Real Decreto-ley 15/2021, de 13 de julio, por el que se regula el arrendamiento de colecciones de bienes muebles integrantes del Patrimonio Histórico Español por determinadas entidades del sector público y se adoptan otras medidas urgentes en el ámbito cultural y deportivo

I

El artículo 46 de la Constitución Española establece la obligación de los poderes públicos de garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad.

En cumplimiento a esta previsión, el sector público ha desarrollado una política de adquisición de bienes culturales con dos objetivos fundamentales: la conservación y protección del patrimonio cultural, por un lado, y su incremento, por otro. Del mismo modo, en la ejecución de las adquisiciones se tiene en cuenta la labor de recuperación y la salvaguarda del patrimonio, así como las líneas específicas de actuación de cada institución cultural, que a su vez persiguen, principalmente, cubrir el vacío de las colecciones, o mantener el prestigio de las ya existentes.

La Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, regula los diferentes instrumentos a través de los cuales se llevan a cabo estas adquisiciones, entre los que destacan los derechos de adquisición preferente, como el tanteo, el retracto y la oferta de venta irrevocable. También se contemplan las adquisiciones a título gratuito, ya sea donación, herencia o legado, o el pago en especie de deudas tributarias, mediante la entrega de bienes que formen parte del Patrimonio Histórico Español, siempre que estén inscritos en el Registro General de Bienes de Interés Cultural o incluidos en el Inventario General.

Del mismo modo, otro de los mecanismos más importantes para incorporar bienes culturales, y, en concreto, bienes muebles integrantes del Patrimonio Histórico Español, como es la adquisición directa por la Administración, se ha contemplado tradicionalmente en la legislación de contratos públicos como un contrato de suministro. No obstante, en la actualidad, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, únicamente prevé la adquisición a través del procedimiento negociado sin publicidad de aquellos bienes que no formen parte del Patrimonio Histórico Español; remitiéndose a la normativa específica para los que sí se integran en el mismo.

Es necesario abordar ahora la regulación de otra modalidad de incorporación de este tipo de bienes, como es el arrendamiento, para el que no se preveía régimen específico alguno. Dicha regulación se circunscribe al arrendamiento de colecciones de bienes muebles integrantes del Patrimonio Histórico Español por poderes adjudicadores que no pertenezcan a la categoría de Administraciones Públicas, en un adecuado equilibro entre las especialidades y simplificación del procedimiento que se establecen y su ámbito de aplicación. Así, su alcance no se extiende a una mera obra u obras, sino que debe tratarse de una auténtica colección, de excepcional interés, apreciado por un órgano cualificado, como es la Junta de Calificación, Valoración y Exportación de Bienes del Patrimonio Histórico Español. Igualmente, y a la vista de la configuración que se efectúa de estos contratos, solo podrán acudir a este régimen los poderes adjudicadores no Administraciones Públicas; cuyos contratos de suministro, entre los que se incluyen los arrendamientos, tienen la consideración de contratos privados.

Por otro lado, procede también adoptar una serie de medidas complementarias de apoyo al sector cultural y al deporte. En primer lugar, debe reconocerse a la Colección Carmen Thyssen-Bornemisza la garantía del Estado a que se refiere la disposición adicional novena de la Ley 16/1985, de 25 de junio. Con ello, una vez se formalice, en su caso, el arrendamiento de la misma, las obras que la integran gozarán de este singular régimen de aseguramiento, permitiendo la cobertura de los riesgos por destrucción, pérdida, sustracción o daño de las mismas en tanto permanezcan en las instalaciones del Museo Nacional Thyssen-Bornemisza. De esta manera, se asegura aquélla debidamente, de acuerdo con la entidad de la propia Colección, y sin perjuicio de la actualización anual de los términos de la garantía.

Asimismo, en el ámbito del deporte, se aclara el alcance y régimen de las nuevas facultades de comercialización conjunta de derechos audiovisuales atribuidas a la Real Federación Española de Fútbol (RFEF), como entidad organizadora de competiciones de ámbito estatal y no profesional; las cuales fueron introducidas en el Real Decreto-Ley 5/2015, de 30 de abril, de medidas urgentes en relación con la comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones de fútbol profesional, en virtud de la disposición adicional quinta del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo. De este modo, resulta imprescindible ajustar la regulación vigente para que la RFEF, como entidad organizadora, pueda ejercer con plena efectividad esas facultades de comercialización que tiene encomendadas.

