Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, de medidas urgentes para mitigar el impacto de la escalada de precios del gas natural en los mercados minoristas de gas y electricidad

I

La electricidad es una variable sistémica de la economía que afecta a familias, autónomos, empresas, industria y a la economía en su conjunto. El precio de la electricidad en el mercado mayorista está estrechamente ligado a la evolución de la cotización del gas natural en los mercados internacionales.

Desde febrero del año 2021, la cotización del gas natural en los mercados europeos se ha incrementado bruscamente en más de un 250 %, alcanzando niveles sin precedentes e impactando directa y negativamente sobre el precio de la electricidad en el mercado mayorista.

En este contexto y debido al carácter sistémico que la energía, en general, y la electricidad, en particular, tienen para la economía y los graves efectos distorsionadores que esta situación está provocando sobre los hogares, las pymes y la industria, resulta necesario adoptar medidas regulatorias urgentes y extraordinarias que, siendo plenamente compatibles con el ordenamiento nacional y comunitario, corrijan dichos efectos y protejan a los consumidores ante la llegada de los meses del otoño e invierno, correspondientes con los de mayor consumo energético.

Los elevados precios que se vienen produciendo en los últimos meses en el mercado mayorista de la electricidad están generando una creciente alarma social y son motivo de una evidente preocupación, dado el papel fundamental que la electricidad juega en las economías domésticas, con especial incidencia en aquellos colectivos más vulnerables, por lo que es necesario corregir esta situación que ponen riesgo la competitividad de nuestra economía e impacta negativamente sobre las economías domésticas.

Este incremento sostenido del precio de la electricidad en el mercado mayorista viene observándose desde el mes de febrero de 2021, momento en el que la electricidad marcó su mínimo anual en términos mensuales (el precio medio aritmético en dicho mes, según los datos del Operador del Mercado Ibérico Español –en adelante, OMIE–, se situó en 28,49 €/MWh), pero se ha visto claramente agravado en los últimos meses, alcanzándose unos niveles nunca antes vistos. Así, el 21 de julio de 2021 se batió el anterior precio máximo diario de la electricidad de la serie histórica desde la puesta en marcha del mercado ibérico de la electricidad en 2004, alcanzándose un valor de 106,57 €/MWh y, desde entonces, este precio se ha visto superado en numerosas ocasiones, siendo el último de estos precios máximos el correspondiente con el 13 de septiembre de 2021, donde el precio medio diario se ha situado en 154,16 €/MWh. De este modo, los meses de julio y agosto se han cerrado con unos precios medios aritméticos de 92,42 €/MWh y 105,94 €/MWh, respectivamente, lo que sitúa el incremento del precio mayorista de la electricidad en más de un 250 % desde aquel mínimo anual observado en febrero de 2021.

Así, las medidas contempladas en este real decreto-ley engloban simultáneamente la dimensión social y económica de la grave y extraordinaria situación que se está viviendo en los mercados energéticos. Todas ellas van dirigidas en una misma dirección: Amortiguar la brusca escalada de precios de la electricidad, que se traduce en muchos casos en una factura de electricidad difícil de asumir para los consumidores, especialmente para aquellos en situación de mayor vulnerabilidad energética.

Las medidas tratan de frenar de manera inmediata el efecto que el incremento del precio de la electricidad está teniendo en el resto de sectores de la economía, lo que ya se está reflejando en los datos más recientes del índice de precios al consumo (con la consecuente pérdida de poder adquisitivo de los consumidores y una pérdida de competitividad para la industria y el sector servicios). Permitirán contrarrestar la eventual prolongación de la actual situación en los próximos meses, coincidentes con la llegada del periodo invernal, lo que previsiblemente traerá consigo un incremento de la demanda de electricidad en un momento en el que la energía despliega por completo todos sus efectos como bien esencial para las economías domésticas.

Esta evolución brusca y sin precedentes del gas natural, con un efecto muy negativo sobre la economía, coincide en el tiempo con el inicio de la senda de recuperación económica tras la crisis sanitaria causada por la pandemia del COVID-19. Ello supone un riesgo de ralentización de la recuperación.

