Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre, por el que se regulan los programas comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional de Empleo

I

El presente real decreto regula de modo integral y sistematizado los programas comunes de activación para el empleo, estableciendo los contenidos esenciales que deben formar parte de los mismos. Este real decreto limita su regulación a los programas comunes del conjunto del Sistema Nacional de Empleo.

Desde un punto de vista formal esta norma es fundamentalmente un texto de sustitución e integración de los textos normativos enumerados en su disposición derogatoria única, a los que otorga un tratamiento conjunto para dar lugar a un texto unitario y global. Con esta tarea de sistematización se incrementa la seguridad jurídica y la transparencia en la aplicación de una normativa particularmente compleja, como es la normativa de programas comunes de activación para el empleo. De este modo se asegura un adecuado conocimiento de sus presupuestos, no solo para las entidades encargadas de su aplicación, sino también para las personas beneficiarias y para los posibles sujetos que pueden intervenir en el desarrollo y aplicación de los programas comunes.

Desde un punto de vista material, es el último escalón de una serie de principios que configuran nuestro actual sistema de activación para el empleo y que se encuentran formulados fundamentalmente en el texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre. Este real decreto es una norma de efectividad y cercanía, destinada a consolidar estos principios en el momento de su ejecución y desarrollo. Desde la perspectiva de la aplicación sirve para reforzar los elementos clave de las políticas de empleo y también es punto de referencia para la consolidación de un sistema de activación del empleo con presupuestos renovados.

Desde una perspectiva orgánica, el presente texto es una norma de colaboración y coordinación con las comunidades autónomas. Su propia redacción ha sido fruto del acuerdo con todas las comunidades autónomas, y de hecho muchas de las iniciativas adoptadas por los servicios de empleo autonómicos han sido incorporadas al presente texto como manifestación de buenas prácticas que merecen ser generalizadas en su aplicación. Además, la finalidad primordial de esta norma es ser una herramienta de cooperación y trabajo conjunto con las comunidades autónomas, para que la aplicación de las políticas activas de empleo en el ámbito de las competencias que a cada sujeto público corresponde, se desarrolle con la coordinación más operativa, y con la máxima eficiencia.

II

Desde la perspectiva formal, el presente real decreto compila, integra y actualiza la normativa, hasta ahora dispersa, sobre programas comunes de políticas activas de empleo. Se ha operado de este modo la misma dinámica que se produjo cuando la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo unificó el tratamiento normativo de los servicios de empleo. Efectivamente, de acuerdo con el texto refundido de la Ley de Empleo, las políticas activas de empleo pueden adoptar la forma de servicios o de programas. Los primeros han sido definidos y regulados a través del Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, por el que se aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, que concreta aquellos que tienen carácter común de aplicación al conjunto de los usuarios y del territorio del Sistema Nacional de Empleo, sin perjuicio de los servicios complementarios definidos por un servicio público de empleo competente para su propio ámbito territorial.

A diferencia de los servicios, los programas comunes para el conjunto del Sistema Nacional de Empleo no disponían de un marco normativo integrado y coherente con los objetivos generales del texto refundido de la Ley de Empleo, adaptado al marco de planificación de la Estrategia de Activación y del Plan Anual de Política de Empleo. De hecho, la mayor parte de la regulación de los programas de políticas activas de empleo era anterior a la metodología de planificación de objetivos e instrumentos de gestión previstos en el texto refundido de la Ley de Empleo vigente y, por tanto, previos a la propia existencia de la Estrategia Española de Activación para el Empleo y de los Planes Anuales. Además, la regulación de determinados programas vigentes era anterior al traspaso de funciones del Servicio Público de Empleo Estatal a las comunidades autónomas para la ejecución de las políticas activas de empleo en sus respectivos territorios.

Como consecuencia, en el caso de los programas comunes existía una clara dispersión regulatoria que dificultaba la seguridad jurídica y la gestión por parte de los servicios públicos de empleo que ostentan actualmente la competencia de ejecución, especialmente en cuanto a las posibilidades de adecuación de dichos programas a las circunstancias de los mercados de trabajo territoriales y a los objetivos anuales de política de empleo.

