Real Decreto-ley 13/2022, de 26 de julio, por el que se establece un nuevo sistema de cotización para los trabajadores por cuenta propia o autónomos y se mejora la protección por cese de actividad

I

La peculiaridad del sistema de cotización que es de aplicación al Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, en virtud del cual se permite al trabajador elegir su base de cotización con independencia de los rendimientos que pueda obtener de la actividad realizada por cuenta propia, ha llevado a que actualmente alrededor de un 80 por ciento de los trabajadores encuadrados en dicho régimen opten por la base mínima de cotización que tiene establecida al margen de cuales sean los rendimientos reales que obtienen de su actividad. Ello lo ha convertido en un régimen deficitario, cuya sostenibilidad, en un sistema de Seguridad Social regido por los principios de contributividad y de solidaridad, depende de las aportaciones de otros regímenes.

Al anterior se añade un segundo problema: dado que la base de cotización elegida por el trabajador autónomo determina el importe de las prestaciones del sistema que va a percibir, el resultado es que la media de estos trabajadores percibe prestaciones más bajas que, por ejemplo, la media de los trabajadores del Régimen General de la Seguridad Social, que cotizan en función de sus retribuciones reales.

En el Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo, aprobado por el Congreso de los Diputados el 19 de noviembre de 2020, la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo, en su recomendación 4.ª, instó a profundizar el proceso de ordenación de los regímenes del sistema que permitiera llegar a dos únicos encuadramientos, uno para los trabajadores por cuenta ajena y otro para los trabajadores por cuenta propia, con el objetivo de alcanzar una protección social equiparable entre estos dos regímenes, a partir de una cotización también similar de los respectivos colectivos.

Para ello, consideró que la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones exigía que, de manera gradual y acomodándose a la gran variedad de situaciones del colectivo de los trabajadores por cuenta propia, se promovieran, en el marco del diálogo social, medidas para aproximar las bases de cotización de las personas trabajadoras por cuenta propia o autónomas a sus ingresos reales, de manera que no se vieran perjudicados los elementales principios de contributividad y de solidaridad en los que se fundamenta el sistema, pues estimaba que la baja cotización, característica de un colectivo que mayoritariamente cotiza por la base mínima, es la causa principal de sus reducidas pensiones, por lo que este nuevo sistema habría de repercutir en la mejora del grado de suficiencia de sus prestaciones futuras.

En igual sentido, en la recomendación 5.ª, sobre adecuación de las bases y periodos de cotización, la Comisión consideró indispensable que, con carácter general, las bases de cotización se atuvieran a los rendimientos efectivamente obtenidos por la persona trabajadora, ya fuera por cuenta ajena o propia, e instaba a los poderes públicos a adecuar, en el marco del diálogo social, la cotización del Régimen Especial de los Trabajadores Autónomos vinculando la cuantía de las cuotas a los ingresos reales y con ese fin seguir mejorando los instrumentos de verificación de esos rendimientos para evitar supuestos de elusión de cotizaciones.

Pocos días después de la aprobación del Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo se constituyó la Mesa de Diálogo Social para abordar sus recomendaciones y, en julio de 2021, se llega al Acuerdo del Gobierno y agentes sociales para garantizar el poder adquisitivo de los pensionistas y asegurar la sostenibilidad del sistema público de pensiones, cuyo apartado cuarto prevé un nuevo sistema de cotización de las personas trabajadoras por cuenta propia o autónomas por ingresos reales y la mejora de su protección social, previendo que la implantación de esta modificación se haría a partir del 1 de enero de 2023, de forma gradual, con objeto de permitir la más adecuada definición de estos y las adaptaciones técnicas necesarias por parte de la Hacienda Pública y de la propia Seguridad Social. En concreto, prevé que el nuevo sistema debería aprobarse en 2022, sin producir efectos económicos hasta 2023, y que el despliegue sería progresivo hasta un máximo de nueve años, con revisiones periódicas cada tres años en las que las organizaciones empresariales y sindicales, y las asociaciones de autónomos podrían decidir, junto al Gobierno, la aceleración del calendario.