Esta situación amenaza también la consecución de los objetivos de descarbonización de la economía, a los que el Reino de España se ha comprometido en el contexto de la Unión Europea, y que se han visto plasmados en el «Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030» y en la «Estrategia a Largo Plazo para una Economía Española Moderna, Competitiva y Climáticamente Neutra en 2050». Y esto es así puesto que los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero solo podrán alcanzarse por medio del incremento del grado de electrificación de los usos finales de la energía, lo que sumado a la creciente integración de renovables en el «mix» eléctrico, permitirán alcanzar la meta de la neutralidad climática en 2050. Por todo ello, una señal de precio asequible y razonable de la electricidad resulta crucial para que dicho proceso de electrificación se acelere, incentivando la utilización de medios de transporte electrificados y mejorando la competitividad de los procesos industriales que usan como fuente primaria de energía la electricidad, de tal forma que se vean desplazados del «mix» energético aquellos combustibles más contaminantes y, por ende, coadyuvando a la reducción de la huella de carbono a nivel nacional.

II

Uno de los aspectos más preocupantes de la actual escalada de precios de la electricidad es su impacto sobre los consumidores más vulnerables. Así, tal y como ya recogía la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2019-2024, se pone de manifiesto la necesidad de articular instrumentos complementarios de protección de los consumidores de energía eléctrica en situación de vulnerabilidad, propuesta que adquiere hoy aún mayor relevancia en el actual contexto de precios de la electricidad y tras la situación provocada en 2020 por la pandemia de la COVID-19 que ha provocado, en términos generales, una pérdida del poder adquisitivo de las familias.

En concreto, la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2019-2014, señalaba la necesidad de proteger a los hogares de las consecuencias de la pobreza energética, garantizando el derecho al suministro eléctrico a todos los consumidores vulnerables a través de un Suministro Mínimo Vital (SMV) que evite la desconexión total de su suministro.

De esta forma, por medio de este real decreto-ley se introduce un artículo 45 bis y se modifica el apartado 3 del artículo 52 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, estableciéndose como medida de protección al consumidor un suministro mínimo vital para los consumidores vulnerables perceptores del bono social eléctrico. Así, el período de cuatro meses contemplado en la normativa actual para que el consumidor vulnerable haga frente al pago de su factura de electricidad sin que su suministro se vea interrumpido, se extiende seis meses adicionales, durante los cuales se fijará una potencia tal que garantice unas condiciones mínimas de confort a los hogares acogidos a dicha medida. De esta forma, por tanto, se amplía nuevamente la esfera de protección de los consumidores en situación de vulnerabilidad energética, alargando el plazo que permite desencadenar el procedimiento de solicitud de suspensión del suministro, y dando por ello respuesta al mandato establecido en la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2019–2024.

Dicha reforma con rango legal se complementa con la modificación del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, de tal forma que el desarrollo reglamentario pueda adaptarse de manera inmediata a las modificaciones introducidas con rango de ley.

III

Adicionalmente, por medio de este real decreto-ley se introducen un conjunto de medidas que contribuyen a la reducción de los costes de la factura final eléctrica.

En primer término, se prorroga un trimestre adicional la suspensión temporal del Impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica.

Por medio del Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua, se estableció la suspensión temporal, para el tercer trimestre de 2021, del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, puesto que la evolución de precios de la electricidad ya observada en aquel momento, permitía articular aquella medida sin menoscabo de la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico.

Considerando que la situación en relación con los precios mayoristas de la electricidad no ha hecho sino agravarse, parece conveniente prolongar dicha medida durante el último trimestre del año, de tal forma que, en suma, el referido tributo quedará suspendido durante el segundo semestre completo del ejercicio 2021.

De esta forma, mediante la exoneración del impuesto, los productores, en tanto que sujetos obligados de dicho tributo, podrán volver a ofertar precios más competitivos que redunden favorablemente en los consumidores al verse reducido uno de sus costes operativos.

Esta suspensión temporal, de acuerdo con las mejores estimaciones de ingresos y costes, es compatible con un cierre del ejercicio 2021 del sistema eléctrico en equilibrio, respetándose el principio de sostenibilidad económica y financiera consagrado en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre.

