LegalizeOrden HAC/641/2020, de 14 de julio, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2021
Norma derogada, con efectos de 29 de junio de 2021, por la disposición derogatoria única de la Orden HAC/669/2021, de 25 de junio. Ref. BOE-A-2021-10684#dd
La crisis sanitaria provocada por la COVID-19 ha hecho necesario el establecimiento de severas medidas de confinamiento de la población y de reducción de la movilidad con el objetivo de hacer frente a la pandemia, frenar la transmisión del virus y preservar la capacidad del sistema sanitario. Estas actuaciones, que han tenido éxito en la contención del virus, han supuesto sin embargo la hibernación de buena parte de la actividad económica no esencial, generando un shock económico sin precedentes tanto en la economía española como en la mundial.
Este enorme impacto ha sido mitigado, en gran medida, gracias al conjunto de iniciativas llevadas a cabo por el Gobierno para apoyar a la ciudadanía, las empresas y sectores que se han visto más afectados. De hecho, las medidas implementadas por el Gobierno suponen el mayor esfuerzo fiscal de nuestra historia reciente para proteger la actividad económica, el empleo y las rentas de los hogares, especialmente la de los grupos más vulnerables.
La previsión es que nuestra economía y el nivel de ocupación recuperen progresivamente la senda de crecimiento anterior al impacto de la pandemia, aunque es posible que determinados sectores de la actividad, aquellos que están siendo especialmente perjudicados por la crisis sanitaria, requieran el apoyo de las distintas instituciones y de esquemas de protección social.
Por lo tanto, en 2021 el objetivo prioritario será diseñar una estrategia fiscal y presupuestaria orientada a paliar los efectos negativos de la actual crisis ocasionada por la pandemia sanitaria, contribuyendo con ello a definir las bases de la reconstrucción económica y social del país que nos permitan salir de la crisis lo antes posible, con pilares más robustos y competitivos y más cohesión social.
Dicha estrategia fiscal y presupuestaria deberá plasmarse en los Presupuestos Generales del Estado para 2021. Unos Presupuestos para la Reconstrucción que consolidarán un modelo de crecimiento económico equilibrado, inclusivo y sostenible en los que no se escatimarán esfuerzos para recuperar cuanto antes la senda de crecimiento económico y la creación de empleo digno, relanzando nuestra economía para hacerla más competitiva e innovadora y favoreciendo la adaptación del tejido productivo a las nuevas realidades de la digitalización y el desarrollo sostenible. Del mismo modo, los Presupuestos para la Reconstrucción deben aumentar la cohesión, la justicia social y la igualdad de oportunidades, fortaleciendo nuestro Estado del Bienestar y, singularmente, nuestro sistema sanitario público, garantizando que tiene las capacidades y los recursos suficientes para afrontar cualquier situación futura.
Estos Presupuestos para la Reconstrucción servirán, además, de instrumento de canalización eficiente de los recursos que la Unión Europea y otras instituciones van a implementar para hacer frente a la pandemia y que se dedicarán prioritariamente al refuerzo del sistema y la industria sanitaria, la digitalización, la transición hacia una economía sostenible, la apuesta por la I+D+i y las nuevas tecnologías, el apoyo a las PYMES, el turismo, la hostelería, y preservación del medio ambiente, con especial atención a los problemas del reto demográfico y al impulso del medio rural y de la agricultura. Todo ello, en un escenario de consolidación fiscal que permita fortalecer las bases de esta reconstrucción económica, social y medioambiental.
Los Presupuestos Generales del Estado para 2021 incorporarán tres ejes transversales de análisis y presentación: la orientación a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el impacto de género y, por último, las políticas de la infancia, la adolescencia y las familias. La crisis ocasionada por la pandemia no puede suponer un freno a las políticas de desarrollo sostenible o las que promueven la igualdad de oportunidades. Es más, ahora justamente es más necesario que nunca el establecimiento de indicadores que permitan monitorizar la evolución de la situación y adoptar medidas correctoras.
Así, los Presupuestos Generales del Estado para 2021 incorporarán, como novedad, un informe sobre el alineamiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible incluidos en la Agenda 2030 Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas cuyo Plan de Acción fue aprobado por el Consejo de Ministros de 29 de junio de 2018. La identificación de cómo contribuyen los presupuestos públicos de cada departamento ministerial a la gestión orientada a los Objetivos de Desarrollo Sostenible es una medida transformadora incluida en dicho Plan de Acción. Es por ello que los Presupuestos Generales del Estado deben incorporar esta nueva visión mutidimensional y estratégica, para dar respuesta a los retos presentes y futuros de la sociedad española, especialmente en aquellos ámbitos que están y van a seguir marcando el devenir de la agenda social, económica y medioambiental de los próximos años.
