Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases

I

Con el fin de cumplir con el compromiso adquirido en el V Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unión Europea adoptó la Directiva 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre, relativa a los envases y residuos de envases.

Esta directiva tenía por objeto armonizar las normas sobre gestión de envases y residuos de envases de los diferentes Estados miembros, con la finalidad de prevenir o reducir su impacto sobre el medio ambiente y evitar obstáculos comerciales en el mercado de la Unión Europea. La directiva incluye, dentro de su ámbito de aplicación, todos los envases puestos en el mercado comunitario y jerarquiza las diferentes opciones de gestión de residuos, considerando como prioritarias, las medidas que tiendan a evitar su generación, seguidas de aquellas que fomenten su reutilización, reciclado o valorización para evitar o reducir la eliminación de estos residuos.

Asimismo, fijaba unos objetivos de reciclado y valorización que debían cumplir los Estados miembros en el plazo de cinco años a partir de la incorporación de la norma al derecho interno e imponía la obligación de establecer medidas abiertas a la participación de todos los sectores sociales y económicos afectados, de devolución, recogida y recuperación de residuos de envases y envases usados, con el fin de dirigirlos a las alternativas de gestión más adecuadas.

Estos objetivos de reciclado y valorización debían actualizarse en el plazo de cinco años desde la fecha en que la Directiva debía haberse incorporado a la legislación nacional de los Estados miembros, y revisarse cada cinco años a partir de ese momento.

Posteriormente, la Directiva 2004/12/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, introduce determinados criterios para aclarar el concepto de envase, incorpora un anexo con ejemplos ilustrativos de envases y establece nuevos y más exigentes objetivos de valorización y reciclado, tendentes tanto a reducir el impacto ambiental de los residuos de envases, como a hacer más coherente el mercado interior del reciclado de esos materiales. Más adelante, por razones de seguridad jurídica y armonización de la interpretación de la definición de envase, fue necesario revisar y modificar la lista de ejemplos ilustrativos, lo que se hizo a través de la Directiva 2013/2/UE de la Comisión, de 7 de febrero de 2013, que modifica el anexo I de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los envases y residuos de envases.

La Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases incorporó al ordenamiento jurídico español la Directiva 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre, y estableció el régimen jurídico aplicable a los envases y residuos de envases que ha estado en vigor durante más de veinte años. Si bien la citada ley incorporó las normas sustantivas de la disposición comunitaria, dejó para un posterior desarrollo reglamentario aquellas otras que por su carácter más contingente o adjetivo no debían quedar sujetas a reserva de ley.

En consecuencia, se aprobó el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, que traslada también al ordenamiento jurídico español la Decisión 97/129/CE, de 28 de enero, por la que se regula el sistema de identificación de materiales de envase y la Decisión 97/138/CE, de 3 de febrero, por la que se establecen los modelos relativos al sistema de bases de datos para el suministro de información sobre envases y residuos de envases.

La aprobación de la Ley 11/1997, de 24 de abril, supuso la aplicación por primera vez en España del régimen de responsabilidad ampliada del productor, de forma que son los productores de los productos que con el uso se convierten en residuos, los que deben asumir la responsabilidad de su gestión. En este sentido, la ley preveía que los envasadores y los comerciantes de productos envasados pudiesen optar entre establecer un sistema de depósito, devolución y retorno, o alternativamente, participar en un sistema integrado de gestión de residuos de envases.

Con el sistema de depósito, devolución y retorno, los distintos agentes que participasen en la cadena de comercialización de un producto envasado (envasadores, importadores, mayoristas y minoristas) debían cobrar a sus clientes, y hasta el consumidor final, una cantidad por cada producto envasado objeto de transacción y devolver idéntica suma de dinero por la devolución del envase vacío. No obstante, la propia norma habilitaba a dichos agentes a eximirse de las obligaciones derivadas de ese sistema de depósito cuando participasen en un sistema integrado de gestión de residuos de envases y envases usados que garantizara su recogida periódica y el cumplimiento de los objetivos de reciclado y valorización fijados. Esta segunda opción ha sido la mayoritariamente elegida por los envasadores para cumplir con las obligaciones que imponía la ley.