Asimismo, para dar respuesta a la situación generada por el incremento de los precios de la electricidad, se establece de forma excepcional y transitoria, hasta el 31 de diciembre de 2021, una reducción del tipo impositivo del Impuesto Especial sobre la Electricidad, regulado en la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, del 5,11269632 por ciento al 0,5 por ciento.

Dicho impuesto indirecto, que recae sobre el consumo de la electricidad, está armonizado a nivel comunitario según los preceptos de la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad. Según dicha Directiva, los niveles mínimos de imposición no pueden ser inferiores a 0,5 euros por megavatio-hora si dicha electricidad se utiliza con fines profesionales, o a 1 euro por megavatio-hora en el resto de los casos.

Por consiguiente, si, como resultado de aplicar el tipo impositivo del 0,5 por ciento sobre la base imponible del Impuesto Especial sobre la Electricidad, la tributación efectiva es inferior a 1 euro por megavatio-hora suministrado o consumido, el importe a satisfacer por dicho Impuesto no podrá ser inferior a esa cuantía.

En el supuesto de la electricidad suministrada o consumida en usos industriales, tienen dicha consideración los efectuados en alta tensión o en plantas e instalaciones industriales, así como los efectuados en baja tensión con destino a riegos agrícolas, o en el supuesto de la electricidad suministrada o consumida en embarcaciones atracadas en puerto que no tengan la condición de embarcaciones privadas de recreo o en el transporte por ferrocarril, el resultado de aplicar el tipo impositivo del 0,5 por ciento sobre la base imponible del Impuesto Especial sobre la Electricidad no podrá ser inferior a 0,5 euros por megavatio-hora suministrado o consumido.

La energía eléctrica suministrada o consumida en procesos de reducción química, electrolíticos, metalúrgicos, mineralógicos o en actividades industriales cuyo valor de la electricidad suministrada o consumida represente más del 50 por ciento del producto fabricado, de acuerdo con los preceptos de la Directiva 2003/96/CE, no estará sometida a los niveles mínimos de imposición a los que se ha hecho referencia.

También se ha ampliado el importe correspondiente a los derechos de emisión de gases de efecto invernadero que se destinarán a la financiación de los costes del sistema eléctrico previstos en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, referidos al fomento de renovables.

Así, la disposición adicional centésima trigésima segunda de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, fijó dicha cuantía en 1.100 millones de euros, pero dados los mayores ingresos obtenidos como consecuencia del incremento de la cotización de los derechos de emisión de CO₂, se ha considerado oportuno ampliar dicho importe máximo hasta los 2.000 millones de euros, destinados a la reducción automática de los cargos del sistema eléctrico.

IV

Por otro lado, se fomenta la contratación de energía a plazo por medio de instrumentos de mercado de los que puedan verse beneficiados todos los consumidores.

Los efectos de elevados precios de los mercados sostenidos en el tiempo sobre el funcionamiento del mercado suponen un riesgo para la viabilidad de las comercializadoras de empresas no verticalmente integradas, por la dificultad que tienen para cubrirse en los mercados a plazo dada la reducida liquidez del mercado a plazo español frente a otros mercados europeos, no contando con la cobertura natural que les proporciona la generación a las empresas verticalmente integradas. Esta dificultad de cobertura en un periodo de precios altos mantenido en el tiempo es asimétrica entre comercializadores que cuentan o no con la cobertura natural que proporciona la integración vertical y podría dificultar la competencia en el mercado minorista entre las empresas verticalmente integradas y las que no lo son.

La liquidez de los mercados a plazo, junto a la transparencia, son aspectos fundamentales para el adecuado funcionamiento de los mercados mayoristas de electricidad, por su incidencia sobre la correcta formación de los precios a plazo y sobre la atracción a la participación en los mismos de un mayor número de agentes (con posiciones contrarias y diferentes perfiles de riesgo), que pueden abrir y cerrar posiciones con mayor facilidad.

En un mercado a plazo líquido los participantes en el mercado disponen de referencias de precios que les permiten formar sus expectativas sobre los precios futuros. Por lo tanto, los participantes pueden evaluar con mayor precisión el precio del mercado y negociar en consecuencia. Por el contrario, cuando el mercado a plazo no tiene liquidez, el descubrimiento de precios es más difícil y costoso, y puede dar lugar a una prima de riesgo de los contratos a plazo más elevada. A su vez, las primas de riesgo más elevadas pueden desincentivar una mayor participación en el mercado, con el efecto de una mayor reducción de la liquidez del mismo, generándose de esta forma un círculo vicioso que redunda en mayores costes y mayor riesgo soportado por los participantes en el mercado.

