Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras

I

La apuesta por reforzar la sostenibilidad de las empresas de transporte ha constituido desde su creación uno de los ejes de actuación del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

No obstante, son diversos los factores que han urgido a plantear medidas específicas de sostenibilidad del sector de transporte de mercancías por carretera en la presente legislatura, muy especialmente, desde el comienzo de la pandemia motivada por el SARS-CoV-2. La estructural atomización del sector, integrado por empresas de reducido tamaño, el 53 por ciento de las empresas con vehículos pesados tienen un solo vehículo, agrava las dificultades para adaptarse a los escenarios desfavorables, lo que exige una mayor intervención de los poderes públicos para garantizar el adecuado funcionamiento de una actividad que representa en torno al 2 por ciento del PIB.

En este sentido, fruto de la tramitación de un proyecto de ley por urgencia, en octubre del año pasado se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 13/2021, de 1 de octubre, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de infracciones relativas al arrendamiento de vehículos con conductor y para luchar contra la morosidad en el ámbito del transporte de mercancías por carretera, así como otras normas para mejorar la gestión en el ámbito del transporte y las infraestructuras, que incluye una infracción por el incumplimiento de los plazos máximos de pago en el ámbito de los contratos de transporte de mercancías por carretera, con objeto de penalizar aquellos incumplimientos de la morosidad que ponen en verdadero riesgo la viabilidad de muchas de las empresas que prestan este servicio.

Además, se está trabajando en la aprobación el denominado Plan Impulsa, que contempla la sostenibilidad de dicho sector desde el punto de vista social, económico y medioambiental.

La actual coyuntura exige, sin embargo, acelerar algunas de las medidas previstas en el Plan Impulsa, para revertir la situación de penosidad que viven muchos transportistas de mercancías y sus trabajadores, y que amenaza con crear tensiones en la prestación de los servicios y en el adecuado funcionamiento de la cadena logística, con los perjuicios que para toda la economía podrían derivarse.

Se calcula que en España faltan del orden de 15.000 conductores profesionales, situación que se acentuará en la próxima década dada la edad media de los profesionales en activo, siendo una problemática que afecta, asimismo, a los países de nuestro entorno. Es un hecho, contrastado por encuestas realizadas, entre otros actores, por la Unión Internacional de Transporte por Carretera (IRU), asociación mundial de los profesionales de transporte por carretera, que uno de los motivos que no hacen atractiva la profesión de conductor es el relacionado con las duras condiciones de trabajo aparejadas, entre las que se encuentra la participación activa de dichos profesionales en las operaciones de carga y descarga de las mercancías. Este elemento dificulta, por otra parte, la incorporación de las mujeres en mayor proporción a la existente a la profesión de conductor profesional.

Asimismo, ha de considerarse que el precio del gasóleo (sin IVA) ha sufrido un incremento, desde octubre de 2020 a octubre de 2021, de un 32,0 por ciento. Este incremento del coste de combustible es el responsable del 87,5 por ciento del incremento de los costes interanuales, que ha sido de un 10,3 por ciento en el supuesto de un vehículo articulado de carga general, representando el combustible en estos casos el 31 por ciento de la estructura de costes de un vehículo articulado de carga general, con las consecuencias que ello genera para la viabilidad de pequeños empresarios, sin margen de maniobra.

Otro elemento a tener en cuenta es que la estructura empresarial del sector condiciona enormemente su capacidad de negociación con sus clientes, introduciendo en el mercado prácticas indeseables que tensan las relaciones en la cadena de actores intervinientes, lo que mina la eficiencia, la transparencia y la competencia justa, situación que es necesario corregir.

Por último, la competencia leal en el mercado se pone también en entredicho por las denominadas «empresas buzón», que operan de facto fuera de sus Estados de establecimiento beneficiándose, sin embargo, de costes fiscales y laborales más bajos. Con el fin de combatir estas prácticas empresariales, se aprobó, en el marco del denominado Paquete de Movilidad I, la Directiva (UE) 2020/1057, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2024/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y por la que se modifican la Directiva 2006/22/CE en lo que respecta a los requisitos de control del cumplimiento y el Reglamento (UE) 1024/2012, cuyo plazo de transposición venció el 2 de febrero de 2022 y urge transponer para luchar contra estas prácticas.