Este Acuerdo se enmarca también en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aprobado por el Gobierno el 16 de junio de 2021, que es uno de los planes nacionales que han elaborado los Estados miembros de la Unión Europea para acogerse al Plan de Recuperación para Europa NextGenerationEU y que tiene el triple objetivo de apoyar a corto plazo la recuperación tras la crisis sanitaria, impulsar a medio plazo un proceso de transformación estructural y llevar a largo plazo un desarrollo más sostenible y resiliente desde el punto de vista económico-financiero, social, territorial y medioambiental.

El componente 30, reforma 3, de este Plan aborda la parte social y recuerda la necesaria garantía de la sostenibilidad a largo plazo del sistema público de pensiones en el marco del Pacto de Toledo, siendo la adaptación de las bases de cotización de los trabajadores autónomos para cotizar por ingresos reales un presupuesto necesario para reforzar dicho sistema y garantizar la sostenibilidad financiera.

En cumplimiento de este hito comprometido en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y ante la constatación de que la puesta en marcha del nuevo sistema de cotización de los trabajadores autónomos sobre ingresos reales requiere la modificación, entre otros textos legales, del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, resulta inevitable articularlo mediante un real decreto-ley, puesto que concurre la extraordinaria y urgente necesidad de cumplir los compromisos contraídos en plazo, posibilitando, además, que las fechas de su implementación real puedan cumplirse, lo que exige llevar acabo unos desarrollos técnicos y adaptaciones organizativas de especial relevancia, que, en gran medida, solo podrán llevarse a efecto tras la aprobación de este real decreto-ley, lo que concuerda, como se verá más adelante, con las condiciones establecidas en el artículo 86 de la Constitución Española para que se pueda aprobar este tipo de norma. En esta línea, cabe recordar que, el compromiso adquirido de realización de reformas estructurales, mediante el necesario dialogo social y su inclusión como hito específico dentro del componente 30 del citado Plan, implica su necesario cumplimiento, de cara a la presentación de la solicitud de pago de las contribuciones financieras correspondientes, de conformidad con el artículo 24.2 del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, y constituye el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad para dictar este real decreto-ley.

II

Este real decreto-ley se estructura en una parte expositiva y una parte dispositiva, que consta de seis artículos, tres disposiciones adicionales, siete disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales y cuyo contenido es el siguiente:

En su artículo primero se procede a reformar y añadir distintos preceptos en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.

Así se modifica la letra a) del artículo 71.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, con el objeto de establecer la obligación de facilitar a la Tesorería General de la Seguridad Social, a través de los procedimientos telemáticos y automatizados que se establezcan, toda la información de carácter tributario necesaria de que dispongan para la realización de la regularización de cuotas a la que se refiere el artículo 308 del mismo texto legal. Se añade igualmente que el cumplimiento de este mandato debe realizarse en el plazo más breve posible para poder realizar la correspondiente regularización de las cotizaciones provisionales lo antes posible ya que una demora excesiva en la transmisión de la información puede hacer ineficaz el nuevo sistema de cotización.

Se añade una nueva letra o) al artículo 77.1 del mismo texto legal para establecer que la Tesorería General de la Seguridad Social suministrará a través de procedimientos automatizados, a las administraciones tributarias la información necesaria para la regularización de bases de cotización y cuotas a la que se refiere el artículo 308.

Se modifica el artículo 179 para dar una nueva regulación a la prestación económica por nacimiento y cuidado de menor en los supuestos en que, por un cambio en la situación laboral de la persona trabajadora, no sea posible determinar la base reguladora en los términos previstos, estableciendo que dicha base será equivalente a la base de cotización por contingencias comunes correspondiente al mes inmediatamente anterior al del inicio del descanso o del permiso por nacimiento y cuidado de menor.

