Real Decreto 317/2019, de 26 de abril, por el que se define la medida de mitigación equivalente a la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión en el periodo 2021-2025 y se regulan determinados aspectos relacionados con la exclusión de instalaciones de bajas emisiones del régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero

I

El artículo 27 de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión, y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, permite a los Estados miembros excluir del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea (en adelante, RCDE UE) las instalaciones que tengan la consideración de pequeñas instalaciones o sean hospitales, y estén sujetas a medidas equivalentes en términos de reducción de emisiones de dióxido de carbono equivalente a la participación en el RCDE UE.

En el ordenamiento jurídico español, la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, establece el régimen de exclusión de instalaciones de pequeño tamaño y hospitales.

De acuerdo con esta disposición adicional, se consideran pequeños emisores las instalaciones que hayan notificado a la autoridad competente emisiones inferiores a 25.000 toneladas equivalentes de dióxido de carbono, excluidas las emisiones de la biomasa, para cada uno de los tres años precedentes a la solicitud de asignación a que se refiere el artículo 19 de la ley, y que, cuando realicen actividades de combustión, tengan una potencia térmica nominal inferior a 35 megavatios (MW). Asimismo, dispone que será el órgano autonómico competente quien podrá acordar, previo informe del actual Ministerio para la Transición Ecológica, la exclusión de las instalaciones ubicadas en el territorio de su comunidad autónoma que tengan la consideración de pequeños emisores o sean hospitales, cuando los respectivos titulares de las instalaciones lo hayan solicitado y hayan acreditado el cumplimiento de los requisitos establecidos.

De acuerdo con esta disposición adicional se aprobó el Real Decreto 301/2011, de 4 de marzo, sobre medidas de mitigación equivalentes a la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión a efectos de la exclusión de instalaciones de pequeño tamaño. Dicho real decreto tiene por objeto determinar las medidas de mitigación que contribuyen a una reducción de emisiones equivalente a la que comporta la participación en el RCDE UE de las instalaciones de pequeño tamaño y los hospitales a efectos de la exclusión del mismo a partir del periodo de comercio que comenzó en 2013 y concluye en el año 2020, conocido como la fase III del RCDE UE.

II

Para el año 2030, la Unión Europea se ha comprometido a cumplir con el objetivo de reducción de las emisiones de, al menos, un 40 % respecto de los niveles de 1990. Para conseguir este objetivo de reducción, los sectores incluidos en el RCDE UE deberán alcanzar una reducción del 43% en relación con los niveles de 2005.

La Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de marzo de 2018 por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814, entró en vigor el 8 de abril de 2018. Esta Directiva introduce determinadas disposiciones relacionadas con la exclusión de instalaciones de bajas emisiones del RCDE UE para el periodo de comercio 2021-2030 (conocido como la fase IV del RCDE UE), dividido, a su vez, en dos periodos de asignación gratuita de derechos de emisión (2021-2025 y 2026-2030).

Para la fase IV del RCDE UE, la Directiva (UE) 2018/410 mantiene el concepto de instalación excluida, aunque el punto 34 de su artículo 1 modifica el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 27 de la Directiva 2003/87/CE, dedicado a la exclusión de las pequeñas instalaciones sujetas a medidas equivalentes de mitigación, señalando que estas instalaciones, en el caso de que se reintroduzcan en el RCDE UE, permanecerán en éste por el resto del periodo de asignación durante el que se reintrodujeron.

Por otro lado, el punto 35 del artículo 1 de la Directiva (UE) 2018/410 introduce un nuevo artículo 27 bis que permite a los Estados Miembros excluir del RCDE UE a las instalaciones con emisiones inferiores a 2.500 toneladas equivalentes de dióxido de carbono, sin tener en cuenta las emisiones de biomasa. No se prevé en este caso que estas instalaciones deban realizar medidas de mitigación equivalentes.

