Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre, por el que se aprueban medidas de refuerzo de la protección de los consumidores de energía y de contribución a la reducción del consumo de gas natural en aplicación del "Plan + seguridad para tu energía (+SE)", así como medidas en materia de retribuciones del personal al servicio del sector público y de protección de las personas trabajadoras agrarias eventuales afectadas por la sequía

I

La invasión de Ucrania por parte de Rusia, así como las situaciones derivadas de este conflicto, están generando importantes consecuencias en todos los órdenes con especial relevancia en los mercados energéticos internacionales. Esta situación se está trasladando a todos los consumidores europeos tanto en el aspecto de precios de la energía como en el incremento de riesgos en la seguridad de suministro.

Si bien España se encuentra en una posición de menor exposición a los riesgos en materia de seguridad de suministro gracias a las inversiones realizadas en las últimas décadas en su sistema gasista, así como al cuerpo normativo vigente en esta materia, es cierto que los efectos económicos indirectos son considerables a través del aumento experimentado en los precios de la energía y especialmente en el caso del gas natural.

En este contexto de incertidumbre energética, no han sido pocos los esfuerzos de naturaleza política y regulatoria llevados a cabo en los últimos meses, tanto a nivel nacional como europeo, para tratar de paliar los efectos negativos de la crisis, tanto desde una perspectiva económica como desde la óptica de la seguridad de suministro.

Así, en el ámbito nacional, ha sido intensa la producción normativa llevada a cabo desde el comienzo de la crisis de precios en el segundo semestre de 2021. Entre otras medidas regulatorias, pueden citarse tanto el Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua, el Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, de medidas urgentes para mitigar el impacto de la escalada de precios del gas natural en los mercados minoristas de gas y electricidad, el Real Decreto-ley 23/2021, de 26 de octubre, de medidas urgentes en materia de energía para la protección de los consumidores, y la introducción de transparencia en los mercados mayoristas, o el Real Decreto-ley 29/2021, de 21 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito energético para el fomento de la movilidad eléctrica, el autoconsumo y el despliegue de energías renovables. Todas ellas trataban de abordar la crisis de precios desde la perspectiva de los diferentes productos energéticos afectados –principalmente gas natural y electricidad– y su impacto en los consumidores finales de dichos productos.

Ya en el año 2022, cabe destacar el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, que volvió a profundizar en medidas de apoyo a los diferentes sectores de la economía –aprobando, a modo meramente ilustrativo, un mecanismo de apoyo para garantizar la competitividad de la industria electrointensiva y gas intensiva– y los consumidores domésticos, con especial énfasis en aquellos colectivos en situación de vulnerabilidad energética –relajando, por ejemplo, los umbrales de renta para que un mayor número de personas pudiesen beneficiarse del descuento en factura eléctrica que supone el bono social–.

También, por medio del Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, se aprobó un mecanismo temporal de ajuste de costes de producción para la reducción del precio de la electricidad en el mercado mayorista. El denominado «mecanismo ibérico» ha sido una de las piezas normativas fundamentales para abordar de forma estructural el problema del contagio de los precios del gas natural en la formación de los precios de la electricidad en los mercados mayoristas, de tal forma que, a pesar del continuo agravamiento del contexto geopolítico internacional y de intensificación de la escalada de los precios del gas natural, su implementación ha traído ahorros potenciales para todos los consumidores finales de energía eléctrica próximos a los 3.000 millones de euros en los primeros cuatro meses de funcionamiento.

Además, este instrumento regulatorio ha servido de punto de partida para el inicio de un proceso de reflexión a nivel europeo en torno a la necesidad de abordar una profunda reforma del mercado eléctrico que logre atenuar el efecto contagio de los combustibles fósiles en la formación de los precios de la electricidad, y que al mismo tiempo permita capturar los beneficios derivados de la continua penetración renovable en el mix de producción eléctrica.

Más recientemente, el Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural, ha incorporado al ordenamiento jurídico nacional mandatos precisos para motivar el ahorro de energía final, en un contexto en el que la falta de abastecimiento y los riesgos de seguridad de suministro han tomado mayor protagonismo ante el recrudecimiento de la crisis energética.

