Real Decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales

Norma derogada, así como su corrección de errores, por Acuerdo del Congreso de los Diputados publicado por Resolución de 10 de septiembre de 2020. Ref. BOE-A-2020-10491

I

Desde que fue declarado el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se ha venido adoptando por el Gobierno un conjunto de medidas, por un lado, de carácter sanitario y de protección de la seguridad de las personas, y, por otro, de índole económico, en las que, a partir de las actuaciones y compromisos de las instituciones europeas se está definiendo un marco de ayudas estatales y de reactivación de la actividad económica y social.

La situación financiera del subsector de las entidades locales se puede calificar de saneada, con capacidad de generación de ahorro y con superávit sucesivos y continuados desde el año 2012, situándose en 2019 en el 0,31 por ciento del PIB nacional, y en una cuantía de 3.839 millones de euros. Por esta circunstancia, y por la necesidad de apoyar a colectivos vulnerables, mediante el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, se posibilitó que las corporaciones locales destinaran una cuantía global de 300 millones de euros de aquel superávit para financiar gastos de inversión incluidos en servicios sociales y en promoción social, y, con carácter excepcional, prestaciones de atención primaria y atención a la dependencia que vienen recogidas en el Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, de 16 de enero de 2013, que recoge el Catálogo de Referencia de Servicios Sociales. Aquel importe era equivalente al del Fondo Social Extraordinario constituido para atender necesidades de las comunidades autónomas.

El gasto de las en aquellas actuaciones se considera ejecutado en inversiones financieramente sostenibles, por lo que no computa en la regla de gasto, en aplicación de la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y de la disposición adicional decimosexta del texto refundido de la Ley reguladora de Haciendas Locales, aprobado por real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Aquella cuantía global se individualizó para cada entidad en el 20 por ciento de su propio superávit de 2019, mediante el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

Asimismo, y en el mismo marco regulador antes citado tanto de estabilidad presupuestaria como de haciendas locales, por el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, se ha permitido, como medida de impulso de la actividad económica y del empleo, que las entidades locales destinen en 2020, como máximo, el 7 por ciento de su respectivo superávit para financiar gastos de inversión en vehículos eléctricos o con etiqueta ambiental CERO, o, en última instancia, con etiqueta ECO, y en infraestructuras de recarga para el uso de los vehículos adquiridos, que se destinen a la prestación de los servicios públicos de recogida, eliminación y tratamiento de residuos, seguridad y orden público, protección civil, prevención y extinción de incendios y de transporte de viajeros.

En definitiva, hasta el momento se han adoptado medidas que han ido dirigidas a la utilización del superávit de las entidades locales en determinados ámbitos que, debido a la actual situación de crisis sanitaria, económica y social, se han considerado prioritarios, sin que el gasto financiado con aquel recurso compute en la regla de gasto, dentro del marco de la normativa de estabilidad presupuestaria y reguladora de haciendas locales.

No obstante, para cerrar la aplicación de las reglas del destino del superávit de 2019, se considera necesario y urgente que se permita, en aquel mismo marco, la plena utilización de dicho recurso en 2020. Incluso, en relación con la ejecución de proyectos de inversiones financieramente sostenibles financiados con el superávit de 2018, cabe posibilitar que, aunque inicialmente debería concluir en 2020, se amplíe a 2021, debido a la suspensión de la actividad económica durante el período de vigencia de la declaración del estado de alarma, y a la incidencia que está teniendo la crisis derivada de la situación de emergencia sanitaria en la ejecución de los contratos que, con la legislación que los regula, fueron suscritos con anterioridad por las entidades locales.

Asimismo, se considera preciso ampliar el margen de maniobra financiero, fundamentalmente, de los ayuntamientos que se encuentran con problemas o situaciones de riesgo financiero, adoptando medidas en el marco de los mecanismos extraordinarios de financiación, y, concretamente, del Fondo de Financiación a Entidades Locales. Son medidas que se consideran urgentes, en tanto podría permitir a ayuntamientos que no presentan una situación financiera saneada atender, en sus respectivas demarcaciones, necesidades de carácter social o de apoyo a determinados colectivos que han surgido de manera extraordinaria como consecuencia de la pandemia.

Por último, este real decreto-ley contiene, en su articulado, medidas que se refieren a la participación de las entidades locales en los tributos del Estado. Por un lado, a la habilitación de crédito para poder ejecutar la totalidad de los pagos de las entregas a cuenta correspondientes a este año 2020, para lo que se requiere un suplemento de crédito que debe aprobarse, por la naturaleza de esta modificación presupuestaria, una norma con rango de ley, y que, por la urgencia con la que se debe instrumentar, debe serlo mediante un real decreto-ley. Y, por otro lado, a la inclusión de determinadas normas necesarias para poder proceder a las transferencias a favor de las entidades locales por los importes que resulten de la liquidación definitiva de aquella participación correspondiente a 2018, y, en otro caso, para poder aplicar los reintegros a cargo de aquellas otras entidades para las que resulten liquidaciones de signo negativo.