En virtud de lo anterior, y dentro del paquete normativo que lleva a cabo la adaptación del ordenamiento jurídico español a la fase IV del RCDE UE, se ha aprobado el Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, por el que se desarrollan aspectos relativos a la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030. En lo que se refiere a las instalaciones de pequeño tamaño y hospitales, este real decreto regula la solicitud de exclusión del RCDE UE para el periodo de asignación 2021-2025 y las solicitudes de asignación de derechos de emisión de las instalaciones, y remite a la normativa sobre medidas de mitigación equivalentes para aquellas instalaciones que soliciten la exclusión y sobre las que el órgano autonómico competente dicte resolución expresa de exclusión. Además, el Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, regula, entre otras, determinadas cuestiones relacionadas con la exclusión, para el periodo de asignación 2021-2025, de las instalaciones que emitieron menos de 2.500 toneladas, sin tener en cuenta las emisiones de la biomasa, durante el periodo 2016-2018. En este sentido, las instalaciones excluidas de conformidad con el artículo 7 de dicho real decreto no deben llevar a cabo medidas consideradas equivalentes. Sin embargo, en el caso de que una instalación excluida de conformidad con su artículo 7.1, emitiera 2.500 toneladas equivalentes de dióxido de carbono o más, sin contabilizar las emisiones de la biomasa, en el transcurso de un mismo año civil del periodo de asignación, y el titular opte por la reintroducción de la instalación al RCDE UE, será de aplicación a dicha instalación lo establecido en el presente real decreto para dichas instalaciones. De esta forma se evita el impacto negativo que las emisiones de estas instalaciones podrían tener sobre el objetivo de reducción de los sectores no cubiertos por el RCDE UE, del que el Estado es responsable.

III

En la Unión Europea, un número limitado de Estados miembros hicieron uso de la posibilidad abierta en el periodo 2013-2020 de excluir a las instalaciones de pequeño tamaño. Además, la implementación y las medidas equivalentes previstas en cada Estado miembro difieren entre unos y otros. La Comisión Europea encargó un estudio sobre buenas prácticas en materia de instalaciones excluidas, en el que se lleva a cabo una comparación de la aplicación del régimen de exclusión de las instalaciones de pequeño tamaño en los diferentes Estados miembros. El estudio pone de manifiesto que determinadas medidas equivalentes son más coste-eficientes que otras, especialmente en lo que se refiere a las cargas administrativas. Asimismo, el estudio realiza determinadas recomendaciones a los Estados miembros de cara a la aplicación en el periodo 2021-2030, por ejemplo respecto de la tipología de medida equivalente más apropiada y su forma concreta de aplicación.

A la hora de establecer las normas reguladoras para el periodo 2021-2025, debe también tenerse en cuenta la experiencia en la aplicación de este régimen de exclusión en España en lo que ha transcurrido del periodo 2013-2020, cuyas competencias recaen, en gran medida, en las comunidades autónomas. En este sentido, a modo de ejemplo, se ha observado que, de las tres medidas equivalentes que se preveían para el periodo 2013-2020 en el Real Decreto 301/2011, de 4 de marzo, únicamente la primera ha sido implementada de forma generalizada, es decir, la imposición de la obligación a las instalaciones de reducir las emisiones en un 21 por ciento en 2020 respecto del año 2005.

En definitiva, como consecuencia de las modificaciones introducidas por la normativa de la Unión Europea para el periodo de comercio de derechos de emisión 2021-2030 así como la experiencia europea y la de nuestro país respecto de las instalaciones de pequeño tamaño excluidas del RCDE UE, se hace necesario regular los aspectos relacionados con la exclusión de instalaciones del régimen de comercio de derechos de derechos de emisión y definir la medida de mitigación equivalente a la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión en el periodo 2021-2025, en virtud de las disposiciones adicionales cuarta y final tercera de la de Ley 1/2005, de 9 de marzo. La presente regulación afecta al periodo de asignación 2021-2025.

IV

Este real decreto consta de nueve artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

El artículo 1 se refiere al objeto de este real decreto. Así, éste define, por un lado, la medida de mitigación considerada equivalente, en términos de reducción de emisiones, a la que comporta la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, a efectos de la exclusión del régimen en el periodo 2021-2025 de las instalaciones de pequeño tamaño y de los hospitales, según lo previsto en la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2005, de 9 de marzo. Por otro lado, este real decreto regula determinados aspectos relacionados con la exclusión de instalaciones del RCDE UE, como son la reintroducción al mismo o las cuestiones relacionadas con el seguimiento, la verificación y la notificación de las emisiones, entre otras.

El artículo 2 del real decreto define las características básicas que debe tener la medida de mitigación, a concretar por las distintas comunidades autónomas, como responsables de acordar las exclusiones, y a la que las instalaciones deberán acogerse para solicitar y hacer efectiva su exclusión del RCDE UE.