Asimismo, estos Presupuestos Generales del Estado avanzarán en la introducción de la perspectiva de género en los programas presupuestarios y, por ende, en las políticas públicas. La Administración Pública es consciente que debe liderar los esfuerzos para conseguir una sociedad de plena igualdad, convirtiéndose el Presupuesto en uno de los principales instrumentos para articular ese liderazgo. En idéntico sentido, el liderazgo hacia la plena igualdad a través del Presupuesto se articula a través del diseño de políticas más efectivas, que permitan detectar las desigualdades para así tratarlas, y ganar, por tanto, en eficacia.
Para alcanzar la plena presupuestación con enfoque de género se realiza un análisis de la Realidad, de la Representación y de los Recursos-Resultados. Los objetivos que se pretenden conseguir con ello son, por una parte, que el Presupuesto sea un instrumento potente para el análisis de la realidad en materia de igualdad y, en consecuencia, capaz de proporcionar información relevante para la toma decisiones en este ámbito clave de la agenda política y social. Por otra, que el Presupuesto sea un elemento protagonista del cambio cultural que se está impulsando en nuestra sociedad, contribuyendo a incorporar de manera natural la igualdad de género en procedimientos y rutinas de trabajo, comenzando en el ámbito interno de la Administración pero que también tienen su visibilidad y traslación hacia el resto de agentes económicos y sociales.
Esta misma visión transversal es la que se aplicará igualmente al Informe de impacto de los Presupuestos en la infancia, en la adolescencia y en las familias, un sector de la población que requiere un análisis más detallado del efecto de las correspondientes políticas públicas.
Por último, los Presupuestos para la Reconstrucción van a avanzar de forma decidida en la transparencia, en la rendición de cuentas y en la participación ciudadana. Así, se acercarán los Presupuestos a la ciudadanía, de manera que tengan acceso de forma intuitiva y amigable a información sobre el destino de los impuestos, es decir, cuáles son los gastos más relevantes en políticas destacadas como la sanidad, la educación o las inversiones, siendo los Presupuestos Generales del Estado no solo accesibles, sino también entendibles para cualquier persona, acordes con la demanda de información que exige la sociedad actual.
Como complemento a este avance, y como parte de este proceso de renovación presupuestaria, se va a incorporar en el proceso presupuestario una revisión exhaustiva y sistemática de todas las partidas del Presupuesto, actuando sobre aquellas acciones e incrementos inerciales no justificados en el contexto de emergencia y reconstrucción económica y social en el que se enmarcan estas cuentas públicas.
Este ejercicio de análisis presupuestario se va a complementar, igualmente, con la evaluación de las distintas políticas públicas valorando las conclusiones de los informes realizados por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, ganando legitimación social ante la ciudadanía y garantizando la eficacia y la eficiencia de las políticas públicas.
El marco normativo de referencia en materia presupuestaria para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado lo configuran esencialmente la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y la normativa europea en materia presupuestaria que resulte de aplicación.
De conformidad con el artículo 36.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el procedimiento por el que se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden del titular del Ministerio de Hacienda.
La presente Orden ministerial dicta las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2021. En la misma se regulan los criterios generales de presupuestación, el ámbito institucional de los presupuestos, el proceso de elaboración y tramitación del anteproyecto de presupuestos, estableciendo la composición de los órganos participantes en su proceso de elaboración, los plazos y documentación para la elaboración, y se detalla el contenido de las estructuras presupuestarias.
En virtud de lo expuesto, dispongo:
Artículo 1. Criterios generales de presupuestación.
Los Presupuestos Generales del Estado para 2021 se orientarán a la consecución de los objetivos de la política económica, social y medioambiental del Gobierno y adecuarán sus ingresos y gastos al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública aprobados por las Cortes Generales para el sector público estatal. Asimismo, el Presupuesto del Estado para 2021 deberá ajustarse al límite de gasto no financiero establecido por el Gobierno de forma coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto aprobados para dicho ejercicio en el Estado conforme a los artículos 12 y 30 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Los Presupuestos Generales del Estado para 2021 tendrán en consideración las recomendaciones del Consejo de la Unión Europea formuladas en el marco del Semestre europeo.
En la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 se priorizarán los siguientes criterios de asignación de los recursos que, por una parte, sientan las bases de un crecimiento sólido, sostenible e inclusivo y, por otra, comienzan la incorporación de la perspectiva de género en los programas presupuestarios:
Proteger a los colectivos más vulnerables de la sociedad, ampliando los derechos sociales de la ciudadanía, reforzando la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social, así como garantizar la atención a la dependencia, el acceso a una vivienda digna, las prestaciones de desempleo y el apoyo a la formación de los desempleados, el sistema de pensiones y de rentas mínimas, avanzando en la igualdad de género.
Priorizar el apoyo a los sectores estratégicos de nuestra economía más afectados por la pandemia como el turismo, el transporte, el comercio minorista o la hostelería. Igualmente, reforzar las capacidades en otros sectores clave que son cruciales para garantizar el crecimiento y la resistencia futuros, como la I+D+i y las nuevas tecnologías.