Finalmente, el Real Decreto-ley 17/2022, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la energía, en la aplicación del régimen retributivo a las instalaciones de cogeneración y se reduce temporalmente el tipo del Impuesto sobre el Valor Añadido aplicable a las entregas, importaciones y adquisiciones intracomunitarias de determinados combustibles, con varias medidas de ámbito energético, como la rebaja del IVA desde el 21% hasta el 5% en los suministros del gas natural, pellets, briquetas y leña; la posibilidad de que la cogeneración abandone temporalmente su régimen retributivo regulado, de modo que se le aplique el Mecanismo Ibérico; o la creación de un nuevo servicio de respuesta activa de la demanda que aumentará la flexibilidad y la seguridad del sistema eléctrico.

Asimismo, en el ámbito europeo, cabe mencionar el Reglamento (UE) 2022/1369 del Consejo, de 5 de agosto de 2022, sobre medidas coordinadas para la reducción de la demanda de gas, y el Reglamento (UE) 2022/1854 del Consejo de 6 de octubre de 2022, relativo a una intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía, todas ellas medidas que, de algún modo, han tratado de ampliar la respuesta a la crisis energética desde un enfoque transnacional, aprovechando los beneficios de la coordinación y cooperación entre los Estados miembros, articulando medidas armonizadas que mejoren la eficacia en el logro de los objetivos perseguidos, que son otros que garantizar el suministro energético y contrarrestar el incremento de precios por medio de medidas de refuerzo y apoyo a todos los sectores de la economía.

En definitiva, las medidas adoptadas en el pasado han servido de refuerzo y apoyo indispensable para todos los consumidores finales. Sin embargo, tras la aprobación del Reglamento (UE) 2022/1854 del Consejo, de 6 de octubre de 2022, y en este contexto de alta volatilidad, incertidumbre e inestabilidad de precios energéticos, resulta imprescindible y urgente abordar nuevas medidas de protección de los consumidores de energía y en particular los consumidores de gas natural domésticos, que permitan reforzar su protección y coadyuven al necesario esfuerzo de reducción del consumo de gas natural en solidaridad con el resto de la Unión Europea.

Como respuesta a la situación descrita, el Consejo de Ministros adoptó el pasado 11 de octubre el Plan Más Seguridad Energética (Plan +SE), que contiene setenta y tres medidas agrupadas en torno a seis objetivos: ahorro y eficiencia; transformación del sistema energético; ampliación de la protección a los ciudadanos, especialmente los vulnerables; medidas fiscales; transformación de la industria gracias a las energías renovables o el hidrógeno, y solidaridad con el resto de los países europeos. Mediante este real decreto-ley se adoptan dieciocho de las medidas del Plan +SE, particularmente aquellas de carácter normativo cuyos efectos en el corto plazo contribuirán a mitigar los efectos de la crisis energética sobre ciudadanos y empresas y acelerar la transición energética.

II

En primer lugar, y considerando lo anteriormente expuesto, mediante este real decreto-ley y a la vista de la situación de crisis energética que aún se cierne sobre la Unión Europea, se prorroga la aplicación de la limitación de la tarifa de último recurso para los consumidores de menos de 50.000 kWh/año hasta finales del año 2023.

En segundo lugar, mediante este real decreto-ley se da la posibilidad a las comunidades de propietarios de acogerse a la tarifa de último recurso de gas natural (medida 48 del Plan +SE). A este respecto, la Ley 12/2007, de 2 de julio, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, con el fin de adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/55/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural, modificó el artículo 93 de la citada ley para crear la tarifa de último recurso de gas natural, como precio máximo que podrán cobrar los comercializadores que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 82 de la ley, hayan sido designados como suministradores de último recurso, a los consumidores que tengan derecho a acogerse a la misma. La disposición transitoria quinta de la Ley 12/2007, de 2 de julio, determinó los umbrales de consumo anual por debajo de los cuales los consumidores podían acogerse a la tarifa de último recurso, habilitando al Gobierno para modificar dichos límites de consumo para aquellos consumidores conectados a gasoductos cuya presión sea menor o igual a 4 bar, si así lo recomiendan las condiciones de mercado.

