Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El pasado 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud declaró pandemia internacional a la situación de emergencia de salud pública provocada por el COVID-19. La rápida propagación, tanto a nivel nacional como internacional, ha motivado la necesidad de reaccionar de forma rápida y de adoptar medidas urgentes y contundentes con el objetivo de amortiguar el impacto de esta crisis sin precedentes.

Esta crisis sanitaria está teniendo un impacto directo en la economía y en la sociedad, en las cadenas productivas y en el día a día de los ciudadanos, así como en los mercados financieros, sujetos a una elevada volatilidad en las últimas semanas.

Más allá del impacto sobre la economía global, las medidas sanitarias de contención suponen reducir la actividad económica y social de forma temporal para el tejido productivo y social, restringiendo la movilidad y paralizando la actividad de numerosos sectores, con importantes pérdidas de rentas para hogares, autónomos y empresas.

El impacto que acabe teniendo la situación de emergencia actual dependerá, en gran medida, de la movilización de recursos nacionales y de la Unión Europea y de la coordinación entre las políticas presupuestarias, monetarias, financieras y estructurales.

En estas circunstancias excepcionales, la política económica debe estar orientada a proteger el empleo, ayudar a los más vulnerables y mantener el tejido productivo. Debe fomentarse una rápida vuelta a la normalidad una vez se restablezcan las condiciones de movilidad y se levanten las medidas de contención.

Ante esta situación de emergencia de salud pública, el Gobierno de España viene adoptando medidas urgentes de respuesta que se añaden a las actuaciones en el ámbito comunitario e internacional. Así, durante las últimas semanas se ha aprobado un amplio paquete de medidas de ámbito económico y social para actuar en tres grandes frentes: en primer lugar, luchar contra la epidemia a partir del refuerzo de los servicios sanitarios y la investigación; en segundo lugar, apoyar a todos los ciudadanos, es decir, a los trabajadores, a las familias, a los autónomos, prestando una especial atención a aquellos más vulnerables; y, en tercer lugar, apoyar la actividad económica con medidas de liquidez y flexibilidad dirigidas a aliviar los costes para las empresas. Todas estas medidas persiguen mantener un mínimo de actividad económica en los sectores más afectados. Es decir, evitar que la ralentización económica derivada de una situación coyuntural como la actual tenga un impacto de carácter estructural que lastre la recuperación económica y social una vez superada esta situación excepcional.

Todas estas medidas están recogidas en los siguientes Reales Decretos-leyes: el Real Decreto-ley 6/2020, de 10 de marzo, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública; el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19; el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 y el Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-19.

Teniendo en cuenta la evolución de los acontecimientos y la rápida evolución de los contagios, a escala nacional e internacional, el 25 de marzo el Congreso de los Diputados, previo Acuerdo del Consejo de Ministros, aprobó, hasta las 0.00 horas del día 12 de abril, la prórroga del estado de alarma establecido en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declarando el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que incluye, entre otras cuestiones, limitaciones a la libertad de circulación, con los efectos que ello supone para trabajadores, empresas y ciudadanos.

Posteriormente se aprobó el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19. Este permiso retribuido recuperable se establece, de carácter obligatorio y limitado en el tiempo entre los días 30 de marzo y 9 de abril (ambos incluidos), para todo el personal laboral por cuenta ajena que preste servicios en empresas o entidades del sector público o privado que desarrollan las actividades no esenciales calificadas como tal, exceptuando a las personas trabajadoras que tengan su contrato suspendido durante el período indicado y aquellas que puedan continuar prestando servicios a distancia.

Todas estas actuaciones están alineadas con las medidas que están adoptando los países de nuestro entorno y de acuerdo con las recomendaciones de los organismos de la Unión Europea e internacionales. En las últimas semanas, y atendiendo a la evolución de la crisis sanitaria a nivel europeo e internacional, se están empezando a adoptar medidas económicas y sociales de amplio alcance por parte de los distintos países, dirigidas a reforzar los sistemas sanitarios, proporcionar liquidez a la economía, mantener el empleo, así como proteger a las familias y a los más vulnerables.