Asimismo, determinados programas de políticas activas de empleo precisaban una cierta revisión para conseguir una mayor eficiencia, debido al cambio del marco normativo y competencial, y también a la necesidad de adecuación a las circunstancias cambiantes del mercado laboral y de los instrumentos de gestión. En este sentido, la experiencia de planificación integrada de los Planes Anuales de Política de Empleo ha permitido identificar iniciativas de buena práctica entre los programas propios de los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, que se incorporan al catálogo de programas comunes.

III

Desde la perspectiva material, este real decreto configura los contenidos esenciales de los programas comunes reproduciendo, en el nivel aplicativo, los presupuestos que deben inspirar las políticas activas de empleo de acuerdo con lo establecido en el texto refundido de la Ley de Empleo, en la Estrategia Española de Activación para el empleo y en los Planes Anuales de Política de Empleo. En el mismo se reflejan no solo los ejes materiales de las actuales políticas activas de empleo, sino también los puntos de apoyo en los que se sustentará una nueva política de empleo que tiene como principal objetivo mantener y generar empleo de calidad.

Esta idea nodal, de mantenimiento y generación de empleo de calidad, se trasluce en todo el texto del presente real decreto. La necesidad de establecer los mecanismos necesarios para que se creen y consoliden buenos trabajos aparece en textos estratégicos de notable importancia, como la Agenda 2030, cuyo objetivo octavo pretende «promover el crecimiento económico inclusivo y sostenible, el empleo y el trabajo decente para todos». Este es un compromiso que se encuentra firmemente arraigado en este real decreto. En efecto, hay una serie de herramientas e instrumentos específicamente diseñados para fortalecer las carreras profesionales estables de las personas: de un lado, se promueven las medidas dirigidas a incentivar la integración estable en las empresas; de otro lado, se refuerza que los programas públicos de empleo-formación se articulen por medio de contratos de trabajo. Se pretende con ello que las primeras experiencias laborales y la formación en alternancia se produzcan fundamentalmente por medio de los mecanismos de contratación formativos previstos en la normativa laboral (contratos en prácticas y contratos para la formación y el aprendizaje) así como por medio de contratos realizados conforme a la legislación laboral vigente; asimismo, no solo se formulan medidas reactivas frente al desempleo, sino también medidas preventivas, dirigidas a fomentar la formación en ciclo vital, tanto de personas desempleadas como empleadas, para el mantenimiento del empleo y el incremento de la empleabilidad de las personas durante toda su vida activa.

La segunda idea relevante que se consolida en esta norma es el claro reforzamiento de la orientación individualizada por medio de personal orientador cualificado. El itinerario individual y personalizado mediante acciones integradas de políticas activas de empleo que mejoren la ocupabilidad de las personas viene establecido expresamente como objetivo de las políticas activas de empleo en el artículo 2.c) del texto refundido de la Ley de Empleo. Para hacerlo efectivo es fundamental la configuración de un sistema de orientación profesional, tal y como propugna también el artículo 2.h) texto refundido de la Ley de Empleo. Por ello la sección 1.ª, subsección 1.ª, del real decreto establece las características esenciales que debe tener el programa de orientación profesional para el empleo y el autoempleo. Al efecto se prevé la existencia de un mayor volumen de profesionales de la orientación, se promueven medidas específicas para su formación permanente y se prevé el desarrollo de un programa de Orientación, Emprendimiento e Innovación para el empleo con el objetivo de diseñar y evaluar programas de orientación, así como de promover actuaciones de desarrollo y mejora de las actuaciones de orientación personalizadas.

La tercera idea clave en la que se sustenta el presente real decreto es la especial atención que otorga a los colectivos vulnerables. De este modo aplica lo establecido en el artículo 2.d) del texto refundido de la Ley de Empleo, que expresamente configura como objetivo de la política de empleo: «Asegurar políticas adecuadas de integración laboral dirigidas a aquellos colectivos que presenten mayores dificultades de inserción laboral, especialmente jóvenes, mujeres, personas con discapacidad y parados de larga duración, mayores de 45 años». El real decreto establece los elementos esenciales que deben tener los programas comunes para favorecer la integración de estos colectivos.