Conforme a dicha habilitación, mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de abril de 2009, se determinó que a partir del día 1 de julio de 2009 únicamente podrían acogerse a la tarifa de último recurso aquellos consumidores conectados a gasoductos cuya presión sea menor o igual a 4 bar y cuyo consumo anual sea inferior a 50.000 kWh, umbral que ha permanecido inalterado hasta la fecha.

El Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, fijó en un 15% el incremento máximo del coste de la materia prima empleada en el cálculo de la tarifa de último recurso. Esta medida se adoptaba al constatar que desde marzo de 2021 los precios del gas natural en los principales mercados europeos mantenían una tendencia alcista muy acusada, impulsada por la recuperación de la demanda de gas en Asia, los bajos niveles de stock a nivel mundial y las altas cotizaciones del Brent.

El preámbulo del citado real decreto-ley hacía notar que «el precio del gas natural en Europa se encuentra a día de hoy en el rango de los 50-60 €/MWh, marcando máximos históricos y triplicando los precios de los últimos años. Así mismo las cotizaciones de los futuros y la situación de los mercados indican que los precios podrían mantenerse este invierno en valores similares o incluso superiores». Esto se traducía en que «el incremento medio en la tarifa de último recurso con entrada en vigor el próximo 1 de octubre de 2021 que podría alcanzar el 30-40% según la banda de consumo, derivado del incremento superior al 100 % en el coste de la materia prima, respecto a la última actualización de julio de 2021. Este elevado incremento entre actualizaciones, máximo histórico, supondría un importante esfuerzo económico que deberían afrontar estos clientes, muchos de ellos vulnerables».

La invasión de Ucrania por parte de la Federación Rusa que dio comienzo el 24 de febrero de 2022 ha estado acompañada de restricciones en el flujo normal de gas ruso hacia Europa que culminaron con la clausura total del gasoducto Nord-Stream I el 2 de septiembre de 2022. Esta disminución de las entradas de gas ha tenido un reflejo en el incremento del coste del gas natural en el mercado nacional MIBGAS, donde el gas natural con entrega el día siguiente cerró el 17 de septiembre a 167,50 €/MWh, con un promedio de 115,70 €/MWh en el mes de septiembre y habiéndose alcanzado un máximo histórico el 27 de agosto con un valor de 240,00 €/MWh. En consecuencia, el encarecimiento del gas es muy superior al que motivó las medidas adoptadas en el Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre.

Sin embargo, y de acuerdo al umbral de consumo máximo aprobado en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 3 de abril de 2009, solo se pueden acoger a la disposición adicional séptima del Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, aquellos consumidores con consumo anual inferior a 50.000 kWh/año y presión de suministro igual o inferior a 4 bar, lo que descarta a las comunidades de propietarios que cuentan con calefacción central por gas natural. Según los datos disponibles del Instituto Nacional de Estadística, el 6,6% de las 25.849.338 viviendas existentes en España disponen de calefacción central por gas natural, es decir, 1.706.056, mientras que 6.048.745 (el 23,4%) contarían con calefacción individual de gas natural. En ambos casos, estas viviendas están ocupadas en su gran mayoría por familias que usan el gas natural para calefacción y agua caliente sanitaria, ya sea mediante calderas colectivas o individuales.

En general, las comunidades de propietarios se encontraban excluidas de la tarifa de último recurso por ser grandes consumidores al agregar demanda. Sin embargo, la presente situación excepcional de restricción de importaciones y altos precios ha ocasionado que estas comunidades tengan que enfrentarse a precios muy superiores a la tarifa de último recurso, situación que se agravará con la llegada del invierno y el inicio de la temporada de calefacción. Estos altos precios se a traducir en un endeudamiento de las comunidades con un incremento de los impagos y consiguientes cortes de suministro. En consecuencia, al objeto de minorar las adversas consecuencias que los altos precios del gas natural van a hacer recaer en un número tan elevado de familias durante el próximo invierno, se toma la decisión de permitir temporalmente que este tipo de consumidores se puedan acoger a la tarifa de último recurso, a los que se exigirá como medida de eficiencia energética la instalación de contadores individuales de calefacción (medida 10 del Plan +SE). Se habilita una partida presupuestaria para cubrir el futuro déficit que pueda generarse por la aplicación de esta medida y por la continuidad de la limitación de las tarifas de último recurso: TUR 1, 2 y 3.