II

El artículo 12 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, regula la regla de gasto aplicable a la Administración Central, a las comunidades autónomas y a las corporaciones locales. Esta regulación tiene su origen en el Reglamento (UE) n.º 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas.

Las entidades locales son, desde el año 2012, el primer nivel de Administración pública que, gracias al esfuerzo de consolidación presupuestaria y a la positiva evolución del ciclo económico, logra presentar superávit en sus cuentas. La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, establece, en su artículo 32, que el superávit alcanzado por Estado, comunidades autónomas y corporaciones locales, debe ir destinado a la reducción del nivel de endeudamiento neto. En aplicación de esta norma, un gran número de Corporaciones Locales han conseguido una reducción considerable de su nivel de deuda pública, y el saneamiento financiero.

Teniendo en cuenta el esfuerzo de consolidación realizado, la sólida situación financiera, así como la naturaleza de los servicios que prestan las Corporaciones Locales, que por su relación de proximidad con los ciudadanos tienen una alta capacidad para influir directamente en la mejora de su bienestar, se estableció una regla especial para el destino del superávit recogido en el artículo 32 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril. Así, la disposición adicional sexta de esta última, introducida mediante la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público permite, desde el año 2014, a las Corporaciones Locales que presentan superávit y remanente de tesorería para gastos generales positivo, así como un nivel de deuda pública inferior al límite a partir del cual está prohibido el recurso al endeudamiento y un período medio de pago a proveedores que no supera el plazo máximo de pago establecido en la normativa de medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, destinar su superávit a financiar inversiones que deben ser financieramente sostenibles a lo largo de la vida útil de la inversión, no computando el gasto en estas inversiones a efectos de la aplicación de la regla de gasto definida en el artículo 12 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, aunque sí a efectos del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

La disposición adicional decimosexta, del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, desarrolla y define el concepto de sostenibilidad financiera que debe concurrir en aquellas inversiones, así como el procedimiento y el ámbito objetivo de aplicación. Esta medida de flexibilidad en el destino del superávit se aplicó por vez primera en 2014 y se ha venido prorrogando desde entonces anualmente hasta 2019, bien a través de las leyes de presupuestos generales del Estado, bien mediante reales decretos-ley.

Circunstancias excepcionales han motivado que no se haya podido tramitar la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2020, no habiendo sido posible la adopción de la prórroga prevista en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril. Los trámites necesarios relacionados con la iniciación y desarrollo del procedimiento de ejecución del gasto requieren de unos plazos que hacen que, para que la medida pueda surtir efectos y las corporaciones locales puedan llevar a cabo la ejecución de las inversiones en el presente ejercicio presupuestario, sea necesario aprobar de forma inmediata la prórroga de la medida prevista en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, para poder destinar esos recursos de forma urgente la situación económica y social generada con ocasión de la pandemia..

Por lo tanto, por razones de urgencia y de carácter extraordinario, resulta necesario incluir la prórroga en un real decreto-ley, como ya se hizo en los dos años anteriores, en el Real Decreto-ley 10/2019, de 29 de marzo, y en el Real Decreto-ley 1/2018, de 23 de marzo.

Teniendo en cuenta, además, que la prórroga de la regla especial del destino del superávit podría carecer de operatividad si se exigiese en todo caso que en 2020 se realizasen las fases del procedimiento de ejecución del gasto de autorización y disposición o compromiso, se considera necesario no requerir el desarrollo de esta última en el mismo ejercicio, lo que no contradice el carácter urgente de la presente norma, ya que un buen número de proyectos de inversión requieren el desarrollo de un procedimiento de contratación que, por su naturaleza y cuantía, debe iniciarse cuanto antes al objeto de que la fase de autorización del gasto pueda concluirse en el presente ejercicio.

En cuanto al superávit de 2018 se aprobó la aplicación de la regla especial antes citada, posibilitando su utilización para dar cobertura a inversiones financieramente sostenibles, por el Real Decreto-ley 10/2019, de 29 de marzo, antes citado, de modo que se requería que en 2019, como mínimo, se desarrollase la primera fase del procedimiento de ejecución del gasto, su autorización, y el resto de las fases, compromiso o disposición, reconocimiento de la obligación y ordenación del pago, se completasen en 2020. En un buen número de proyectos de inversión, sobre todo de mayor envergadura y relevancia financiera, se ha debido suspender su ejecución como consecuencia de la declaración del estado de alarma, lo que dificulta, cuando no imposibilita, completar aquellas fases en 2020, siendo necesario que, con carácter extraordinario, se permita concluirlas en 2021, si bien al menos la de compromiso o disposición se debería desarrollar en 2020, teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad de la medida así como en aras de una mayor seguridad jurídica para los contratistas.

III

En el marco de los mecanismos adicionales de financiación de las entidades locales regulados en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, se constituyó el Fondo de Financiación a Entidades Locales, regulado por el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, configurado en tres compartimentos, los Fondos de Ordenación, de Impulso Económico y para la Financiación de los Pagos a Proveedores, este último en liquidación.