II

El real decreto-ley consta de 3 artículos y 3 disposiciones finales.

El artículo 1 introduce una nueva disposición adicional en la Ley 16/1985, de 25 de junio, para regular el arrendamiento, por parte de poderes adjudicadores que no tengan la consideración de Administración Pública, de colecciones de bienes muebles integrantes del Patrimonio Histórico Español de interés excepcional, así apreciado por la Junta de Calificación, Valoración y Exportación de Bienes del Patrimonio Histórico Español.

Estos contratos podrán celebrarse, con algunas especialidades, a través del procedimiento negociado sin publicidad previsto en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, correspondiente a aquellos supuestos en los que la ejecución solo puede encomendarse a un empresario determinado. Entre esas especialidades destaca la posibilidad de sustituir el pliego de cláusulas administrativas particulares por el propio clausulado del contrato, o la acreditación de la solvencia. Asimismo, se habilita la posibilidad de que, en caso de que los bienes pertenezcan a varios titulares, todos ellos concurran conjuntamente a la licitación, sin necesidad de constituir una unión de empresarios.

Además, para garantizar la continuidad y estabilidad del contrato se excluye la aplicación del plazo máximo de 5 años de duración establecido para los suministros con carácter general. Por otro lado, consecuencia de lo anterior, y en coherencia con lo expuesto, a la vista del objeto del contrato, y de sus características, es necesario exceptuar también el régimen ordinario de revisión de precios, así como las condiciones de pago y de ejecución. Igualmente, se introduce una Comisión mixta, encargada de la resolución de controversias sobre los efectos y extinción del contrato, procurando que las eventuales discrepancias se ventilen sin necesidad de acudir a la vía judicial.

Por su parte, el artículo 2 reconoce a la Colección Carmen Thyssen-Bornemisza la garantía del Estado a que se refiere la disposición adicional novena de la Ley 16/1985, de 25 de junio. Este cualificado régimen de aseguramiento comenzará en la fecha de formalización del contrato de arrendamiento, y se extenderá, con carácter general, durante toda la vigencia del mismo. En su configuración, se toma como referencia la Orden CUD/664/2021, de 22 de junio, por la que se otorga la garantía del Estado a 425 obras para su exhibición en la colección permanente del Museo Nacional Thyssen Bornemisza; la cual comprende la práctica totalidad de las obras integrantes de la Colección Carmen Thyssen-Bornemisza. Además, se establecen reglas específicas para aquéllas no incluidas en dicha orden, pero sí en otras anteriores, o que no hubieran contado con anterioridad con la cobertura del Estado. El valor económico de las obras cubiertas por la garantía, así como las obras concretas, y el alcance, efectos, condiciones y límites de aquélla se actualizarán anualmente por Orden del Ministro de Cultura y Deporte.

Finalmente, el artículo 3 modifica el Real Decreto-ley 5/2015, de 30 de abril, clarificando las reglas y procedimientos a aplicar para la comercialización conjunta de derechos audiovisuales por parte de la RFEF, como entidad organizadora de competiciones de ámbito estatal y no profesional. A tal efecto, se establece la cesión obligatoria por parte de los participantes en las competiciones oficiales de fútbol de ámbito estatal de las facultades de comercialización conjunta de los derechos audiovisuales incluidos en el ámbito de aplicación de este real decreto-ley. Asimismo, respecto a las obligaciones de las entidades participantes en el Campeonato Nacional de Liga, se precisan destinatarios y fines de los fondos aportados como contribución solidaria al desarrollo del fútbol aficionado y de las infraestructuras federativas, así como a la mejora de la competitividad de las categorías no profesionales. También se aborda la forma de reparto de los ingresos a obtener de la comercialización de los derechos audiovisuales de competiciones de ámbito estatal organizadas por la RFEF, clarificando que los ingresos procedentes de la Supercopa se destinarán al fomento del fútbol aficionado e introduciendo los criterios para la distribución de los recursos de otras competiciones, que se asignarán entre los clubes o entidades participantes en cada una de ellas según los criterios que aprueben los mismos, por mayoría y para todo el período objeto de comercialización, en el marco de los órganos específicos creados por la RFEF al efecto.

