Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural

I

Mediante el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, se adoptaron una serie de medidas dirigidas a diversos ámbitos de los sectores productivos de este país. Entre ellas, debe destacarse la finalidad de reforzar la sostenibilidad del sector de transporte de mercancías por carretera.

Son diversos los factores que han urgido a plantear medidas específicas de sostenibilidad del sector de transporte de mercancías por carretera en la presente legislatura, muy especialmente, desde el comienzo de la pandemia motivada por el SARS-CoV-2. La estructural atomización del sector, integrado por empresas de reducido tamaño, el 53 por ciento de las empresas con vehículos pesados tienen un solo vehículo, agrava las dificultades para adaptarse a los escenarios desfavorables, lo que exige una mayor intervención de los poderes públicos para garantizar el adecuado funcionamiento de una actividad que representa en torno al 2 por ciento del PIB.

Por otra parte, la invasión militar no provocada e injustificada de Ucrania por parte de Rusia el pasado 24 de febrero de 2022 ha sido condenada por el Consejo Europeo con la máxima firmeza en reiteradas ocasiones, al considerar que supone una grave violación del Derecho internacional y de los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Este conflicto está socavando la seguridad y la estabilidad tanto a nivel europeo como a nivel mundial y su persistencia continúa generando importantes consecuencias en todos los órdenes. La incertidumbre ligada a la duración de la guerra agrava el contexto internacional y las excepcionales circunstancias sociales y económicas que se arrastran desde 2020 derivadas de la crisis sanitaria, el alza extraordinaria e inesperada de los precios de determinadas materias primas, bienes intermedios, energía y combustibles, la alta volatilidad de los precios de la electricidad y las dificultades de suministro de determinados productos y materiales esenciales. Todo ello está afectando también al conjunto de la economía española.

En este escenario, la sostenibilidad económica en el ámbito del transporte ha exigido la adopción urgente de medidas excepcionales. Como se ha indicado, a lo largo de 2022 se han adoptado diferentes medidas regulatorias dirigidas a garantizar dicha sostenibilidad.

A tal fin, el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, estableció unas primeras medidas para intentar mitigar las alzas de precios que se estaban produciendo, agravadas por la guerra de Ucrania, e introdujo medidas específicas para el transporte de mercancías por carretera.

Con posterioridad al Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, anteriormente referenciado, el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, contempló medidas adicionales como la bonificación del precio de los combustibles para el transporte e introdujo algunas modificaciones en relación a las medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, y ayudas directas para el sector, con el fin de dar una respuesta más adecuada a los efectos del conflicto bélico.

Finalmente, el Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio, por el que se adoptan y se prorrogan determinadas medidas para responder a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, y para la recuperación económica y social de la isla de La Palma, estableció algunas normas dirigidas a evitar que el precio del transporte fuera inferior a los costes.

No obstante, el escenario económico en el que actualmente nos encontramos y la persistencia de las incertidumbres a escala internacional, continúa exigiendo la adopción urgente de medidas excepcionales a fin de garantizar la sostenibilidad en distintos ámbitos económicos y sociales.

Ello plantea la necesidad de adoptar un conjunto de medidas de diferente índole, todas ellas dirigidas bien a reducir la factura que los ciudadanos pagan como consecuencia de los incrementos en los costes ocasionados por las subidas producidas en los precios de las materias primas y especialmente de la energía, bien en la necesidad de promover, asegurar y hacer sostenible la prestación del servicio de transporte y otros sectores de actividad.

Con la finalidad de asegurar la sostenibilidad del sector de transporte, se adoptan una serie de medidas complementarias a las ya aprobadas mediante la Ley 13/2021, de 1 de octubre, y mediante el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, así como el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, y el Real Decreto-ley 11/2022.

Por otra parte, desde la invasión de Ucrania por parte de Rusia, las amenazas de interrupción parcial total del suministro de gas natural desde Rusia hacia la Unión Europea han sido más frecuentes para menoscabar el apoyo y solidaridad de todos los europeos con la defensa de la soberanía nacional, los derechos fundamentales y libertades del pueblo ucraniano.

Esta tensión en el suministro físico de gas se ha hecho patente a través de la progresiva reducción del flujo de gas ruso que llega a Europa, impulsando al alza la cotización del gas natural en los principales mercados organizados de gas natural dado que Rusia ha sido durante años el principal proveedor de gas de la UE, llegando a representar aproximadamente un 40 % del total de gas importado durante el año 2021.

A modo ilustrativo, el precio del gas natural en el mercado TTF («Title Transfer Facility»), uno de los principales hubs europeos, cotizaba a 89 €/MWh el 23 de febrero de 2022, el día anterior a la invasión de Ucrania. El pasado 27 de julio, cuando Rusia redujo aún más los flujos de gas natural a través del gasoducto Nord Stream 1, la cotización alcanzó los 209 €/MWh.