Con relación a la promoción del empleo de calidad de las mujeres se configura como eje de actuación el principio de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres tanto con carácter transversal como específico. Con carácter específico, la subsección 1.ª y 2.ª de la sección 4.ª se dedican, respectivamente, al programa para la igualdad entre hombres y mujeres y al programa de inserción sociolaboral para mujeres víctimas de violencia de género. Con carácter transversal, la igualdad de género aparece como elemento relevante en el diseño de todos los programas.

Este real decreto establece los instrumentos necesarios para que las políticas de empleo actúen como instrumentos contra la segregación laboral. Los poderes públicos tienen la obligación de establecer las medidas para conseguir la igualdad real de las personas y de los grupos en que se integran (artículo 9.2 de la Constitución Española) y, por ello, las normas de empleo deben establecer mecanismos efectivos para que las mujeres tengan acceso a todas las ocupaciones (incluyendo las tradicionalmente masculinas) y también para ser destinatarias preferentes de todas las medidas destinadas a consolidar carreras profesionales de calidad. Por ello el artículo 71.1 hace expresa referencia a los incentivos para la promoción de la presencia femenina en las ocupaciones y sectores en los que se encuentran infrarrepresentadas. Asimismo, para fomentar el empleo de calidad de las mujeres se establece en el artículo 70 la necesidad de que los programas o acciones de orientación o mejora de la empleabilidad estén ocupados al menos al 50 por ciento por mujeres. Un aspecto al que se presta especial atención es el de la empleabilidad de las mujeres víctimas de violencia de género, que se constituyen en colectivo prioritario de las acciones de políticas de empleo (subsección 2.ª de la sección 4.ª).

En materia de igualdad de oportunidades un aspecto fundamental es el de la relación de complementariedad que se establece entre las medidas de política de empleo y los planes de igualdad (artículo 69). La conexión entre políticas activas de empleo y planes de igualdad resulta fundamental porque refuerza el papel de los interlocutores sociales en la consecución de la igualdad real en las empresas, promoviendo la implicación de éstos e incrementando la eficacia de las medidas contenidas en los planes de igualdad. Una vez promulgado el Real Decreto 901/2020, de 13 de octubre, por el que se regulan los planes de igualdad y su registro y se modifica el Real Decreto 713/2010, de 28 de mayo, sobre registro y depósito de convenios y acuerdos colectivos de trabajo, han quedado establecidas las pautas para que éstos cumplan una función cada vez más relevante en la consecución de la igualdad real en la empresa que las políticas de empleo deben ayudar a consolidar. El empleo de calidad, sin diferencias entre hombres y mujeres, exige esta implicación pública por medio de las reglas de funcionamiento de los programas comunes en conexión con los planes de igualdad. Ello es así porque el empleo de calidad exige la acción a nivel de empresa, en ámbitos tales como la lucha efectiva contra la brecha retributiva (regulada en el Real Decreto 902/2020, de 13 de octubre, de igualdad retributiva entre mujeres y hombres), la segregación vertical (o techo de cristal) así como la conciliación y la corresponsabilidad. Precisamente en el ámbito de la conciliación y la corresponsabilidad el presente real decreto sitúa el cuidado en el centro de las políticas de empleo, no solo por legitimar que en torno al cuidado se configuren medidas específicas para el fomento del empleo, sino también por establecer que deben establecerse las medidas necesarias para que las personas con responsabilidades de cuidado puedan participar en las acciones de empleabilidad (artículo 29.3).

El artículo 2.d) del texto refundido de la Ley de Empleo menciona específicamente a las personas con discapacidad como colectivo con mayores dificultades de inserción laboral. De modo consecuente con ello, la subsección 2.ª de la sección 3.ª, dedicada al programa de inserción laboral de personas con discapacidad, refuerza las acciones específicas de orientación, establece medidas de fomento del empleo indefinido, mantiene las ayudas para la adaptación y establece una relación de colaboración y complementariedad con los centros especiales de empleo (artículo 47.2.b) así como con las cooperativas de trabajo asociado y las sociedades laborales (artículo 47.3).