En cuanto a las disposiciones finales, la primera se refiere al título competencial para dictar el texto. La segunda, por su parte, recoge la correspondiente la habilitación para el desarrollo reglamentario, y, finalmente, la disposición final tercera determina la entrada en vigor del real decreto-ley.

III

El artículo 86 de la Constitución permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general.

El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 julio, F. 3), subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

En el presente caso, por un lado, la situación de las obras de arte integrantes de la Colección Carmen Thyssen-Bornemisza, y la futura contratación de su arrendamiento, suponen la concurrencia de motivos que justifican la extraordinaria y urgente necesidad de implementar el régimen jurídico necesario para poder llevarla a cabo.

En efecto, en primer lugar hay que recordar la importancia de la Colección Carmen Thyssen-Bornemisza, a partir de la propia Colección Thyssen-Bornemisza. En abril de 1988, el Barón Thyssen-Bornemisza y el Estado firmaron el acuerdo de cesión, por nueve años y medio, de 775 obras de la colección del primero, con vistas a una futura adquisición. Se creó, además, una fundación para gestionar la colección, remodelándose el Palacio de Villahermosa para alojarla.

Dicha adquisición se llevó a cabo finalmente en 1993, previa aprobación del Real Decreto-ley 11/1993, de 18 de junio, sobre medidas reguladoras del contrato de adquisición de la Colección Thyssen-Bornemisza.

Las obras adquiridas correspondían a la práctica totalidad de la colección de Maestros Antiguos, y a más de la mitad de la colección de Maestros Modernos. Todas ellas pasaron a integrar la Colección Permanente del Museo Nacional Thyssen-Bornemisza. Las pinturas restantes fueron distribuidas por el Barón entre sus herederos tras la firma de la compra definitiva por parte del Estado.

Entre las obras repartidas, pasaron entonces a la Colección Carmen Thyssen-Bornemisza cuatro de los siete grupos en mármol que August Thyssen había comprado a Auguste Rodin a comienzos de siglo. Por lo que respecta a las pinturas, de un total de 125, un quinto correspondía a Maestros Antiguos de pintura flamenca y holandesa del XVII y a pintores vedutistas italianos. Cerraba el conjunto un delicado lienzo de Fragonard, obra predilecta del Barón Thyssen-Bornemisza durante sus últimos años de vida. Las restantes pinturas correspondían al siglo XIX y al primer tercio del XX. Al primero, cabe adscribir obras del paisajismo americano del siglo XIX, del paisajismo realista francés y británico, así como del impresionismo y el posimpresionismo, con una selección más nutrida incluso que la del propio Museo Nacional Colección Thyssen-Bornemisza. Entre los cuadros del siglo XX, un capítulo destacado lo componía el expresionismo alemán, cerrando el conjunto obras de Picasso y Juan Gris.

Si bien desde entonces la Colección Carmen Thyssen-Bornemisza se ha orientado principalmente a adquirir y promocionar la pintura española del siglo XIX y comienzos del XX, también amplió significativamente su colección de pintura internacional. En los años noventa adquirió un espléndido cuadro de Simone Martini, al tiempo que se hizo con nuevas obras de pintura holandesa del siglo XVII, de pintura francesa del XVIII y de vedutistas. Pero ante todo amplió muy significativamente la presencia en su colección de obras situadas en el arco que se extiende entre el paisajismo naturalista de mediados del siglo XIX y las diversas corrientes expresionistas de principios de siglo.

Todo ello hace de la Colección Carmen Thyssen-Bornemisza el complemento imprescindible de la Colección Permanente del Museo Nacional Thyssen-Bornemisza; encontrándose en la actualidad la Colección en el propio Museo, en virtud de un contrato de préstamo gratuito suscrito el 15 de febrero de 2002 y sucesivamente prorrogado. Ello ha permitido que las obras que la integran permanezcan en la Fundación Colección Thyssen-Bornemisza, F.S.P., garantizando su difusión nacional e internacional.

No obstante, la vigente prórroga vencerá el próximo 15 de julio de 2021, corriéndose el riesgo de que los titulares de la Colección retiren las obras, en caso de no alcanzarse un acuerdo para su exhibición estable, mediante el correspondiente contrato de arrendamiento.

