica y de la producción audiovisual en Andalucía. En este sentido, la distinción y la simultánea coincidencia parcial entre lo cinematográfico y lo audiovisual impregnan la ley a lo largo de todo su articulado, tal y como viene siendo habitual en la legislación comparada. Ambos conceptos no son idénticos ni intercambiables, pero, si se atiende a la parte de la producción audiovisual propia del entorno de la creación cultural (ficción, documental y animación), la proximidad con la producción cinematográfica se hace evidente.

La obra artística cinematográfica, tal y como se expresa en las definiciones que se establecen en la ley, es ciertamente una forma específica de obra audiovisual que cuenta con un determinado formato y que está destinada esencialmente a su distribución inicial en salas de cine.

Una vez definido el objeto, la ley determina su ámbito de aplicación, el cual se extiende a las actividades propias de la industria cinematográfica y de la producción audiovisual desarrolladas en Andalucía e incide en aquellas otras actividades técnicas relacionadas con estas.

La ley establece en el artículo 4 objetivos destinados a actuar como pauta de referencia en el seguimiento de la aplicación de la norma y de las políticas públicas de fomento que de ella se deriven o fundamenten. Dicho artículo sienta el valor cultural de la actividad cinematográfica y de producción audiovisual, destinado a precisar los distintos aspectos que sustentan ese singular valor de este sector. Asimismo, se establecen en este título definiciones de determinados conceptos que resultan necesarias para una mejor comprensión y aplicación de la norma y se reafirma el principio de libertad de empresa.

El título I estructura los cauces de actuación de los poderes públicos en el ámbito de aplicación de la ley, señalando las autoridades competentes para llevar a la práctica lo dispuesto en la misma. Se pretende lograr una efectiva coordinación y colaboración de todos aquellos órganos y entidades que operan en su ámbito con el fin de garantizar la máxima eficacia, eficiencia y equidad en el cumplimiento de sus objetivos. A tal efecto, este título, por un lado, autoriza al órgano competente a utilizar todas las formas posibles de cooperación administrativa con otras entidades y, por otro, instrumenta dicha colaboración en la formulación de una estrategia de carácter transversal en la que resultan implicados los organismos públicos y entidades cuya acción pública pudiese derivar en un impacto positivo sobre la industria cinematográfica y de producción audiovisual. Asimismo, se contempla la creación en la presente ley del Consejo Andaluz para el Cine, como órgano colegiado de asesoramiento en la aplicación y desarrollo de la ley.

El título II desarrolla las competencias de ordenación administrativa que el artículo 68 del Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma en materia de cine. Se crea, asimismo, el Registro Andaluz de Empresas Cinematográficas y de Producción Audiovisual y se establecen los preceptos relativos a su funcionamiento, poniendo en práctica de forma evidente el principio de autonomía y su capacidad de acercar la Administración a la ciudadanía.

En el capítulo III, dedicado a las normas relativas a la exhibición, se abordan aspectos tales como el control de rendimientos y público asistente y las obligaciones de cuota de pantalla. Asimismo, se establecen obligaciones de información para garantizar la libre competencia. En el capítulo IV se incide en la protección y difusión del patrimonio cinematográfico y audiovisual como parte esencial del patrimonio colectivo, poniendo de manifiesto así el relevante papel que en tal actividad corresponde a la Filmoteca de Andalucía, que tiene entre sus fines la conservación de la producción cinematográfica y audiovisual.

IV

El título III aborda las medidas de fomento de la industria cinematográfica y de la producción audiovisual, poniendo al servicio de las empresas del sector medidas de diversa naturaleza con la finalidad de favorecer su desarrollo y la creación de empleo. Destaca el establecimiento de una cartera de recursos para la financiación de la cinematografía y la producción audiovisual, recursos que se destinarán a la financiación de las acciones de fomento previstas en la ley. En los distintos capítulos del título III se regulan las medidas de apoyo a la creación, producción, distribución, exhibición y promoción, siempre dentro de los límites de disponibilidad presupuestaria.