En ese contexto, el presente real decreto-ley introduce medidas que afectan al ámbito objetivo del Fondo de Ordenación, a las operaciones de endeudamiento concertadas con el Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a Proveedores y a las operaciones de crédito a corto plazo que, con carácter general y al margen de aquellos Fondos, tengan formalizadas las entidades locales.

Con la ampliación del ámbito objetivo del Fondo de Ordenación se posibilita la financiación de las deudas con acreedores públicos que se estén compensando mediante retenciones de la participación en tributos del Estado o que se estén cancelando mediante acuerdos de fraccionamiento y aplazamiento suscritos con dichos acreedores, fundamentalmente, la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Tesorería General de la Seguridad Social. Esta medida va dirigida a aquellos municipios que se encuentran en alguna de las situaciones de riesgo financiero descritas en el artículo 39.1 del Real Decreto-ley 17/2014, es decir, que presenten una situación financiera negativa o que no puedan refinanciarse en condiciones de prudencia financiera.

Con esa ampliación, los municipios que se encuentren en esas situaciones y con deudas con aquellos acreedores podrán cancelarlas y sustituirlas por préstamos con el Fondo de Financiación a Entidades Locales, y ponerse al corriente del pago de las deudas tributarias y con la Seguridad Social, lo que es requisito de cumplimiento forzoso para que puedan optar a subvenciones y ayudas de otras administraciones públicas, que, en la situación de crisis actual, pueden desempeñar un papel fundamental para no agravar los problemas financieros que puedan presentar aquellos municipios, potencialmente beneficiarios de la medida.

Asimismo, para las entidades locales que hayan presentado en cualquiera de los dos últimos ejercicios problemas de liquidez o de solvencia se posibilita la consolidación de deuda a corto en deuda a largo plazo. Con esta medida, se reducirán las tensiones de tesorería que experimentan, sobre todo, ayuntamientos con problemas estructurales, que se manifiestan en unos ingresos corrientes insuficientes para financiar sus gastos corrientes y la amortización de sus operaciones de préstamo o que presentan remanentes de tesorería para gastos generales negativos.

Por último, en cuanto a las medidas de apoyo financiero, en el marco del endeudamiento de las entidades locales, se permite la cancelación de préstamos que tengan formalizados con el Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a Proveedores mediante su sustitución con préstamos que puedan formalizar con entidades de crédito, pudiendo quedar excluidas de la condicionalidad derivada de los planes de ajuste las entidades locales que estén saneadas financieramente y que, en consecuencia, estén dando cumplimiento a las reglas fiscales en varios ejercicios consecutivos y, por lo tanto, se pueda considerar consolidada la senda de corrección de los desequilibrios que presentaron cuando se aprobaron aquellos planes.

Todas estas medidas son de carácter extraordinario y urgente, en tanto que permiten a las entidades locales con una situación financiera que presenta debilidades o desequilibrios no corregidos poder atender de forma inmediata y urgente las necesidades económicas y sociales que de forma extraordinaria se ha generado con ocasión de la pandemia

IV

El proyecto de ley de presupuestos generales del Estado ha venido configurando el instrumento ordinario para actualizar la participación de las entidades locales en los tributos del Estado. Sin embargo, tanto en 2019 como en 2020, de acuerdo con lo previsto en el artículo 134.4 de la Constitución Española se activó la situación de prórroga automática de los presupuestos generales del Estado a partir de 1 de enero de cada uno de aquellos años, y continúa actualmente, habiendo transcurrido ya gran parte del ejercicio corriente 2020.

En aquella situación de prórroga presupuestaria, el Real Decreto-ley 13/2019, de 11 de octubre, reguló la actualización extraordinaria de las entregas a cuenta para 2019 tanto de las comunidades autónomas de régimen común como de las entidades locales, lo que permitió adoptar un ajuste técnico de carácter extraordinario para la defensa del interés general y evitar los graves perjuicios que la ausencia de medidas aprobadas por el cauce ordinario de la ley de presupuestos generales del Estado habría provocado en las administraciones territoriales y permitió trasladar a las entidades locales el incremento de los recursos derivados de la diferencia de previsiones, entre la elaborada para el año 2018 y la elaborada para 2019, eliminando los efectos de las medidas tributarias recogidas en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2019, y considerando exclusivamente el incremento de recaudación previa a la cesión de impuestos estatales, que son determinantes de la financiación local.

De conformidad con el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de enero de 2020 se mantienen en 2020 las cuantías de las entregas a cuenta de 2019 correspondientes a todas y cada una de las entidades locales incluidas en el ámbito subjetivo de aplicación de los modelos de participación en los tributos del Estado, pero los créditos destinados a dar cobertura financiera a las transferencias en las que se materializan aquellas entregas y que se están gestionando son los recogidos en los Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 prorrogados, que son inferiores a las necesidades presupuestarias, por lo que, al igual que ocurrió en 2019, se requiere la aprobación de suplementos de crédito para adaptar los créditos de gasto que instrumentan las entregas a cuenta a través de la sección 36 de los presupuestos generales del Estado para poder atender el pago de las mismas.