Lo anterior pone de manifiesto la urgente necesidad de articular los medios necesarios para asegurar, antes de que se produzca el vencimiento de la actual prórroga, que el Patrimonio Histórico español pueda seguir disfrutando, con las necesarias garantías, de un conjunto de obras de arte de la calidad y prestigio de la Colección Carmen Thyssen-Bornemisza.

Así, la exigencia de garantizar su permanencia en España impone la adopción del régimen preciso para hacer factible la ocasión de incorporar al patrimonio cultural este conjunto de obras, de forma estable y con la adecuada seguridad jurídica. El arrendamiento a largo plazo supone dar continuidad y complementar la adquisición inicial de la Colección Thyssen-Bornemisza, llevada a cabo en 1993, consolidando el valor de la Fundación Colección Thyssen-Bornemisza, F.S.P., como institución cultural de extraordinaria relevancia en el ámbito museístico internacional.

En segundo lugar, y en esta misma línea, la operación refuerza el patrimonio cultural español. La mejora de la protección, conservación y conocimiento de este patrimonio va a redundar de forma muy favorable en el turismo cultural, y, por tanto, en la actividad económica.

Y es que la cultura es un incuestionable motor del sector turístico. Hay que tener en cuenta los datos anteriores a la pandemia de la COVID-19, en los que se observa que el turismo cultural es el tipo de turismo que más creció en los últimos cinco años. La Cuenta Satélite del Turismo en España (INE) estima en más del 12% la aportación de este sector al PIB en el último trienio disponible. Los datos procedentes de la explotación específica de las estadísticas turísticas oficiales, Encuesta de Turismo de Residentes (INE) y Encuesta de Gasto Turístico (INE), permiten mostrar que la cultura es el principal motivo de uno de cada cinco viajes realizados por ocio, recreo o vacaciones, tanto si se trata de viajes de residentes en España, motivando el 17% de este tipo de viajes en 2019, como de entradas de turistas internacionales, siendo el detonante principal del 19,8% de estas entradas de ese año. En conjunto más de 30 millones de viajes en 2019 fueron movilizados por la cultura con un gasto total asociado de 24.433,4 millones de euros, 9.085,4 millones de euros para los residentes en España y 15.348 millones de euros para las entradas de turistas internacionales. Incluso si no se trata de viajes motivados por la cultura o por el ocio, las fuentes turísticas citadas constatan altos porcentajes de viajes en los que se realizan actividades culturales. Concretamente en el 24,6% del conjunto total de viajes de residentes y en el 36,9% de las entradas de extranjeros se registran actividades culturales, que comprenden tanto visitas culturales como asistencia a espectáculos y otro tipo de actividades vinculadas a la cultura. Dentro de las actividades culturales se observan mayores tasas de visitas culturales, el 74,5% si se trata de viajes de residentes, alcanzando el 91,5% en 2019 en las entradas de extranjeros.

En el caso del Museo Nacional Thyssen-Bornemisza, durante 2019 recibió 1.034.872 visitantes, un 11,5% más que en 2018. Para garantizar la continuidad de este crecimiento y contribuir a la recuperación del turismo cultural y de la propia economía, una vez superados los momentos más duros de la pandemia, es imprescindible dar estabilidad a la presencia de la Colección Carmen Thyssen-Bornemisza, como elemento fundamental y garantía de cohesión, unidad y calidad en la institución.

La celebración del contrato, incluyendo el consiguiente reconocimiento de la garantía del Estado a las obras de la Colección, trasciende, pues, de la mera política cultural de protección, promoción y enriquecimiento del Patrimonio Histórico, que ya de por sí justificaría la implementación de medidas extraordinarias y urgentes. En efecto, la situación provocada por la COVID-19 ha dado lugar a la aprobación de medidas económicas y sociales que, además de facilitar la adecuada respuesta sanitaria a la emergencia, han permitido garantizar la protección de familias, trabajadores y colectivos vulnerables, y sostener el tejido productivo y social, minimizando el impacto y facilitando que la actividad económica se recupere cuanto antes.

Así, la consolidación del Museo Nacional Thyssen-Bornemisza, a través de la presencia de la Colección Carmen Thyssen-Bornemisza, pretende reforzar su posición y capacidad de arrastre de visitantes y, en definitiva, la figura del turismo cultural en sí, posibilitando que la aportación del sector al PIB, y el propio PIB, se sitúen a la mayor brevedad en niveles anteriores a la pandemia.