Se modifican diversos preceptos del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en concreto los artículos 307, 308, 309 y 310, con la finalidad de adaptar dicho texto legal al nuevo sistema de cotización diseñado para las personas trabajadoras por cuenta propia o autónomas, en virtud del cual, según la nueva redacción de su artículo 308, la cotización al Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos se efectuará en función de los rendimientos anuales obtenidos por los trabajadores por cuenta propia en el ejercicio de sus actividades económicas, empresariales o profesionales, debiendo elegir la base de cotización mensual que corresponda en función de su previsión de rendimientos netos anuales, dentro de la tabla general fijada en la respectiva Ley de Presupuestos Generales del Estado y limitada por una base mínima de cotización en cada uno de sus tramos y por una base máxima en cada tramo para cada año, si bien con la posibilidad, cuando prevean que sus rendimientos van a ser inferiores al salario mínimo interprofesional en cómputo anual, de elegir base de cotización dentro de una tabla reducida. En cualquier caso, las bases elegidas tendrán carácter provisional, hasta que se proceda a su regularización en función de los rendimientos anuales obtenidos y comunicados por la correspondiente Administración tributaria a partir del ejercicio siguiente respecto a cada trabajador autónomo.

Se modifica el artículo 309 para excluir de la regularización las cotizaciones correspondientes a los meses cuyas bases de cotización hubiesen sido tenidas en cuenta por el cálculo de la base reguladora de cualquier prestación económica del sistema de la Seguridad Social reconocida con anterioridad a la fecha en que se hubiese realizado dicha regularización. También se excluirán las bases de cotización posteriores hasta el mes en que se produzca el hecho causante. De esta manera las bases provisionales adquirirán el carácter de definitivas.

Se regula en el artículo 310 la cotización en supuestos de compatibilidad de jubilación y trabajo por cuenta propia. La modificación de este artículo se produce para ajustar la base de cotización a la regla 1.ª del artículo 308.

Se modifica el artículo 313 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, sobre cotización en situación de pluriactividad, a fin de adaptar el abono del reintegro de cuotas a la persona trabajadora que se debe efectuar por la Tesorería General de la Seguridad Social al nuevo sistema de regularización de cotizaciones provisionales.

En el nuevo contenido dado al artículo 315 del texto refundido, la cobertura de la prestación de incapacidad temporal se hace obligatoria con la excepción prevista en el citado precepto.

Se modifica el apartado 3 del artículo 316, referido a la cobertura obligatoria de las contingencias profesionales, estableciendo en ese apartado 3 que dicha obligación se establece sin perjuicio de lo establecido en el artículo 317, en el 326, la disposición adicional vigésima octava y, por último, respecto a los miembros de institutos de vida consagrada de la Iglesia Católica.

Se modifica la letra a) del artículo 318, en consonancia con la reforma del artículo 179. La modificación consiste en modificar la base de cotización que se toma en consideración para el cálculo de la base reguladora cuya cuantía diaria será el resultado de dividir la suma de las bases de cotización acreditadas a este régimen especial durante los seis meses inmediatamente anteriores al mes previo al del hecho causante entre ciento ochenta.

Se modifica el artículo 320 para fijar la base reguladora aplicable a los supuestos de cotización reducida y de cotización con sesenta y cinco o más años de edad de los trabajadores autónomos.

Se modifica el artículo 325 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social para establecer algunas especialidades en materia de cotización respecto de los trabajadores incorporados al Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios, tales como la referencia de los tipos a las bases de la tabla general, o la cobertura voluntaria de la contingencia de incapacidad temporal.

Se da una nueva redacción al artículo 327, sobre el objeto y ámbito de aplicación de la protección por cese de actividad, ya sea definitiva o temporal.

Las modificaciones que efectúa este artículo primero en el cese de actividad, tienen por objeto la mejora de esta prestación, además de introducir nuevas modalidades.

Así, se introducen en el artículo 331.1.a) del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social como nuevas causas de cese de actividad, en los epígrafes 4.º y 5.º, la reducción del 60 por ciento de la jornada de la totalidad de los trabajadores de la empresa o la suspensión temporal de los contratos de trabajo del 60 por ciento de la plantilla, siempre que se haya experimentado la reducción de ingresos que determina el precepto; así como, en relación con autónomos que no tengan trabajadores asalariados, el mantenimiento de deudas durante dos trimestres consecutivos con acreedores que supongan una reducción del nivel de ingresos ordinarios o ventas del 60 por ciento respecto del registrado en los mismos periodos del año anterior. A tal efecto, no se computarán las deudas que mantenga por incumplimiento de sus obligaciones con la Seguridad Social o con la Administración tributaria.