En este contexto, junto a la crisis de precios que está sufriendo Europa desde el segundo semestre del año 2021, existe un riesgo real que se produzca una situación de escasez de gas natural durante el próximo invierno. Si Rusia interrumpe por completo las exportaciones de gas natural a hacia la Unión Europea, el 15 % de la demanda de gas europea durante el próximo invierno podría no ser satisfecha, según la Comunicación de la Comisión Europea «Ahorrar gas para un invierno seguro» («Save gas for a safe winter») de 20 de julio de 2022 COM (2022) 360 final bajo un escenario de invierno frío.

Con el propósito de estar preparados ante posibles interrupciones del suministro gas ruso hacia Europa, en el Consejo Extraordinario de Ministros de Energía, celebrado el 26 de julio, se alcanzó un acuerdo político de reducción voluntaria de la demanda de gas natural del 15 % entre el 1 de agosto de 2022 y el 31 de marzo de 2023 respecto a la media del mismo periodo de los últimos cinco años. Además, se acordó la posibilidad de establecer, en función de la evolución de la seguridad de suministro, un objetivo de reducción de demanda vinculante para cada Estado Miembro del 15 %, aunque dicho objetivo vinculante estaría sujeto a varias derogaciones que permiten limitarlo en función de las distintas contribuciones a la seguridad de suministro de los Estados Miembros. En el caso de España estas derogaciones llevan a un objetivo de reducción de la demanda de gas por debajo de del 7 %.

Mientras que un cese de las importaciones de gas ruso podría generar escasez de gas en buena parte de los Estados miembros, España cuenta con una elevada seguridad de suministro, fruto de la baja dependencia de gas ruso, así como de la gran capacidad de plantas de regasificación que permiten acceder al mercado global de gas natural licuado (GNL). En 2021, las importaciones de gas ruso solo supusieron menos del 9 % del total. Si dichas importaciones se suspendieran, España cuenta con el 34 % de capacidad de regasificación de la Unión Europea, que permitiría sustituir las importaciones de gas ruso por GNL de otros proveedores. De hecho, España se configura como la puerta de entrada del mercado de gas natural licuado de Europa.

Sin embargo, para cumplir con los acuerdos solidarios de reducción de demanda alcanzados en el Consejo Extraordinario de Ministros de Energía del 26 de julio, así como para reducir la dependencia energética del gas natural, es necesario la adopción de medidas de efecto inmediato orientadas a un uso responsable de la energía que permite minimizar el impacto sobre la economía y la seguridad de suministro de una interrupción parcial o total del suministros de gas por parte de Rusia, y evitar que el peso de estas posibles situaciones recaiga sobre los más vulnerables.

Se trata de adoptar medidas tempranas sobre dos pilares que España lleva desplegando durante años en su política energética, por una parte, el fomento del ahorro y la eficiencia energética y, por otra, el fomento de la electrificación de la economía en paralelo con el despliegue de las energías renovables y el autoconsumo mediante la racionalización de los procedimientos administrativos y el desarrollo de nuevos vectores energéticos renovables alternativos al gas natural como el biogás y biometano.

Este real decreto-ley se estructura en una parte expositiva y una parte dispositiva, conformada por cinco títulos, divididos, a su vez, en treinta y cuatro artículos y una parte final integrada por dos disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y diecisiete disposiciones finales.

II

El título I contempla medidas en materia de transporte terrestre y se estructura en tres capítulos. El capítulo I recoge medidas en materia de sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera.

Debe tenerse en cuenta que la atomización estructural del sector, integrado por empresas de reducido tamaño (el 53 por ciento de las empresas con vehículos pesados tienen un solo vehículo) agrava las dificultades para adaptarse a los escenarios en que se producen fuertes incrementos de los costes, lo que exige una mayor intervención de los poderes públicos para garantizar el adecuado funcionamiento de una actividad que representa en torno al 2 por ciento del PIB.

Por su parte, en este ámbito del transporte terrestre por carretera, el conflicto en Ucrania ha causado un aumento del precio de los combustibles extraordinario, una partida que supone del orden del 30 % de los costes de esta actividad, añadiéndose además la elevación de costes que también se está produciendo en otras partidas como neumáticos, lubricantes, etc. La dimensión de este aumento de costes en partidas esenciales dentro de esta actividad, y la rapidez con la que se ha producido, se focalizan en un segmento de la actividad del transporte que tiene una dificultad estructural para trasladar de manera inmediata estos aumentos de costes a sus clientes, lo que ha derivado en un deterioro extraordinario en la viabilidad económica de este segmento.

En la línea emprendida por los Reales Decretos-ley 3/2022, de 1 de marzo; 6/2022, de 29 de marzo, y 11/2022 de 25 de junio, el artículo 1 del presente real decreto-ley incorpora modificaciones en la Ley 15/2009, de 11 de noviembre, del contrato de transporte terrestre de mercancías, para tratar de garantizar que el precio del transporte sea superior a los costes y gastos individuales efectivos en que incide el transportista, considerando necesario exigir que los contratos de transporte referidos a un único envío que se realicen con el transportista efectivo se documenten por escrito, así como que en la documentación contractual aparezca expresamente el precio del transporte con referencia a los gastos conexos, exigiéndose que dicho precio del transporte sea igual o superior a los costes individuales efectivos asumidos por el transportista. A estos efectos, para poder determinar los costes individuales efectivos se establece que podrá utilizarse la estructura de partidas de costes del observatorio de costes del transporte de mercancías por carretera elaborado por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

Asimismo, se exige la formalización por escrito de los contratos de transporte continuado, en los que también deberá aparecer el precio.