Para este periodo 2021-2025 solo se prevé un tipo de medida equivalente, teniendo en cuenta la poca aplicación práctica que en el periodo 2013-2020 tuvieron en España las otras medidas equivalentes previstas en el Real Decreto 301/2011, de 4 de marzo, el escaso margen temporal para implementar otro tipo de medidas antes del 30 de septiembre de 2019, así como por lo que se desprende de la experiencia en el resto de los Estados miembros de la Unión Europea que han implementado un régimen de exclusión.

Se considera como medida de mitigación equivalente la imposición de la obligación a una pequeña instalación u hospital de reducir sus emisiones de dióxido de carbono equivalente en un 32 por ciento en 2025 con respecto a las emisiones del año 2005. La medida deberá contemplar, además del objetivo a 2025, objetivos o compromisos anuales a lo largo del periodo de asignación 2021-2025 que permitan comprobar y asegurar periódicamente que las emisiones se encuentran en niveles que permitirán alcanzar el objetivo final.

Este objetivo de reducir las emisiones de dióxido de carbono equivalente en un 32 por ciento en 2025 con respecto a las emisiones del año 2005 es la traslación, para el periodo 2021-2025, del objetivo asumido por la Unión Europea de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero un 43 por ciento en 2030 respecto de las emisiones del año 2005, tal y como se prevé, con carácter general, para el conjunto de instalaciones sujetas al RCDE UE. El punto de partida en la reducción de estas emisiones es el objetivo del menos 21 por ciento en 2020, o lo que es equivalente, menos 23,2 por ciento en 2021 respecto a 2005.

La obligación de reducción anual de emisiones deberá comportar que, en cada uno de los años del periodo de asignación 2021-2025, el volumen de emisiones de la instalación sea inferior al menor de los valores siguientes: a) 25.000 toneladas equivalentes de dióxido de carbono, excluidas las emisiones de la biomasa, o b) el que resulte de aplicar a las emisiones del año 2005 unos porcentajes establecidos. Además, la comunidad autónoma en la que se ubique la instalación de pequeño tamaño o el hospital podrá establecer volúmenes de emisión que correspondan a una reducción más ambiciosa que los señalados anteriormente.

Por otro lado, el real decreto establece que el órgano autonómico competente podrá adoptar previsiones específicas para determinados supuestos, en particular, cuando las emisiones del año 2005 sean notablemente anómalas, cuando las instalaciones de pequeño tamaño o los hospitales hayan iniciado su actividad con posterioridad a 2005 y no se disponga, por lo tanto, de un dato de emisiones para este año, o hayan incrementado su capacidad, considerándose por ello nuevos entrantes. La Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático podrá adoptar recomendaciones para estos supuestos de acuerdo con una serie de criterios.

Adicionalmente, se señala que la obligación podrá concretarse a través de cualquier instrumento válido en derecho en el que se garantice el carácter jurídicamente vinculante de la misma, de acuerdo con lo que establezca cada comunidad autónoma en el ámbito de sus competencias.

El artículo 3 abre la posibilidad a las instalaciones y a los hospitales sujetos a la medida de mitigación equivalente de emplear una medida de flexibilidad a efectos de cumplimiento de la medida equivalente. Así, cuando en un año del periodo 2021-2025 el volumen de emisiones notificadas sea inferior al volumen de emisiones que corresponde con el objetivo asumido, las instalaciones de pequeño tamaño y los hospitales podrán arrastrar la diferencia resultante entre ambos volúmenes.

El artículo 4 establece que para el cumplimiento de la medida equivalente, cuando en un año del periodo 2021-2025 las emisiones se sitúen por encima del volumen determinado de conformidad con el artículo 2, teniendo en cuenta, en su caso, la posibilidad de arrastre establecida en el artículo 3, las instalaciones de pequeño tamaño u hospitales deberán entregar al Estado derechos de emisión por el exceso de volumen de emisión antes del 30 de abril del año siguiente.

El artículo 5 prevé que el incumplimiento de esta medida se entenderá equivalente a la comisión de la infracción tipificada en el artículo 29.2.5.ª de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3 de la disposición adicional cuarta de dicha ley.

El artículo 6 del real decreto regula el contenido del informe previsto en la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2005, de 9 de marzo.