En ninguno de estos casos se exige el cierre del establecimiento abierto al público o su transmisión a terceros. También se modifica el artículo para aclarar en qué supuestos se considera que existen motivos de fuerza mayor en el cese temporal parcial de la empresa.

La modificación del posterior artículo 332 se dirige a determinar la documentación que debe aportarse para acreditar que concurren los requisitos para los nuevos supuestos de cese de actividad del artículo 331.1.a), 4.º y 5.º, en tanto que la modificación del artículo 337 fija el día de nacimiento del derecho a la prestación para estos supuestos y la del artículo 339 tiene por objeto establecer la cuantía de la prestación, también para estos nuevos supuestos. Expresamente, se determina que estos supuestos serán compatibles con la actividad que cause el cese, siempre que los rendimientos netos mensuales obtenidos durante la percepción de la prestación no sean superiores a la cuantía del salario mínimo interprofesional o al importe de la base por la que viniera cotizando, si esta fuera inferior.

El artículo primero del real decreto-ley, además, modifica la disposición adicional vigésima octava del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social para establecer excepciones a la cobertura obligatoria de la prestación por incapacidad temporal y de otras contingencias para determinados colectivos encuadrados en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos.

Asimismo, se introduce una nueva disposición adicional cuadragésima octava, en la que se crea la nueva prestación para la sostenibilidad de la actividad de las personas trabajadoras autónomas de un sector de actividad afectado por el Mecanismo RED de Flexibilidad y Estabilización del Empleo en su modalidad cíclica, establecido en el artículo 47 bis del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, y se regula su régimen jurídico. A esta prestación podrán causar derecho aquellas personas trabajadoras autónomas que desarrollen su actividad en un sector afectado por el Acuerdo del Consejo de Ministros que active el Mecanismo RED en su modalidad cíclica que cumplan los requisitos que la norma establece, determinándose su importe aplicando el 50 por ciento a la base reguladora, la cual es la base prevista en el tramo tercero de la tabla reducida aplicable a los trabajadores por cuenta propia o autónomos. Además, la entidad gestora de la prestación también asume del 50 por ciento de la cotización a la Seguridad Social del trabajador autónomo al régimen correspondiente, siendo a cargo del trabajador el otro 50 por ciento.

Otra disposición adicional, la cuadragésima novena, crea y regula el régimen jurídico de la nueva prestación para la sostenibilidad de la actividad de las personas trabajadoras autónomas de un sector de actividad afectadas por el Mecanismo RED de Flexibilidad y Estabilización del Empleo en su modalidad sectorial, previsto en el artículo 47 bis del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, para cuyo reconocimiento se exige, entre otros requisitos, que la adopción de las medidas del mecanismo RED afecte al 75 por ciento de la plantilla de la empresa y que se produzca una caída de ingresos durante dos trimestres consecutivos del 75 por ciento de la actividad de la empresa con relación al mismo periodo del año anterior. Dicha prestación consiste en una cantidad a tanto alzado del 70 por ciento de una base reguladora calculada en función de distintos parámetros, además del abono por la entidad gestora de la prestación del 50 por ciento de la cotización a la Seguridad Social de la persona trabajadora por cuenta propia o autónoma al régimen correspondiente, siendo a cargo del trabajador el otro 50 por ciento.

Por último, se crea una nueva disposición adicional, la quincuagésima, sobre el Observatorio para el análisis y seguimiento de la prestación por cese de actividad por causas económicas de los trabajadores autónomos.

El artículo segundo del real decreto-ley modifica el artículo 8 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, para adaptar la cotización a los trabajadores por cuenta propia que queden incluidos en el grupo primero de cotización de este régimen especial al nuevo sistema de cotización por rendimientos establecido en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como para extender a este colectivo de trabajadores otras modificaciones introducidas en el citado texto refundido.