II

Las excepcionales circunstancias sociales y económicas que ha producido la pandemia desencadenada por el virus SARS-CoV-2 han repercutido de una manera directa en la ejecución de determinados contratos del sector público. Tras el descenso experimentado en 2020, los precios de las materias primas han subido con fuerza en 2021 en el contexto de la recuperación económica. El alza extraordinaria del coste de determinadas materias primas que resultan necesarias para la ejecución de ciertas unidades de obra, ha repercutido de manera intensa en los contratos de obras.

Todo ello ha tenido como consecuencia que la ejecución de un número significativo de contratos se haya dificultado notablemente, pues los contratistas han visto cómo se alteraba fuertemente la economía de estos contratos por causa de un incremento extraordinario de ciertos costes, incremento que era imprevisible en el momento de la licitación y que excedería del que pueda ser incluido en el riesgo y ventura que el contratista ha de soportar en todo contrato público.

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, permite en su artículo 103 la revisión periódica y predeterminada para los contratos de obra del sector público a través del mecanismo de la revisión de precios, aplicable cuando el contrato se haya ejecutado al menos en un 20 por ciento de su importe y hayan transcurrido dos años desde su formalización. Sin embargo, la magnitud y el carácter imprevisible del alza experimentada en el último año por los precios de un número limitado de materias primas indispensables para la realización de determinadas obras no es posible afrontarla con dicho mecanismo en aquellos contratos cuyos pliegos no incorporan revisión de precios, así como en aquellos que, incorporándola, no hubieran transcurrido dos años desde su formalización o no se hubiera ejecutado el 20 por ciento de su importe.

Ante esta circunstancia, notablemente perjudicial para el interés público subyacente en cualquier contrato del sector público y que también afecta severamente a los operadores económicos del sector de la obra civil, se ha considerado oportuno adoptar medidas urgentes y de carácter excepcional para, únicamente en estos supuestos, permitir una revisión excepcional de los precios del contrato.

Adicionalmente, resulta necesario prever un conjunto de medidas específicas y concretas que permitan resolver situaciones existentes, tales como:

– La celebración en España del «Global Mobility Call-GMC», concebido como un Foro mundial en el que se pretende reflexionar de forma global y multidisciplinar sobre la realidad actual y futura de la movilidad sostenible.

– La celebración en España de la final de la «UEFA Europa League 2022».

– En la lucha contra la pandemia de COVID 19, la aparición de medicamentos ha resultado crítica en la protección de la población, en especial las vacunas, pero también otros medicamentos destinados a prevenir o tratar la infección. El desarrollo y acceso a estos medicamentos tiene que responder a una demanda global, mientras que la capacidad de producción de las compañías farmacéuticas es limitada. Disponer de una cadena de suministro sólida y suficiente requiere un tiempo y, mientras tanto, las compañías farmacéuticas multinacionales ofrecen sus medicamentos en acuerdos bilaterales con los Estados.

Esto ha generado una situación extraordinaria en el acceso a medicamentos, dado que, por una parte es necesario disponer de manera urgente de estos medicamentos que han sido autorizados por las distintas modalidades que la regulación europea y española admiten, para disminuir el riesgo de enfermedad grave por COVID 19 y fallecimiento, o para prevenir la enfermedad en aquellas personas que no pueden ser vacunadas o en las que las vacunas no producen una respuesta inmunológica por sus condiciones médicas subyacentes. Por otra parte, para disponer de estos medicamentos, es preciso celebrar acuerdos de adquisición, frecuentemente sujetos a una legislación y jurisdicción extranjeras, que las compañías farmacéuticas exigen para dar un trato igual a todos los Estados contratantes. Esta situación excepcional será indudablemente temporal, pero debe de afrontarse de forma inmediata, para poder así evitar una pérdida de oportunidad para los pacientes.

En este sentido, la situación de la pandemia en nuestro país no permite cesar en las acciones para combatir la enfermedad y disminuir sus efectos, protegiendo a los más vulnerables, procurando la mejor y rápida recuperación de los enfermos y evitando los riesgos más extremos de las consecuencias de esta enfermedad.