Fomentar la transición verde, justa y ecológica mediante el apoyo a inversiones de gran escala que luchen contra la emergencia climática. Las inversiones se focalizarán en la eficiencia energética, el reto demográfico, las energías renovables y la electrificación, la conservación y preservación de la biodiversidad, las redes inteligentes y el refuerzo de las cadenas de valor y la economía circular, y el fomento de nuevos modelos de negocio.
Transformar digitalmente la sociedad a través de la mejora de la conectividad digital, garantizando el acceso a las infraestructuras digitales y favoreciendo la inclusión social, fomentar las competencias digitales a través de la modernización de los sistemas educativos, la universidad y la formación continua, el despliegue del 5G y de la inteligencia artificial, la transformación digital del sector público como elemento de eficiencia económica con efectos indirectos en el sector privado, así como la digitalización de las PYMES y la atracción de talento y espíritu empresarial.
Reforzar la protección del capital humano y de las políticas de empleo, fomentando la digitalización y modernización del Sistema Español de Empleo. Así, más allá de las medidas inmediatas para proteger los empleos, es necesario reforzar la capacidad de recuperación de nuestro mercado laboral y asegurar que la recuperación traiga consigo empleos de calidad. Para ello será necesario alcanzar un nuevo pacto social que permita: mantener la alta capacidad de creación de empleo, reducir la dualidad y la desigualdad y mejorar las condiciones laborales. La inversión social será clave en la educación, potenciando especialmente la política de becas, y la formación profesional, el desarrollo de habilidades, con especial atención a los jóvenes, los trabajadores menos cualificados, los autónomos y las PYMES.
Orientar la inversión pública en infraestructuras destinadas a favorecer la movilidad de personas y mercancías de forma sostenible y segura, apostando por la innovación tecnológica y fortaleciendo la cohesión territorial.
Reforzar la capacidad de respuesta ante emergencias, así como las inversiones en ciencia, investigación e innovación. Igualmente, potenciar la eficiencia y la resistencia de la Administración Pública para dar respuestas rápidas, apoyando la mejora de la digitalización de los servicios de salud, de empleo, seguridad social, justicia, mejora de la flexibilidad mediante el teletrabajo, digitalización de la educación y una mayor eficiencia en la contratación pública, así como el refuerzo de la lucha contra el fraude.
Garantizar la seguridad, independencia y la libertad de las mujeres, así como la igualdad real y efectiva entre mujeres y hombres reforzando el compromiso adquirido mediante la aplicación del Pacto de Estado contra la Violencia de Género y la lucha decidida contra este tipo de violencia, contribuyendo a la eliminación de la brecha salarial existente, al avance en la conciliación laboral y familiar y a la erradicación de la discriminación de cualquier tipo.
Trabajar por la construcción de una Europa social y unida mediante una política migratoria responsable y solidaria, reforzando un espacio económico más sólido, justo, competitivo y sostenible y apostar por el fortalecimiento de la influencia de España en organismos e instancias internacionales, en un contexto cambiante que permita afrontar amenazas globales y defender los derechos humanos, la paz y la seguridad, así como el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 en todo el mundo.
Artículo 2. Ámbito institucional.
De acuerdo con el artículo 32 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.
Conforme a lo anterior, para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, cada uno de dichos órganos y entidades presentarán sus presupuestos que tendrán, con arreglo a su normativa, carácter limitativo o estimativo.
De conformidad con lo dispuesto en el apartado anterior, los Presupuestos Generales del Estado comprenderán:
Los presupuestos con carácter limitativo de las siguientes entidades:
1.º Del Estado.
2.º De los organismos autónomos.
3.º De las integrantes del Sistema de la Seguridad Social.
4.º Del resto de entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y de modificaciones regulado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria o cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter limitativo.
Los presupuestos con carácter estimativo de las siguientes entidades:
1.º De las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales, de las fundaciones del sector público estatal y del resto de entidades del sector público estatal que aplican los principios y normas de contabilidad recogidos en el Código de Comercio y el Plan General de Contabilidad de la empresa española, así como en sus adaptaciones y disposiciones que lo desarrollan.
2.º De los consorcios, las universidades públicas no transferidas, los fondos sin personalidad jurídica y de las restantes entidades de derecho público del sector público administrativo estatal con presupuesto estimativo.
Artículo 3. Unidad de presupuestación.
Los Presupuestos Generales del Estado se elaborarán expresados en miles de euros, con dos decimales.
Artículo 4. Comisiones participantes en el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.
Comisión de Políticas de Gasto.
De conformidad con el artículo 36 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por el titular del Ministerio de Hacienda con arreglo a los criterios establecidos en el artículo 1 de la presente Orden.
Con este fin se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto que estará presidida por el titular del Ministerio de Hacienda y, en su ausencia, por el titular de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, y estará integrada por los titulares de los departamentos ministeriales, o, en su ausencia, por los titulares de las subsecretarías de los departamentos.
Actuará como Secretario no miembro, la persona titular de la Subdirección General de Política Presupuestaria.
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