Sin embargo, este modelo sólo era aplicable a la gestión de los envases domésticos ya que, conforme a la disposición adicional primera de la ley, los envases comerciales e industriales quedaban excluidos del ámbito de aplicación del sistema de depósito, devolución o retorno o de participación en un sistema integrado de gestión, salvo que los responsables de su puesta en el mercado decidieran someterse a ellos de forma voluntaria o que se regulara su aplicación debido a que la composición del envase o del producto que hayan contenido presentara unas características de peligrosidad o toxicidad que comprometieran el reciclado, la valorización o la eliminación de las distintas fracciones residuales constitutivas de los residuos o supusieran un riesgo para la salud de las personas o el medio ambiente.

De conformidad con esta habilitación, el Real Decreto 1416/2001, de 14 de diciembre, sobre envases de productos fitosanitarios, estableció la obligatoriedad de poner en el mercado los productos fitosanitarios a través del sistema de depósito, devolución y retorno o, alternativamente, a través de un sistema integrado de gestión de residuos de envases y envases usados, para garantizar una gestión ambientalmente correcta de los residuos generados tras su consumo.

Posteriormente, la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, modificó la definición de envase de la Ley 11/1997, de 24 de abril, para incorporar los criterios de la Directiva 2004/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, y los nuevos objetivos comunitarios de reciclado y valorización de residuos de envases aprobados en 2004 se incorporaron a nuestro ordenamiento jurídico a través del Real Decreto 252/2006, de 3 de marzo, por el que se revisan los objetivos de reciclado y valorización establecidos en la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, y por el que se modifica el Reglamento para su ejecución, aprobado por el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, conforme a la habilitación contenida en la disposición final segunda de la propia ley, que autorizaba al Gobierno a dictar las disposiciones necesarias para adaptarlos a las modificaciones que sean introducidas por la normativa comunitaria.

Con la aprobación de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados y la regulación marco sobre la responsabilidad ampliada del productor incluida en ella, se procedió a deslegalizar la Ley 11/1997, de 24 de abril, derogando su régimen sancionador y quedando los restantes preceptos, en lo que no se opusieran a la ley de 2011, vigentes con rango reglamentario. No obstante, la Ley 22/2011, de 28 de julio, preveía en su disposición transitoria cuarta, que los sistemas integrados de gestión de residuos existentes a su entrada en vigor se regirían por lo previsto en la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos y en las normas reguladoras de cada flujo de residuos en tanto no entraran en vigor las normas que adaptaran las citadas disposiciones reguladoras al nuevo marco sobre responsabilidad ampliada del productor.

Por último, con la aprobación de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que deroga la Ley 22/2011, de 28 de julio, se establecen los requisitos mínimos obligatorios que deben aplicarse en el ámbito de la responsabilidad ampliada del productor, transponiendo la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos. Esta ley incorpora además a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente, la cual incluye disposiciones específicas para determinados envases fabricados de plástico.

La Ley 7/2022, de 8 de abril, prevé en su disposición transitoria segunda, que los sistemas integrados de gestión de residuos existentes a su entrada en vigor se regirán por lo previsto en las normas reguladoras de cada flujo de residuos. No obstante, estos sistemas deberán adaptarse a lo establecido en esta ley en el plazo de un año desde que entren en vigor las normas que adapten las citadas disposiciones reguladoras al nuevo marco sobre responsabilidad ampliada del productor.

II

El modelo de gestión establecido en la Directiva 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre, se ha visto necesariamente alterado por dos de las cuatro directivas de la Unión Europea aprobadas en el marco del primer Plan de Acción de la Comisión Europea para la Economía Circular, destinadas a adecuar la legislación de residuos a los retos del futuro, contribuyendo a evitar la generación de los residuos y a intensificar su reciclado. En concreto, por la Directiva (UE) 2018/851, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, más conocida como Directiva Marco de Residuos, y por la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, orientada hacia la prevención como vía más eficaz para mejorar la eficiencia en la utilización de los recursos y reducir el impacto medioambiental de los mismos.

Entre las modificaciones introducidas en la Directiva Marco de Residuos, destaca la inclusión de un nuevo artículo sobre los requisitos mínimos que deben cumplir todos los regímenes de responsabilidad ampliada del productor que se establezcan en la Unión Europea. Uno de esos requisitos mínimos es la financiación por parte de los productores de producto, de la gestión de los residuos generados por los productos que ponen en el mercado, incluyendo los costes derivados de la recogida separada de dichos residuos, su posterior transporte, así como su tratamiento para alcanzar los objetivos de gestión de la Unión Europea y otros objetivos y metas que pudieran establecerse, tomando en consideración los ingresos derivados, en su caso, de la reutilización, de las ventas de materias primas secundarias de sus productos y las cuantías de los depósitos no reclamadas. Hasta ahora, los sistemas integrados de gestión únicamente estaban obligados a compensar a las entidades locales por la diferencia entre el coste del sistema ordinario de recogida, transporte y tratamiento de los residuos en vertedero controlado, de conformidad con la entonces vigente Ley 42/1975, de 19 de noviembre, sobre desechos y residuos sólidos urbanos, y el sistema de gestión regulado en la Ley 11/1997, de 24 de abril, que incluía la recogida separada, transporte hasta los centros de separación y clasificación o, en su caso, directamente a los de reciclado o valorización, incluyendo el importe de la amortización y de la carga financiera de la inversión que sea necesario realizar en material móvil y en infraestructuras.

Otra de las modificaciones introducidas para el cumplimiento de las obligaciones en materia de responsabilidad ampliada del productor de forma colectiva es que las contribuciones financieras de los productores tengan en cuenta la modulación con criterios de economía circular, es decir, que dichas contribuciones deberán estar moduladas, en la medida de lo posible, para cada producto o grupo de productos similares, sobre todo teniendo en cuenta su durabilidad, capacidad de reparación, reutilización y reciclaje y la presencia de sustancias peligrosas, adoptando un enfoque basado en el ciclo de vida del producto. Si bien el Reglamento para la ejecución de la Ley 11/1997 contemplaba la posibilidad de que el sistema integrado de gestión modulara la cuantía a financiar por cada envase introducido en el mercado, según el tipo de material, en función de ciertas características como el uso de envases superfluos o de mayor peso al promedio, uso de envases de lujo o diseño, o envases primarios de dimensiones reducidas, el criterio seguido hasta el momento ha sido básicamente el peso del envase y el material, por lo que debe introducirse una modulación teniendo en cuenta el diseño de los envases en relación con su gestión posterior para el avance en la economía circular.

Por lo tanto, habida cuenta de que los nuevos requisitos de la normativa de la Unión Europea para los regímenes de responsabilidad ampliada del productor supondrán un aumento de los costes de gestión de residuos que deben ser asumidos por los productores, procede actualizar la financiación por parte de los sistemas a los entes locales, así como establecer criterios para que las contribuciones financieras de los productores, en caso de cumplimiento colectivo de las obligaciones, se realicen siguiendo criterios de economía circular y no únicamente por peso de material o peso del envase.

Por otra parte, la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018 establece nuevos objetivos en materia de reciclado, que suponen un reto tanto para la administración, como para todos los sectores productivos, muy especialmente tras la aprobación por la Unión Europea de la nueva metodología de cálculo, como es que, para el 31 de diciembre de 2025, deberá reciclarse, como mínimo, el 65 % en peso de todos los residuos de envases, cifra que aumenta al 70 % a 31 de diciembre de 2030.

Esta nueva directiva no sólo incorpora objetivos más ambiciosos de reciclado, sino que fija nuevos retos para todos los Estados miembros, como aplicar regímenes de responsabilidad ampliada del productor a todos los envases, lo que supondrá la aplicación de este instrumento económico al resto de envases comerciales e industriales, dado que con carácter general no se ha aplicado hasta la fecha en nuestro país, salvo decisión voluntaria de los propios productores de producto, y para los envases de productos fitosanitarios, en aplicación de la disposición adicional primera de la Ley 11/1997, de 24 de abril.

Asimismo, la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente, establece requisitos adicionales en materia de responsabilidad ampliada del productor para determinados envases de plástico de un solo uso. En consecuencia, los productores además de sufragar los gastos necesarios de la gestión de los residuos de envases, deberán financiar los costes de su recogida en los sistemas públicos de recogida, incluida la infraestructura y su funcionamiento, y su posterior transporte y tratamiento; la limpieza de los vertidos de basura dispersa, así como los costes de las medidas de concienciación para prevenir y reducir esos vertidos de basura dispersa.

III

Como consecuencia de las últimas modificaciones normativas citadas, resulta imprescindible y urgente revisar los regímenes de responsabilidad ampliada del productor en materia de envases. El presente real decreto tiene por objeto la adaptación de la normativa española de envases al nuevo régimen de responsabilidad ampliada del productor, establecido por la normativa de la Unión Europea recientemente aprobada. Asimismo, regula los mecanismos necesarios para incrementar la transparencia y el adecuado seguimiento y control de las obligaciones de los productores tanto en lo que respecta a la puesta en el mercado de productos como en lo que respecta a la gestión de sus residuos. A tal fin, se detalla el contenido de las memorias que deben enviar anualmente los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, y que incluye entre otros, información de la puesta en el mercado de envases, de la gestión de sus residuos y de la gestión financiera de los sistemas.

Con objeto de disponer de información administrativa que permita contrastar la información sobre puesta en el mercado de envases a través de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor y controlar también el fraude, se crea la sección de envases en el Registro de Productores de Producto, y se obliga a todos los productores a inscribirse y a remitir anualmente información sobre la puesta en el mercado de envases.

Por otra parte, para determinar y controlar las cantidades de envases recicladas, se utilizará la información contenida en la memoria resumen remitida anualmente por los gestores de residuos de envases autorizados, por cada una de las instalaciones donde operan y por cada operación de tratamiento autorizada. De esta forma, además de contrastar la información proporcionada anualmente por los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, se da cumplimiento a los requisitos del nuevo método de cálculo aprobados en la Decisión de ejecución (UE) 2019/665, de la Comisión, de 17 de abril de 2019 que modifica la Decisión 2005/270/CE, por la que se establecen los formatos relativos al sistema de bases de datos de conformidad con la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los envases y residuos de envases, que determinan que sólo se puedan contabilizar en el cálculo de los objetivos de reciclado, los residuos de envases que entren efectivamente en una operación de reciclado.

IV

Este real decreto se estructura en cuatro títulos. El título I contiene las «Disposiciones generales y los objetivos» y se divide en tres capítulos. El primer capítulo está dedicado a las disposiciones de carácter general e incluye el objeto, definiciones y el ámbito de aplicación, los instrumentos de planificación en materia de envases y residuos de envases, y los instrumentos económicos que se pueden aplicar por las autoridades competentes.

En cuanto a las definiciones, se mantienen conceptos clave procedentes de la Ley 11/1997, de 24 de abril, y se incluyen definiciones procedentes de la Directiva (UE) 2018/852, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, entre ellas, «envase reutilizable» y «envase compuesto». Asimismo, se añaden conceptos fundamentales, para poder aplicar los regímenes de responsabilidad ampliada del productor definidos en este real decreto, como son las definiciones de «envase industrial», de «envase comercial», de «prestadores de servicio de envases reutilizables» y de «reciclabilidad de los envases».