En el marco de la Unión Europea, y a nivel internacional, a través del G-20, el FMI, la OCDE y otros organismos, la comunidad internacional está tratando de coordinar sus actuaciones, compartiendo las medidas adoptadas y mejores prácticas y poniendo en marcha actuaciones destinadas a apoyar los esfuerzos desplegados, planteando planes de acción conjunta. A nivel europeo, los Estados Miembros han adoptado medidas fiscales de apoyo a la economía de casi el 2% del PIB de la zona euro y puesto en marcha esquemas de provisión de liquidez en apoyo a los trabajadores y las empresas por valor del 13% del PIB conjunto. El BCE por su parte ha adoptado medidas excepcionales de apoyo a la economía europea, entre otras a través de su Programa de Compras de Emergencia por la Pandemia (PEPP) por valor de 750 mil millones de euros, la Comisión Europea ha adoptado la decisión de activar la cláusula de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y el Banco Europeo de Inversiones ha propuesto acciones adicionales de calado para ampliar la provisión de garantías a las empresas europeas.

Con los objetivos de seguir protegiendo y dando soporte al tejido productivo y social, de minimizar el impacto y de facilitar que la actividad económica se recupere en cuanto empiece a remitir esta situación de emergencia de salud pública, se presenta un nuevo paquete de medidas que refuerza, complementa y amplía las anteriormente adoptadas, conformando un paquete económico y social completo para dar respuesta a todos los ciudadanos.

En este contexto, la aprobación de este real decreto-ley de medidas urgentes da respuesta a la persistencia y profundización de las circunstancias económicas y sociales excepcionales anteriormente señaladas, sumándose a las medidas adoptadas a nivel comunitario y completando las tomadas por el Gobierno en las últimas semanas.

Concretamente, este nuevo real decreto-ley persigue, en primer lugar, la adopción de un nuevo paquete de medidas de carácter social dirigidas al apoyo a trabajadores, consumidores, familias y colectivos vulnerables, haciendo especial hincapié en aquellos que más lo necesitan; y, en segundo lugar, la puesta en marcha de un conjunto de medidas de diversa naturaleza con impacto directo en el refuerzo de la actividad económica, así como actuaciones encaminadas a apoyar a empresas y autónomos. Se incluyen además un conjunto de medidas que permiten ajustar el funcionamiento de la Administración a las necesidades actuales, acometiendo medidas en materia de cuentas anuales de las entidades del sector público, en materia de disponibilidades líquidas y donaciones, así como en la financiación otorgada por las entidades territoriales.

La evolución de la crisis sanitaria requiere la prolongación en el tiempo de las medidas adoptadas en el Real Decreto-ley 8/2020, con el fin de mitigar el impacto económico y social derivado de la extensión del contagio de la enfermedad, manteniendo como prioridad la protección de las familias, autónomos y empresas más directamente afectadas. A tal efecto en aplicación de la Disposición final décima del Real Decreto-ley 8/2020, se incluye la Disposición final duodécima en la que se determina expresamente la prórroga de la vigencia de todas las medidas adoptadas durante el plazo de un mes tras el fin del estado de alarma, reforzando o desarrollando algunas de ellas para una mayor efectividad.

De tal forma, este Real Decreto-ley se estructura en 3 capítulos, 54 artículos, 22 disposiciones adicionales, 5 disposiciones transitorias, 13 disposiciones finales y 4 anexos.

II

El capítulo 1 regula un amplio paquete de medidas para apoyar a los trabajadores, a los consumidores, a las familias y a los colectivos más vulnerables.

El apoyo a los trabajadores, consumidores, familias y colectivos vulnerables para aliviar su situación financiera y que puedan disponer de unos ingresos mínimos y contribuir al alivio de sus gastos fijos es una de las prioridades estratégicas del Gobierno, especialmente relevante en las circunstancias actuales, siendo de especial importancia la adopción de medidas que aseguren que no quedan en situación de exclusión como consecuencia de la crisis sanitaria del COVID-19.

Sección 1.ª Medidas dirigidas a familias y colectivos vulnerables

La sección I regula un nuevo paquete de medidas para apoyar a las familias y a los colectivos más vulnerables, que, tras la paralización de gran parte de la actividad económica, han visto afectados sus ingresos y, por consiguiente, su capacidad para hacer frente a los gastos necesarios para el mantenimiento de sus hogares.