La mayor vulnerabilidad por razón de edad tiene dos manifestaciones a las que se refiere también el artículo 2.d) del texto refundido de la Ley de Empleo, y de las que también se encarga el presente real decreto: las personas jóvenes y las mayores de 45 años. Con relación a las personas jóvenes, se establecen las herramientas para una adecuada conexión entre formación y trabajo, dirigida fundamentalmente al primer empleo. Al mismo tiempo, presta también atención al retorno del talento emigrado (subsección 5.ª de la sección 3.ª). Sus postulados se sitúan en el marco establecido por el plan de choque por el empleo joven 2019-2021, aprobado por Resolución de 7 de diciembre de 2018, de la Secretaría de Estado de Empleo, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Choque por el Empleo Joven 2019-2021, y por el sistema nacional de garantía juvenil, que buscan el reforzamiento de la calidad del trabajo y de la formación de las personas jóvenes. Con relación a las personas mayores de 45 años, la subsección 3.ª de la sección 4.ª establece mecanismos para evitar la discriminación por razón de edad en el empleo, estableciendo al efecto su configuración como colectivo prioritario de las medidas y acciones de los programas comunes.

El cuarto aspecto nodal que se desarrolla en este real decreto como elemento fundamental en las políticas activas de empleo es el compromiso con la generación y mantenimiento del empleo autónomo de calidad, así como con la consolidación de la economía social como instrumento fundamental de desarrollo empresarial y social. La presente norma dedica especial atención, en su sección 5.ª, subsección 1.ª, a favorecer contextos que permitan crear, mantener y desarrollar proyectos empresariales estables, susceptibles de generar a su vez empleo. El empleo autónomo y la economía social se consolidan como mecanismos para la generación de carreras profesionales plenas. Por ello se presta especial atención a las primeras contrataciones de las personas autónomas y por ello también se refuerza la importancia de la formación para personas autónomas (artículo 78.d). Los programas comunes en relación con el trabajo autónomo se configuran de modo flexible y adaptable a las circunstancias de cada caso, como también se hace en la sección 5.ª, subsección 2.ª con relación al programa de apoyo a la creación y al empleo en cooperativas y sociedades.

Hay un quinto elemento característico del presente real decreto de programas comunes que resulta fundamental para asegurar la efectividad de las medidas que se contemplan: su compromiso con la dimensión local de las políticas de empleo, tal y como establece el artículo 4 del texto refundido de la Ley de Empleo. La dimensión local de las políticas de empleo es un elemento fundamental para la generación de empleo de calidad, en el que las comunidades autónomas tienen un papel clave. Esta dimensión local de las políticas de empleo se refleja también en el artículo 37.1.e) del texto refundido de la Ley de Empleo, que establece como principio general de las políticas activas de empleo «la adecuación a las características del territorio, teniendo en cuenta la realidad del mercado de trabajo y las peculiaridades locales y sectoriales». Siguiendo estos principios, tanto la subsección 3,ª de la sección 5.ª (que se refiere al programa territorial de empleo) como su Disposición Adicional 11 (que regula la participación de las entidades de carácter local en los programas de políticas activas de empleo) promueven el establecimiento de programas adaptados a las peculiaridades territoriales, favoreciendo soluciones más eficientes y, sobre todo, permitiendo una mayor implicación en los itinerarios individualizados de las personas y en los proyectos empresariales.

La última de las ideas relevantes que se refleja en este real decreto de programas comunes es la reafirmación de la evaluación de los programas como elemento clave para garantizar su eficacia. La evaluación es fundamental para consolidar un sistema dinámico de políticas activas de empleo susceptible de evolucionar para adaptarse a circunstancias cambiantes, para incorporar las prácticas más eficientes y para generar y regenerar programas, medidas y acciones. La evaluación integrada en el funcionamiento ordinario del Sistema Nacional de Empleo se encuentra a lo largo de todo el articulado del texto refundido de la Ley de Empleo, particularmente en sus disposiciones generales, por ejemplo, en sus artículos 7.2 y 10.5. La evaluación de acciones, programas y funcionamiento general del sistema no solo es una obligación sino una pauta de actuación de todo el sistema nacional de empleo. Consecuentemente con este principio el artículo 14 del real decreto configura un sistema de evaluación que debe formar parte del desarrollo de los programas comunes, y que debe referirse no solo a las acciones concretas, sino también al propio funcionamiento e impacto de los programas.

Este Real Decreto forma parte de las reformas previstas para impulsar las políticas activas de empleo en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, dentro del Componente 23 «Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo», en la Reforma 5 «Modernización de políticas activas de empleo».