Asimismo, mediante este real decreto-ley se aumenta la ayuda mínima por beneficiario del bono social térmico (medida 47 del Plan +SE), incrementándose de 25 a 40 euros con la intención de disminuir la brecha entre las ayudas asignadas a los beneficiarios residentes en las diferentes zonas climáticas. Además, para el ejercicio 2022, se destina una nueva dotación presupuestaria de 225 millones de euros, con el objetivo de complementar la actual asignación de 228 millones de euros, y que será sufragada con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Adicionalmente, considerando la actual coyuntura nacional de precios de la energía, para el año 2023 se deberá dotar con el crédito suficiente el bono social térmico para apoyar a las familias y consumidores vulnerables.

El bono social térmico fue creado mediante el Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores, como parte de la política de lucha contra la pobreza energética e inspirado en los principios reformadores que se formularían en la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2019-2024. A diferencia del bono social eléctrico, el bono social térmico se configura como un programa de concesión directa de ayudas destinadas a paliar la pobreza energética en consumidores vulnerables, en lo que respecta a energía destinada a usos térmicos, tales como calefacción, agua caliente sanitaria o cocina. Con este espíritu, el bono social térmico se configura como una medida protectora basada en una ayuda económica directamente dispensada sobre los consumidores vulnerables con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

Por consiguiente, con las medidas contenidas en este real decreto-ley, se persigue ampliar la protección de los consumidores de energía térmica más vulnerables ante la escalada generalizada de los precios de la energía, y en concreto del gas natural y otros hidrocarburos afectados por las fuertes tensiones en los mercados internacionales, en un porcentaje considerable y en una duración suficiente para asegurar la efectividad de esta política protectora.

De forma adicional, con intención de agilizar y facilitar la gestión del bono social térmico por parte de las comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía, este real decreto-ley incorpora en su disposición final cuarta una modificación del Real Decreto 391/2021, de 1 de junio, por el que se regula la concesión directa de subvenciones a las comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía para colaborar en la financiación de la tramitación de las ayudas derivadas del bono social térmico correspondiente al ejercicio 2020, con el fin de extender el plazo de justificación de las subvenciones de que disponen las citadas comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía como órganos encargados del bono social térmico.

En tercer lugar, a través de este real decreto-ley se aprueban varias modificaciones en la normativa sectorial que refuerzan la protección de los consumidores con derecho a acogerse a la tarifa de último recurso como es el caso habitual de las viviendas y PYMES (medida 49 del Plan +SE).

El Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural, regula varias cuestiones con marcada influencia en la protección de los consumidores de gas natural, como pueden ser las características de los contratos entre consumidores y comercializadoras, los términos en los que se pueden resolver dichos contratos y la información a incluir en las facturas.

A través del presente real decreto-ley se introducen tres modificaciones en el redactado del citado real decreto conducentes a reforzar la protección de los consumidores ante cambios de comercializadora y mejorar la información que estos reciben tanto de su consumo como de las ofertas existentes en el mercado.

El artículo 38 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural, establece las características básicas que han de poseer los contratos de gas natural celebrados entre un consumidor y una empresa comercializadora en el mercado liberalizado. Se fija para estos contratos, con carácter general, una duración máxima de un año, prorrogable tácitamente, por periodos de la misma duración. En la actualidad, a diferencia de lo que ocurre en el sector eléctrico, no se regula la cuantía máxima de penalización a aplicar por el comercializador en caso de que el consumidor rescindiese el contrato con anterioridad a la primera prórroga de este, es decir, durante su primer año de suministro. A través de la modificación del citado real decreto se establece una cuantía máxima de penalización dando certidumbre y reforzando al consumidor ante estas situaciones, que se prevén se produzcan con mayor número en la actual coyuntura de precios y ante el inicio de la temporada invernal en la que se producirá un incremento natural del consumo doméstico que incentivará el cambio de comercializador.