Para garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, el artículo 2 del presente real decreto-ley incorpora a la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, nuevas infracciones derivadas de la vulneración de las nuevas normas.

Por otra parte, la nueva disposición adicional decimotercera de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, introducida por el citado Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, al establecer la prohibición general de participación de los conductores en las operaciones de carga y descarga, prevé el desarrollo reglamentario de algunos de los supuestos excluidos, así como que reglamentariamente puedan establecerse otras excepciones. Dado que estas normas entran en vigor en septiembre, es necesario y urgente concretar antes estos supuestos para que la nueva regulación pueda entrar en vigor de manera que no dificulte la realización de determinadas actividades.

El capítulo II recoge medidas de apoyo al tejido económico y empresarial del transporte terrestre, con medidas para reforzar la liquidez de empresas y autónomos.

Como se ha indicado anteriormente, en el ámbito del transporte terrestre por carretera, el conflicto en Ucrania ha derivado en un aumento del coste de los combustibles extraordinario, lo que ha derivado a su vez en un deterioro extraordinario en la viabilidad económica de esta actividad, siendo además un sector esencial para el país ya que es responsable del 95 % del transporte de mercancías en España.

En el caso del transporte de viajeros, a los aumentos de costes derivados del aumento del precio de combustibles, se suma una menor demanda de estos servicios que aún pervive sin que se hayan recuperado los niveles previos a la pandemia, de modo que la actual coyuntura ha venido a profundizar las tensiones de viabilidad económica que ya se venían produciendo en esta rama de actividad tan necesaria para garantizar en todo el territorio la movilidad de las personas de manera eficiente y sostenible a través de los medios de transporte público de viajeros.

La persistencia de esta situación, justifica que se renueven las ayudas directas al sector del transporte por carretera establecidas por el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, para apoyar de forma rápida y decidida a las empresas del sector y para preservar el tejido empresarial, garantizando su liquidez y compensando los costes extraordinarios que soportan derivados de la guerra en Ucrania, siguiendo el espíritu y condicionantes marcados en el Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía tras la agresión contra Ucrania por parte de Rusia recientemente aprobado por la Comisión Europea.

El importe de las ayudas establecido en el artículo 4 del presente real decreto-ley se repartirá entre las diversas actividades: transporte por taxi, tipos de transporte terrestre de pasajeros n.c.o.p., transporte de mercancías por carretera, servicio de mudanzas, el servicio de transporte sanitario de personas y transporte terrestre urbano y suburbano de pasajeros. Se señala expresamente que el requisito de disponer de autorización de transporte público de viajeros en la categoría correspondiente, exigido para ser beneficiario de estas ayudas, se considera cumplido con la disposición de la licencia expedida en Ceuta y Melilla para vehículos taxi, en aplicación de las especiales circunstancias del hecho diferencial de las Ciudades de Ceuta y Melilla.

Para la financiación de estas ayudas, se aprueba un suplemento de crédito por un importe total de 450 millones de euros.

Asimismo, con la finalidad de paliar el efecto perjudicial del incremento de los costes de los productos petrolíferos ocasionados como consecuencia de la invasión de Ucrania, el artículo 5 del presente real decreto-ley establece una línea de ayudas directas a empresas del sector público titulares de autobuses urbanos, cuyo importe total ascenderá a 12 millones de euros.

Por su parte, el ferrocarril es un modo de transporte esencial de cara a la promoción de un sistema de movilidad al servicio de todos los ciudadanos que garantice la equidad social en el conjunto del territorio. Asimismo, el incremento del coste de los combustibles está perjudicando de forma significativa las cuentas de resultados de los operadores del transporte ferroviario de mercancías, por lo que, con el objetivo de compensar con dotaciones económicas extraordinarias el sobrecoste que ya se ha producido, se renuevan las ayudas directas del Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, correspondientes al ejercicio 2022, para la concesión de apoyo financiero a empresas cuya actividad se encuadre en el código 4920 «Transporte de mercancías por ferrocarril» de la Clasificación Nacional de Actividades Económicas, cuya finalidad será paliar el efecto perjudicial del incremento de los costes de los productos petrolíferos ocasionados como consecuencia de la invasión de Ucrania y las sanciones impuestas a Rusia por su causa.

El otorgamiento de estas ayudas es compatible con las que se hayan percibido en virtud de lo dispuesto en el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo.

El capítulo III incluye medidas de fomento del transporte público colectivo y de aseguramiento de la movilidad cotidiana obligada.