La situación actual confirma esta necesidad. Más del 50% (5.827.486) de todos los casos COVID-19 notificados se han producido durante la sexta onda, que alcanzó su pico durante la tercera semana de 2022 con una incidencia acumulada a 14 días superior a los 3.850 casos/100.000 habitantes, según datos consolidados en la última semana de febrero. Actualmente, la incidencia acumulada en los últimos 14 días se encuentra en valores próximos a 900 casos por 100.000 habitantes.

Asimismo, los porcentajes de ocupación de las camas de hospitalización de agudos por casos COVID-19, de un 7,3% y de las camas de UCI, de un 13,8% a fecha 18 de febrero de 2022, reflejan que un importante número de personas todavía permanecen ingresadas, más de 9.700, o en UCI, casi 1.300.

Del total de casos confirmados en la sexta onda, han sido hospitalizados más de 66.000 e ingresados en UCI más de 5.100.

Es, por tanto, esencial conseguir disminuir los casos más graves, reflejados en los citados datos de ingresos en UCI.

Por todo ello, es urgente y necesario disponer de los instrumentos de acceso a medicamentos esenciales y de reciente entrada en el mercado, para seguir afrontando los retos de salud generados por la COVID-19 en nuestra población.

– Se contempla un conjunto de medidas sociales que tienen por objeto, de un lado, contribuir a garantizar las medidas de reducción de la temporalidad, especialmente en relación con colectivos que pueden resultar más vulnerables y evitar coyunturas de desprotección.

En primer lugar, se introducen sendas disposiciones transitorias cuyo objetivo no es otro que establecer un régimen transitorio que permita garantizar la continuidad, el cumplimiento y la integra ejecución de los programas de activación para el empleo, ya aprobados o en fase de ejecución, dirigidos a la mejora de la empleabilidad, especialmente de colectivos vulnerables, que de otra manera se verían comprometidos.

Por otro lado, se introduce a través de la disposición final sexta una modificación necesaria en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, en relación con la protección de nivel asistencial por desempleo de las personas trabajadoras fijas discontinuas, con el fin de garantizar el acceso de este colectivo a los subsidios por desempleo en las mismas condiciones y con los mismos derechos que se aplican al resto de personas trabajadoras por cuenta ajena del Régimen General de la Seguridad Social protegidas por la contingencia de desempleo, lo que supone el cumplimiento de la disposición final sexta del Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo.

Con ello, se pretende subsanar la contradicción evidente entre el impulso de las relaciones laborales de carácter indefinido y, en particular, del contrato fijo-discontinuo, que es uno de los objetivos prioritarios de la recientemente aprobada reforma laboral, y el actual déficit de protección asistencial por desempleo que, con la legislación vigente, padece dicho colectivo. Circunstancia que se haría aún más evidente en el caso de los actuales beneficiarios del subsidio para personas desempleadas mayores de 52 años, quienes verían extinguidos sus subsidios en cuanto accediesen a una relación laboral de carácter fijo discontinuo.

III

Las circunstancias descritas obligan a los poderes públicos a adoptar sin demora medidas que garanticen la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera, del adecuado funcionamiento de la cadena logística y que permitan una actuación de la Administración más eficaz frente a las empresas buzón. Asimismo, resulta necesario adoptar medidas que permitan la revisión excepcional de precios en contratos de obra en determinados casos.

Para ello, el presente real decreto-ley incorpora, en primer lugar, un conjunto sistemático de medidas concretas y con efectos tangibles que permitan eliminar los factores que inducen un estrés perjudicial en la prestación del servicio de transporte de mercancías por carretera, hasta el punto de situar a muchas de sus empresas cerca del cierre, tales como los riesgos para la seguridad de los conductores, un incremento elevado y sostenido del precio del combustible, una peor posición negociadora frente a sus clientes y la creciente competencia desleal en la prestación del transporte.

La previsión de dichas medidas regulatorias implica la necesidad de modificar diversas disposiciones de carácter general.

En primer lugar, en el Título I, se modifican algunos preceptos de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT). La principal novedad es la introducción de la limitación de la participación activa de los conductores profesionales en las operaciones de carga y descarga de las mercancías y de sus soportes y envases, salvo en aquellos supuestos en los que, por razones de eficiencia de la operación, pero fundamentalmente de la seguridad del conductor, como consecuencia del específico tipo de transporte o las condiciones concretas en que dicha actividad se desempeña, está justificado que sea él el que lleve a cabo dichas tareas.

Este planteamiento respeta íntegramente los pactos entre las partes del contrato sobre a quién corresponde asumir la responsabilidad de llevar a cabo las operaciones de carga y descarga, ya sea el cargador y destinatario o el porteador. Pretende proteger, sin embargo, a la parte más vulnerable del proceso y que sufre los eventuales efectos de la imposibilidad de las empresas transportistas de negociar en otro sentido, así como de una prevención de la seguridad del conductor más formal que material derivada de la dinámica específica del mercado de transporte.

La restricción planteada se ciñe exclusivamente a aquellos casos en los que es necesaria la intervención de los poderes públicos en la medida en que se generan riesgos importantes que deben evitarse, a saber, los servicios de transporte en entornos que implican peligros potenciales para la seguridad del conductor. Por ello, considerando la razón de ser de esta medida, es necesaria su configuración como una regla de aplicación en todos los supuestos de carga y descarga que se lleven a cabo en territorio español.

En consonancia con la gravedad de su incumplimiento, se introduce una nueva infracción en la Ley 16/1987, de 30 de julio, en la que también se incluye una modificación destinada al refuerzo de los medios de Inspección con objeto de hacer viable el necesario papel que han de desempeñar para garantizar el cumplimiento de la nueva normativa destinada a corregir algunos de los problemas urgentes de las empresas, así como una actualización del régimen de infracciones y sanciones para hacer posible sancionar el incumplimiento de algunas nuevas obligaciones del Reglamento (CE) 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera que entraron en vigor en agosto de 2020.

Por otra parte, se modifica la Ley 15/2009, de 11 de noviembre, del contrato de transporte terrestre de mercancías para avanzar en el fin de equilibrar y dotar de mayor transparencia a la relación contractual asimétrica entre las partes del contrato. En esta línea, se refuerza la posición del porteador para deshacer la presunción legal de que la responsabilidad de la carga y descarga corresponde, con carácter general, al cargador y destinatario, se prevé expresamente que esta actividad debe remunerarse con carácter independiente del precio del transporte y se exige la especificación de esta contraprestación en la factura, cuando se lleve a cabo por el porteador.

Además, se rebaja a una hora el plazo a partir del cual se considera paralización el tiempo que el transportista ha de esperar para que concluya la carga y descarga del vehículo desde su puesta a disposición para este fin.

Las paralizaciones tienen un impacto muy significativo en el funcionamiento de la cadena logística, por lo que deben penalizarse aún más para incentivar su reducción, lo que inducirá a una reducción de los tiempos del transporte, de las horas no productivas de los trabajadores y, en definitiva, de los costes para las empresas y para la sociedad en general.

Por otra parte, se establece como obligatoria la revisión del precio del transporte como consecuencia de la variación del precio del combustible entre el momento de la contratación y el de la efectiva realización del transporte, para evitar que la variación coyuntural de una partida esencial en la estructura de costes de las empresas transportistas pueda ser objeto de negociaciones no siempre compensadas. Se trata de una medida especialmente necesaria es el escenario actual de incrementos sostenidos del precio del gasóleo. Se amplía la posibilidad de que se aplique esta medida también en los casos de utilización de otros combustibles, desde el momento en que se prevean las correspondientes fórmulas por parte de la Administración.

En relación con esta cuestión se ajustan, asimismo, otros requisitos de aplicación, como el umbral a partir del cual es exigible la revisión, que puede ser del 5 por ciento salvo que las partes hubieran pactado uno menor, se exige la aplicación exclusiva para el cálculo de las fórmulas aprobadas por la Administración en las condiciones generales de contratación y se establece una periodicidad trimestral máxima en la revisión del precio en los contratos de transporte continuados.

Por último, se regula el alcance de la aplicación de estas nuevas reglas a los contratos de transporte continuado ya vigentes a la entrada en vigor del real decreto-ley.