En este título se acentúa la labor de promoción cultural en el exterior de la Administración, facilitando la presencia y difusión de las obras cinematográficas y audiovisuales andaluzas en festivales y en otros eventos y mercados nacionales e internacionales.

Asimismo, la presente ley persigue la mejora de la eficacia en el uso de los recursos públicos destinados al fomento de la cinematografía y de la producción audiovisual al contemplar la posibilidad de que las distintas líneas de ayudas que se articulen puedan configurarse como reembolsables total o parcialmente, para aquellos supuestos en los que las actuaciones financiadas hayan obtenido resultados positivos para las personas beneficiarias.

Aunque se generalicen las llamadas «nuevas pantallas» y el acceso a la obra audiovisual a través de Internet crezca de forma exponencial, la cinematografía no se entiende ni cultural ni socialmente sin la primacía de las salas de cine y de la proyección de la obra cinematográfica a una misma audiencia reunida en un espacio físico compartido. La digitalización de la distribución y proyección cinematográfica abre nuevos retos a las salas, pero también importantes oportunidades, al introducir una posible flexibilidad de programación inexistente en el pasado, así como el acceso a nuevos contenidos que pueden contribuir a rentabilizar esos espacios, reconvertidos en auténticos focos de difusión cultural, o nuevas formas de exhibición. El capítulo II de este título permite a la Administración competente plantear acciones en este sentido y llama a la creación de una nueva red cultural de salas de cine, de adscripción voluntaria, que permita estructurar acciones comunes para afrontar estos importantes retos y contribuir conjuntamente a la difusión de cine de calidad.

De especial importancia resulta la llamada alfabetización mediática, y la cinematográfica en particular, como una necesidad educativa de primer orden. Promover en las escuelas y en el entorno educativo no solo el acceso a la cultura cinematográfica, sino su comprensión, es tarea importante que debe afrontarse con la complicidad de las autoridades públicas competentes en el ámbito audiovisual y en el educativo, y con la implicación directa y activa tanto de los educadores como de la industria cinematográfica. Esta cuestión es objeto de gran atención en el ámbito de la Unión Europea, cuyas autoridades por un lado incrementan los recursos públicos destinados a este fin, y por otro se plantean la revisión de aquellos aspectos jurídicos que puedan estar obstaculizando el acceso al cine en las escuelas en el marco de la propiedad intelectual. Esta ley abre la posibilidad de un compromiso claro en este ámbito.

En lo referente a la industria de rodajes, se establece en la ley el deber de la Administración de contribuir a fomentar la atracción de rodajes cinematográficos y audiovisuales en los municipios de Andalucía, promoviendo a tal fin la coordinación entre entidades y organismos, públicos y privados, cuyo ámbito de actuación pueda facilitar la prestación de servicios audiovisuales u otros servicios conexos.

El título III de la ley también incluye las ayudas a la accesibilidad por razón de discapacidad. En este sentido, deberá promoverse que las obras cinematográficas y audiovisuales sean accesibles a las personas con discapacidad física o sensorial, procurando velar por que dichas personas puedan hacer un uso regular y normalizado de los medios audiovisuales sin ser objeto de discriminación.

Por último, la ley dedica el título IV a la función inspectora y al régimen sancionador, tipificando las infracciones en muy graves, graves y leves, y fijando las correspondientes sanciones y su graduación.

TÍTULO PRELIMINAR. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

La presente ley tiene por objeto la ordenación y el fomento de la actividad cinematográfica y de la producción audiovisual desarrollada en la Comunidad Autónoma de Andalucía, la promoción de la producción, distribución y exhibición de obras cinematográficas y audiovisuales y el establecimiento tanto de condiciones que favorezcan su creación y difusión como de medidas para la conservación del patrimonio cinematográfico y audiovisual, todo ello en un contexto de defensa y promoción de la identidad y la diversidad cultural, y de acuerdo con la Constitución, el Estatuto de Autonomía para Andalucía y el resto del ordenamiento jurídico vigente.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Artículo 3. Definiciones.

De conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, a los efectos de la presente ley, y especialmente para la aplicación de las medidas de fomento, se entiende por: