Real Decreto 1047/2022, de 27 de diciembre, por el que se regula el sistema de gestión y control de las intervenciones del Plan Estratégico y otras ayudas de la Política Agrícola Común

El Reglamento (UE) n.º 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013 y (UE) n.º 1307/2013, supone un cambio sustancial en la PAC, que pasa a ser una política orientada a la consecución de resultados concretos, vinculados a los tres objetivos generales del artículo 5 del Reglamento, esto es, fomentar un sector agrícola inteligente, competitivo, resiliente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria a largo plazo; apoyar y reforzar la protección del medio ambiente, incluida la biodiversidad, y la acción por el clima y contribuir a alcanzar los objetivos medioambientales y climáticos de la Unión, entre ellos los compromisos contraídos en virtud del Acuerdo de París y fortalecer el tejido socioeconómico de las zonas rurales. Esta nueva orientación se articula sobre una mayor subsidiariedad a los Estados miembros, que deberán ser quienes, sobre la base de la situación y necesidades específicas, deberán diseñar sus propias intervenciones. Con este nuevo enfoque, España, tras un análisis riguroso de la situación de partida, que ha permitido identificar y priorizar las necesidades vinculadas a cada uno de estos objetivos, ha propuesto un Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, que tiene como objetivo el desarrollo sostenible de la agricultura, la alimentación y las zonas rurales para garantizar la seguridad alimentaria de la sociedad a través de un sector competitivo y un medio rural vivo.

Con el fin de poder realizar una correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones que se incluyen en el Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, se hace necesario disponer de las adecuadas herramientas jurídicas que permitan una aplicación armonizada de todas las medidas en el territorio nacional. A tal fin, durante el otoño de 2022 se han venido aprobando diversos reales decretos en que se contienen las reglas a aplicar en las intervenciones sectoriales de la PAC y otras disposiciones concomitantes, que se vienen en completar ahora con la aprobación conjunta un paquete normativo que abarca los principales aspectos relacionados con la aplicación de la PAC en nuestro país, compuesto por diversos reales decretos que regulan de manera cohonestada los aspectos necesarios para su aplicación: normas para la aplicación de las intervenciones en forma de pagos directos, requisitos comunes y solicitud única; sistema de derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad; regulación de condicionalidad reforzada y social; sistema integrado de gestión y control; y gobernanza de los fondos europeos agrícolas. Este grupo normativo encuentra en su vértice la Ley por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas.

En dicho marco, este real decreto tiene por objeto establecer la normativa en materia de gestión y control de las intervenciones y otras ayudas en el marco de la PAC.

La Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 29 de noviembre de 2017, que lleva por título «El futuro de los alimentos y de la agricultura», expuso los posibles problemas, objetivos y orientaciones de la Política Agrícola Común después de 2020.

A la luz del debate sobre dicha Comunicación, la Comisión Europea presentó su propuesta legislativa sobre el futuro de la PAC en junio de 2018, la cual constaba de tres reglamentos que finalmente fueron adoptados en diciembre de 2021: el ya referido reglamento que regula la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la PAC financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader); el reglamento que modifica la Organización Común de Mercados de los Productos Agrarios y otros reglamentos relativos a los sistemas de calidad diferenciada, los vinos y el programa POSEI; y el reglamento de financiación, gestión y seguimiento de la PAC.

De conformidad con el Reglamento Financiero, el Reglamento (UE, Euratom) 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo y los Reglamentos (CE, Euratom) 2988/95, (Euratom, CE) 2185/96 y (UE) 2017/1939 del Consejo, los intereses financieros de la Unión deben protegerse con medidas proporcionadas, incluidas medidas para la prevención, detección, corrección e investigación de irregularidades, entre ellas el fraude, para la recuperación de los fondos perdidos, indebidamente pagados o mal utilizados y, en su caso, para la imposición de sanciones administrativas.

El título IV del Reglamento (UE) 2021/2116, del Parlamento y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 1306/2013, se consagra a los sistemas de control y sanciones, manteniendo básicamente los principios generales actuales.

En lo que se refiere al Sistema Integrado de Gestión y Control, dichos principios generales se desarrollan en el Reglamento Delegado (UE) 2022/1172 de la Comisión, de 4 de mayo de 2022, por el que se completa el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al Sistema Integrado de Gestión y Control de la Política Agrícola Común y la aplicación y el cálculo de las sanciones administrativas en el marco de la condicionalidad, y en el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1173 de la Comisión, de 31 de mayo de 2022, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al Sistema Integrado de Gestión y Control de la Política Agrícola Común. También se regulan aspectos específicos del control del cáñamo y del algodón en el Reglamento Delegado (UE) 2022/126 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2021, por el que se completa el Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a los requisitos adicionales para determinados tipos de intervención especificados por los Estados miembros en sus planes estratégicos de la PAC para el período 2023-2027 en virtud de dicho Reglamento, y a las normas sobre la proporción relativa a la norma 1 de las buenas condiciones agrarias y medioambientales (BCAM). Todo esto constituye fundamentalmente el marco de la Unión Europea con base en el cual este real decreto desarrolla los principios de la gestión y control de las intervenciones del Plan Estratégico y del resto de medidas financiadas con cargo a los fondos agrícolas, que pasa a denominarse el Sistema de Gestión y Control de la PAC en España.

De acuerdo con la normativa citada en los párrafos anteriores, para proteger los intereses financieros del presupuesto de la Unión, los Estados miembros deben implantar sistemas para cerciorarse de que las intervenciones financiadas por el FEAGA y el Feader se llevan efectivamente a cabo y se ejecutan correctamente, al mismo tiempo que se mantiene el sólido marco de buena gestión financiera vigente.

En el marco del nuevo modelo de aplicación de la PAC, corresponde a los Estados miembros adaptar sus intervenciones de la PAC a sus necesidades específicas y a los requisitos básicos de la Unión Europea para potenciar al máximo su contribución a los objetivos de la PAC. Para seguir asegurando un enfoque común y la igualdad de condiciones para todos los Estados miembros, éstos también deben fijar y diseñar el marco de cumplimiento y control para los beneficiarios. Dicho marco también debe aplicarse a las intervenciones no cubiertas por el Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027.

A fin de armonizar las prácticas de las autoridades competentes a la hora de investigar la creación de condiciones artificiales y de aplicar la excepción de fuerza mayor, de evitar la doble financiación, el presente real decreto debe establecer los principios que las rigen, las excepciones a las normas de la PAC, así como una lista no exhaustiva de los posibles indicios de creación de condiciones artificiales que las autoridades competentes deben investigar.

Asimismo, se establecen los mecanismos y plazos que posibiliten el intercambio de información entre comunidades autónomas y con otros Estados miembros cuando sea preciso para una correcta ejecución de los controles.

De manera general, el diseño de los sistemas de control, y en particular el diseño del sistema integrado, deberán contribuir al objetivo transversal de modernizar el sector a través del fomento, la puesta en común del conocimiento, la innovación y la digitalización en las zonas agrícolas y rurales, promoviendo la adopción de las nuevas tecnologías. De igual modo debe contribuir a la simplificación en la gestión de la PAC. En este contexto, las autoridades competentes deben aprovechar las ventajas de la digitalización utilizando, por norma general, medios electrónicos para todas las comunicaciones con los beneficiarios. Por otra parte, en aras de una mayor simplificación, las autoridades competentes deben, en la medida de lo posible, obtener la información necesaria para gestionar las intervenciones de las fuentes de datos a disposición de la Administración pública.

Las autoridades competentes, en coordinación con el Fondo Español de Garantía Agraria O. A. (FEGA, O.A.) deben establecer y poner en marcha un Sistema Integrado de Gestión y Control (en lo sucesivo, «sistema integrado») para determinadas intervenciones del Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, así como determinadas medidas del Programa de opciones específicas por la lejanía y la insularidad de las islas Canarias (POSEICAN), que, en general, serán todas aquéllas que se concedan sobre la base de hectáreas de superficie agraria o cabezas de ganado.

Debe tenerse en cuenta que la clave de bóveda del proyecto es el SIGC, que comprende un conjunto de mecanismos de gestión de ayudas y de control de su ejecución. Mientras que los sistemas de gestión regulados en el título II son comunes a todas las ayudas incluidas en el ámbito de aplicación del proyecto, los sistemas de control regulados en el título III no lo son. Dentro de ese título III se distingue entre los controles de las intervenciones incluidas en el SIGC (capítulo II) y controles de las intervenciones excluidas del SIGC (capítulo III). Esta dualidad procede del derecho europeo, particularmente del Reglamento (UE) 2021/2116, del Parlamento y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021; del Reglamento Delegado (UE) 2022/1172 de la Comisión, de 4 de mayo de 2022, por el que se completa el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control de la política agrícola común y la aplicación y el cálculo de las sanciones administrativas en el marco de la condicionalidad; y del Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1173 de la Comisión, de 31 de mayo de 2022, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control de la política agrícola común. Especialmente, hay que tener en cuenta el capítulo II (rubricado «Sistema integrado de gestión y control») del título IV (rubricado «Sistemas de gestión y control») del Reglamento (UE) 2021/2116, del Parlamento y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021

Procede mantener los principales elementos ya existentes del sistema integrado, y en particular las disposiciones relativas a un sistema de identificación de parcelas agrícolas, un sistema de solicitudes geoespaciales y un sistema de solicitudes basado en los animales, un sistema de identificación y registro de derechos de pago, un sistema de registro de la identidad de los beneficiarios y un sistema de control y sanción. Las autoridades competentes han de seguir utilizando los datos o productos de información proporcionados por el programa Copernicus, además de tecnologías de la información tales como los sistemas Galileo y EGNOS (European Geostationary Navigation Overlay Service), a fin de garantizar que se disponga de datos exhaustivos y comparables para efectuar el seguimiento de la política agroambiental y climática, que incluya las repercusiones de la PAC, el rendimiento medioambiental y el progreso hacia los objetivos de la Unión Europea, e impulsar la utilización de datos e información completos, gratuitos y abiertos recopilados por los satélites Sentinel y los servicios de Copernicus. A tal fin, el sistema integrado debe incluir también un Sistema de monitorización de superficies.

Por otro lado, dada la importancia que va a adquirir tanto en la gestión de las intervenciones bajo el ámbito del sistema integrado, específicamente para la solicitud automática, como en la recopilación de información para el seguimiento de la PAC y otras políticas medioambientales, en el caso concreto de España se incorpora como elemento adicional del sistema integrado, el sistema de información de explotaciones agrícolas, ganaderas y de la producción agraria (SIEX), así como el Registro Autonómico de Explotaciones Agrícolas (REA) y el Cuaderno Digital de Explotación Agrícola (CUE), regulados por el Real Decreto 1054/2022, de 27 de diciembre, por el que se establece y regula el Sistema de información de explotaciones agrícolas y ganaderas y de la producción agraria, así como el Registro autonómico de explotaciones agrícolas y el Cuaderno digital de explotación agrícola.

El sistema integrado, que forma parte de los sistemas de gobernanza que deben estar en vigor a fin de aplicar la PAC, debe garantizar que los datos agregados presentados en el informe anual del rendimiento sean fidedignos y comprobables. Habida cuenta de la importancia de un sistema integrado que funcione correctamente, es necesario establecer requisitos de calidad. Las autoridades competentes, en coordinación con el FEGA, O.A., deben llevar a cabo una evaluación anual de la calidad del sistema de identificación de parcelas agrícolas, del sistema de solicitud geoespacial y del Sistema de monitorización de superficies. Además, se debe subsanar cualquier posible deficiencia y, si así lo solicita la Comisión Europea, establecer un plan de acción.

El sistema de gestión y control, como su propio nombre indica, debe incluir la realización de controles a los beneficiarios en los que se evalúe su cumplimiento de los criterios de subvencionabilidad y otras condiciones, así como las obligaciones que figuren en los planes estratégicos de la PAC y las normas aplicables de la Unión Europea. Adicionalmente a lo dispuesto en este real decreto, el FEGA, O.A., en su calidad de organismo de coordinación, elaborará planes nacionales de control, que se deberán complementar con los correspondientes planes de control autonómicos.

En cuanto al enfoque que tendrán estas nuevas directrices nacionales, el sistema control del periodo 2015-2022 es una base adecuada para establecer el sistema nacional que se tiene que desarrollar con la PAC para el periodo 2023-2027. Todo ello en el marco de un cambio de paradigma que construya un sistema de control con un fin menos fiscalizador y más colaborador con los beneficiarios, alertándoles de posibles incumplimientos para que puedan corregir la situación y facilitando la adopción de las mejores prácticas posibles. En este sentido, se mantendrán y ampliarán los mecanismos actuales de posibilidad de adaptación de la solicitud única, sin penalizar al agricultor.

La PAC para el periodo 2023-2027, es una política orientada a la consecución de resultados concretos. Dicha política, se articula a través del Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, diseñado por cada Estado miembro y aprobado por la Comisión Europea, el cual está sometido a seguimiento y evaluación continuos para garantizar la obtención de resultados mediante una serie de indicadores. Este sistema de rendimiento basado en indicadores requiere la correspondiente coordinación para la consecución de los diferentes objetivos. En este sentido, el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, señala la existencia de indicadores específicos para medir los progresos realizados junto con los plazos en que deben alcanzarse dichos progresos.

En lo que se refiere a las intervenciones bajo el sistema integrado de gestión y control, se mantiene un sistema de controles administrativos a la totalidad de los expedientes, complementado con un sistema de controles por monitorización para las intervenciones basadas en superficies y un sistema de controles sobre el terreno para las intervenciones basadas en los animales. En las disposiciones recogidas en este real decreto se establecen los criterios de control relativos a los requisitos comunes y los requisitos de subvencionabilidad de las intervenciones en forma de pagos directos del Plan Estratégico desarrolladas por el Real Decreto 1048/2022, de 27 de diciembre, sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control, así como los principios que serán de aplicación a las intervenciones de desarrollo rural y las medidas del POSEI, que deberán ser desarrolladas por las respectivas normas autonómicas.

En el marco del Sistema de Gestión y Control, se incluye, además, todo aquel conjunto de intervenciones o ayudas que no están vinculadas a superficies o animales y que afectan tanto a intervenciones incluidas en el Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, como las ayudas establecidas en el marco del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 922/72, (CEE) n.º 234/79, (CE) n.º 1037/2001 y (CE) n.º 1234/2007, así como las del POSEI.

Para ello, en este real decreto se establece una serie de disposiciones generales que afectan a los controles que se deben llevar a cabo para todo el conjunto de intervenciones o ayudas que no están vinculadas a superficies o animales, y que son el conjunto de controles administrativos y sobre el terreno que deben llevar a cabo las autoridades competentes con respecto de las solicitudes de ayuda y las solicitudes de pago.

Por otro lado, y atendiendo a las peculiaridades de cada una de las intervenciones o ayudas, se desarrollan toda una serie de disposiciones específicas relativas a los controles que se deben llevar a cabo en el marco de los programas operativos de frutas y hortalizas, para la Intervención Sectorial Vitivinícola, para las medidas del Feader, para la Intervención Sectorial Apícola, la ayuda en el marco del programa escolar de consumo de frutas y hortalizas, plátanos y leche, las ayudas a los almacenamientos privados, así como para las incluidas en el Programa de Apoyo a las Producciones Agrarias de Canarias.