En primer lugar, se adoptan medidas dirigidas al apoyo al alquiler de personas vulnerables. En España, en el 85% de los arrendamientos de vivienda el propietario es una persona física, pequeño propietario. Esta particularidad del mercado del alquiler en España hace especialmente necesario que las medidas adoptadas faciliten los acuerdos entre las partes para permitir el pago de las rentas. Se establecen por ello propuestas en este ámbito dirigidas a la necesaria protección a los colectivos más vulnerables que puedan ver sensiblemente afectada su capacidad para hacer frente al alquiler, al tiempo que se garantiza un equilibrio entre las partes que impida que la vulnerabilidad de los arrendatarios sea trasladada a los arrendadores, especialmente a aquellos para los que los ingresos generados por la renta del alquiler pueden ser esenciales.

En este contexto, las medidas adoptadas en este real decreto-ley están orientadas a un triple objetivo:

Primero, responder a la situación de vulnerabilidad en que incurran los arrendatarios de vivienda habitual como consecuencia de circunstancias sobrevenidas debidas a la crisis sanitaria del COVID-19, especialmente aquellos que ya hacían un elevado esfuerzo para el pago de las rentas, pero también aquellos que, sin estar previamente en esa situación, se encuentren ahora en ella circunstancialmente. Segundo, diseñar medidas de equilibrio que impidan que, al resolver la situación de los arrendatarios, se traslade la vulnerabilidad a los pequeños propietarios. Y, tercero, movilizar recursos suficientes para conseguir los objetivos perseguidos y dar respuesta a las situaciones de vulnerabilidad.

Con estos objetivos, el real decreto-ley establece, entre otras medidas, la suspensión de lanzamientos para hogares vulnerables sin alternativa habitacional y la prórroga extraordinaria de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual. Asimismo, se establecen medidas conducentes a procurar la moratoria de la deuda arrendaticia para las personas arrendatarias de vivienda habitual en situación de vulnerabilidad económica. En este sentido, también se incorpora un nuevo programa de Ayudas al Alquiler al Real Decreto 106/2018, de 9 de marzo: el «Programa de ayudas para contribuir a minimizar el impacto económico y social del COVID-19 en los alquileres de vivienda habitual» », y la creación, mediante acuerdo entre el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y el Instituto de Crédito Oficial (ICO), de una línea de avales del Estado específica a la que podrán tener acceso todos aquellos hogares que puedan estar en situación de vulnerabilidad como consecuencia de la expansión del COVID-19 y que no comportará ningún tipo de gastos o intereses para el solicitante.

En segundo lugar, se amplía el plazo de suspensión a 3 meses y se realizan ajustes técnicos para facilitar la aplicación de la moratoria de deuda hipotecaria para la adquisición de vivienda habitual introducida por el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

Concretamente, se clarifica que las cuotas suspendidas no se deben liquidar una vez finalizada la suspensión, sino que todos los pagos futuros se deben posponer lo que haya durado la suspensión. Se clarifica asimismo el concepto de «gastos y suministros básicos» a efectos de la definición del umbral de vulnerabilidad, incluyendo en este concepto los gastos asociados a suministros de electricidad, gas, gasoil para calefacción, agua corriente y de los servicios de telecomunicación fija y móvil y se adapta la acreditación de vulnerabilidad a las dificultades derivadas del estado de alarma que pueda impedir la obtención de determinados documentos, mediante la presentación de una declaración responsable. También se amplía la información que deben remitir las entidades financieras al Banco de España, con el fin de facilitar el seguimiento del impacto de esta medida, así como el régimen de supervisión y sanción. De esta manera, se logra dar una mayor seguridad jurídica a la aplicación de la moratoria.

La moratoria de la deuda hipotecaria del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, inicialmente prevista para la vivienda habitual de las personas físicas se extiende ahora a dos nuevos colectivos: el de los autónomos, empresarios y profesionales respecto de los inmuebles afectos a su actividad económica, de un lado, y a las personas físicas que tengan arrendados inmuebles por los que no perciban la renta arrendaticia en aplicación de las medidas en favor de los arrendatarios como consecuencia del estado de alarma.