El artículo 7, con el fin mejorar la seguridad jurídica respecto de las instalaciones excluidas, recoge la fecha en la que debe llevarse a cabo la notificación de las emisiones del año precedente (antes del 31 de marzo). Además, en los artículos 4 y 5, respectivamente, se establece la fecha de entrega de los derechos de emisión por el exceso de volumen de emisión (antes del 30 de abril del año siguiente), y la fecha para la remisión de la información sobre el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las instalaciones excluidas (antes del 31 de mayo). De esta forma se clarifican determinadas fechas que resultan clave en la aplicación del régimen de exclusión tanto por los titulares de instalaciones como por los órganos autonómicos competentes y que, por otro lado, ya venían aplicándose en la práctica.

Asimismo, este artículo establece la posibilidad de que la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático adopte recomendaciones sobre los sistemas de seguimiento, verificación y notificación de información sobre emisiones aplicables a las instalaciones excluidas, incluidas medidas simplificadas. Estas recomendaciones podrán basarse en el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2066 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 601/2012 de la Comisión. Las recomendaciones sobre medidas simplificadas de seguimiento, verificación y notificación podrán tener como referencia las medidas para instalaciones de bajas emisiones previstas en el artículo 47 de dicho Reglamento de Ejecución, que incluyen, entre otras opciones, la presentación de un plan de seguimiento simplificado, siempre que la autoridad competente establezca el formulario apropiado para la presentación del mismo, la exención de entregar los informes de mejora, o la posibilidad de determinar las cantidades de combustible o material basándose en los registros de compras disponibles y documentados y en los cambios estimados en los niveles de existencias, sin la necesidad de presentar la evaluación de la incertidumbre.

El artículo 8 aborda los aspectos relativos a la reintroducción en el RCDE de las instalaciones excluidas de conformidad con la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2005, de 9 de marzo. Así, por un lado, estas instalaciones deberán acometer la medida de mitigación equivalente establecida en este real decreto hasta el año en que emitan 25.000 toneladas equivalentes de dióxido de carbono o más, incluido el año en que superen este umbral, y teniendo en cuenta la posibilidad de hacer uso de las flexibilidades establecidas en los artículos 3 y 4. Por otro lado, se establece la obligación de que cuando estas instalaciones se reintroduzcan en el RCDE UE y que, además, hayan solicitado asignación gratuita de derechos de emisión, deberán contar con un plan metodológico de seguimiento aprobado por la autoridad competente, y de acuerdo con las exigencias establecidas para el periodo 2021-2030 en la normativa de la Unión Europea.

El artículo 9 regula determinados aspectos relacionados con la reintroducción en el régimen de comercio de derechos de emisión de las instalaciones excluidas que emiten menos de 2.500 toneladas para el periodo 2021-2025. Así, este real decreto establece que en el caso de que una instalación excluida de conformidad con el artículo 7.1 del Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, supere en un mismo año tanto el umbral de 2.500 toneladas equivalentes de dióxido de carbono o más, sin contabilizar las emisiones de la biomasa, como el umbral de 25.000 toneladas, el titular deberá entregar un número de derechos de emisión igual al volumen de emisiones que supere las 2.500 toneladas equivalentes de dióxido de carbono. La entrega de derechos de emisión, deberá realizarse el año siguiente en el que se supere el umbral de las 2.500 toneladas equivalentes de dióxido de carbono o más, sin contabilizar las emisiones de la biomasa. En este caso, la entrega de derechos de emisión se equipara al cumplimiento de los objetivos de reducción previstos por la medida de mitigación equivalente. La finalidad de este artículo responde a la necesidad de hacer frente a aquellos casos excepcionales en las que determinadas instalaciones superan los dos umbrales en un mismo año, emitiendo considerables volúmenes de emisiones que, de no contener previsiones específicas, pasan a incrementar el esfuerzo de reducción de las emisiones de los sectores que no están regulados por el RCDE UE, o sectores difusos, cuya responsabilidad en el cumplimiento recae en el Estado. Asimismo, este artículo señala que estas instalaciones deberán, cuando se introduzcan de nuevo en el régimen de comercio de derechos de emisión y hayan solicitado asignación gratuita, contar con un plan metodológico de seguimiento aprobado y actualizado de conformidad con la normativa de la Unión Europea.