A pesar de que la evolución de la liquidez del mercado a plazo español en los dos últimos años ha sido positiva, esta es todavía significativamente inferior a la registrada en 2013 (año en el que el volumen de negociación alcanzó un máximo histórico, que representó el 150 % de la demanda de electricidad) y sigue siendo muy inferior a la de otros mercados a plazo europeos, como el alemán y el francés.

La situación anterior, intensificada por la evolución creciente de precios en los mercados mayoristas, tiene efectos negativos para los participantes en el mercado, ya que limita las posibilidades de los agentes de cubrir a plazo los riesgos de precio y cantidad, dejándolos expuestos a la volatilidad creciente del mercado al contado. Desde el punto de vista de la oferta, la insuficiente liquidez del mercado a plazo limita la posibilidad de desarrollo de proyectos renovables en mercado, sin régimen retributivo regulado, ya que incrementa los costes de financiación de los proyectos, hasta el punto de hacerlos inviables, especialmente para los promotores más pequeños. Por tanto, esta situación afecta negativamente a la competencia en el mercado al limitar la entrada de nuevos operadores, tanto en el mercado mayorista como en el minorista.

Desde el punto de vista de la demanda, las comercializadoras independientes y los grandes consumidores, incluidos los industriales electrointensivos, tienen menos opciones para adquirir un volumen de energía significativo a plazos superiores al trimestre sin pagar una prima elevada, lo que condiciona negativamente sus decisiones de inversión y sus planes de negocio ante el riesgo de que sus costes energéticos se vean incrementados sin una cobertura adecuada. Los pequeños consumidores, especialmente los acogidos al precio voluntario para el pequeño consumidor (PVPC), al estar expuestos a la volatilidad del mercado diario al contado, sufren fuertes incrementos continuados de precios en escenarios como el que se está registrando en los últimos meses, con una fuerte incertidumbre sobre el precio que va a afrontar este tipo de consumidores en el futuro.

De acuerdo con los informes de supervisión y seguimiento del mercado mayorista elaborados por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, uno de los factores que más contribuyen a esta insuficiente liquidez de los mercados a plazo españoles es la falta de incentivo a la participación en los mercados a plazo de los grupos verticalmente integrados, ya que disponen de una cobertura natural sobre el riesgo del precio del mercado diario que instrumentalizan mediante contratos bilaterales intragrupo.

Esta circunstancia no es un problema en sí mismo si el grupo en cuestión no tiene una cuota de mercado significativa. Sin embargo, la existencia de grupos verticalmente integrados con cuotas relevantes, con una correlación alta entre las necesidades de sus negocios de generación y comercialización y con tecnologías inframarginales con un volumen de producción base garantizado estable, puede generar barreras de entrada al mercado minorista para otros comercializadores no integrados, al no encontrar facilidades para contratar a plazo en el mercado mayorista, menos aún a los costes de dichas tecnologías. Si los grupos verticalmente integrados no tienen incentivo a participar en los mercados a plazo, la liquidez de dicho mercado a plazo puede verse afectada, reduciendo las opciones de los agentes de menor tamaño y consumidores para obtener la cobertura que necesitan a través de contratos a plazo a precios competitivos.

En las circunstancias excepcionales actuales y ante esta estructura de mercado, junto con la falta de liquidez en los mercados a plazo, se hace necesario introducir un instrumento que favorezca la entrada e impulse el desarrollo de empresas con actividad de comercialización, fomentando así la competencia en el mercado minorista para asegurar menores precios para el consumidor final.

Como mecanismo para incentivar nuevas entradas en el mercado y/o reforzar la posición de los comercializadores más pequeños, los instrumentos coercitivos de contratación a plazo, en particular en su formato de subastas de contratos de compra de energía a largo plazo, pueden diseñarse con el objetivo de proporcionar un acceso a la generación en base que proporcionan las tecnologías de generación inframarginal no emisoras de CO₂ del mercado español.