Asimismo, se individualiza el importe del superávit que podrán destinar las Entidades Locales a prestaciones e inversiones relativas a gasto social, con la consideración de inversiones financieramente sostenibles, como así se ha establecido en el artículo 3 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, que ha fijado que el importe para el conjunto del citado subsector sea de 300 millones de euros. La aplicación de esta norma y del seguimiento que corresponderá realizar al Ministerio de Hacienda requiere que las entidades suministren la información necesaria, por lo que se recoge un anexo con el formulario.

Además, vista la actual situación, por razón de su excepcionalidad y de la urgencia en ejecutar los gastos que sean necesarios para atender las necesidades que se presenten en relación con la aplicación de aquel precepto se habilita a los Presidentes de las corporaciones locales para que, mediante Decreto, puedan aprobar modificaciones de crédito consistentes en créditos extraordinarios o suplementos de créditos.

Además, con el objetivo de asegurar que los ciudadanos no queden excluidos del sistema financiero al no poder hacer frente temporalmente a sus obligaciones financieras como consecuencia de la crisis sanitaria del COVID-19, de forma paralela a financiación hipotecaria de la vivienda, este real decreto-ley amplía el alcance de la moratoria a los créditos y préstamos no hipotecarios que mantengan las personas en situación de vulnerabilidad económica, incluyendo los créditos al consumo.

Para compatibilizar esta nueva moratoria con la hipotecaria del Real Decreto-ley 8/2020 y la moratoria del alquiler de este real decreto-ley, se ajusta el régimen de acreditación de esta moratoria no hipotecaria con dos objetivos. En primer lugar, se establece que no se tenga en cuenta la aplicación de una posible moratoria hipotecaria o de alquiler a efectos de calcular si se ha alcanzado o no el límite de la carga hipotecaria o la renta arrendaticia del 35% de los ingresos. Con ello se pretende garantizar el tratamiento equitativo de todos los acreedores y arrendadores. En segundo lugar, se pretende abarcar la casuística de quienes no hagan frente a deudas hipotecarias o una renta arrendaticia deban hacer frente a uno o varios préstamos que le suponen más de un 35% de sus ingresos.

El objetivo de la medida es extender a todo tipo de préstamo el alivio económico establecido por el Real Decreto-ley 8/2020 para las personas más necesitadas mediante la suspensión de los contratos de crédito o préstamo no hipotecario.

En cuarto lugar, para contribuir a aliviar las necesidades de liquidez de los hogares, se amplían las contingencias en las que se podrán hacer efectivos los derechos consolidados en los planes de pensiones recogiendo, con carácter excepcional, como supuestos en los que se podrá disponer del ahorro acumulado en planes de pensiones, la situaciones de desempleo consecuencia de un expediente de regulación temporal de empleo y el cese de actividad de trabajadores por cuenta propia o autónomos que se produzcan como consecuencia del COVID-19.

En quinto lugar, se amplía el colectivo de potenciales perceptores del bono social de electricidad, al que podrán acogerse, de manera excepcional y temporal, las personas físicas, en su vivienda habitual, con derecho a contratar el Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor, que tengan una renta igual o inferior a determinados umbrales referenciados al IPREM, y que acrediten ante la comercializadora de referencia, haber cesado en su actividad profesional como profesionales autónomos o haber visto su facturación reducida en un 75 por ciento en promedio respecto al semestre anterior.

Las medidas de confinamiento y restricción de la movilidad traen aparejada la estancia ininterrumpida en el domicilio de la mayoría de los miembros del hogar. Adicionalmente, muchas actividades profesionales que, en circunstancias habituales se realizan fuera del hogar, se han trasladado a la vivienda. Por ello, los suministros energéticos (electricidad, gas natural, derivados del petróleo) y el suministro de agua adquieren, si cabe, una naturaleza aún más esencial.

En este contexto, en sexto lugar, se adopta un conjunto de medidas dirigidas a garantizar la continuidad del suministro energético y de agua para hogares mientras dure el estado de alarma. Para ello, mientras esté en vigor el estado de alarma, no podrá suspenderse el suministro a consumidores domésticos en su vivienda habitual, por motivos distintos a la seguridad del suministro, de las personas y de las instalaciones, aunque conste dicha posibilidad en los contratos de suministro o acceso suscritos por los consumidores.

Asimismo, el periodo de tiempo en que esté en vigor el estado de alarma no computará a efectos de los plazos de los procedimientos de suspensión del suministro iniciados con anterioridad a dicho periodo.