LegalizeOrden HFP/535/2022, de 9 de junio, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2023
Norma derogada, con efectos de 24 de noviembre de 2023, por la disposición derogatoria única de la Orden HFP/1254/2023, de 22 de noviembre. Ref. BOE-A-2023-23733#dd
El año 2021 estuvo marcado por la recuperación económica tras la pandemia de la COVID–19. La política económica y social desplegada por el Gobierno y el conjunto de medidas adoptadas permitieron proteger el tejido productivo, el empleo y las rentas de las familias durante las fases más difíciles de la crisis. Como resultado de ello, a finales del año pasado la economía española había recuperado los niveles preCOVID de empleo e inversión, y tanto los hogares como las sociedades no financieras, prácticamente en su totalidad, mostraban niveles de renta bruta disponible y de márgenes previos a la pandemia.
En 2022 este proceso de recuperación y crecimiento económico se está viendo afectado por la invasión de Ucrania por parte Rusia, que ha alterado considerablemente el contexto geopolítico y económico. El conflicto bélico ha impactado de lleno en las perspectivas económicas de la Unión Europea en términos de menor crecimiento económico y mayor inflación e incertidumbre. Y en nuestro país, los primeros efectos sobre nuestra economía se han manifestado a través del alza sin precedentes de los precios de la energía, de las materias primas y de los alimentos.
Ante esta situación, el pasado mes de marzo el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania.
No obstante, hay que recordar que la economía española afronta esta situación desde una posición sólida, con un patrón de recuperación muy distinto al de crisis anteriores y con unos fundamentos más robustos, con el nivel de empleo más alto desde 2008 y con velocidad de crucero en la ejecución del programa de inversiones y reformas del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Así, el PRTR va a impulsar el crecimiento de la economía española a través del conjunto de las inversiones y reformas comprometidas, que durante 2022 se verán aceleradas y culminadas, dando lugar a un impacto macroeconómico muy significativo, tanto a corto plazo, a través de las inversiones públicas y el apoyo a la inversión privada, como a largo plazo, mediante el carácter transformador y el aumento de la productividad y el crecimiento potencial del país.
Adicionalmente, el pasado 23 de mayo, la Comisión comunicó la extensión de la cláusula de salvaguarda del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para el año 2023, justificándolo en el aumento de la incertidumbre, en los fuertes riesgos a la baja para las perspectivas económicas, en las subidas sin precedentes de los precios de la energía, y en las continuas perturbaciones de las cadenas de suministro. Esto supone un hito clave para el mantenimiento de la acción coordinada de política fiscal y monetaria articulada a nivel europeo en aras de garantizar el proceso de recuperación y crecimiento económico iniciado en 2021.
España pudo ya en 2021 iniciar una corrección significativa de los desequilibrios fiscales y económicos provocados por la pandemia, mostrando un cambio estructural en la recuperación de la economía española. La estrategia fiscal contenida en el Programa de Estabilidad para el periodo 2022-2025 incorpora una senda de consolidación fiscal a medio plazo que permitirá reducir el déficit por debajo del 3 % del PIB y el nivel de deuda pública por debajo del 110 % del PIB al final de 2025, reflejando los principios de responsabilidad fiscal y justicia social que han estado guiando la política económica española desde 2018. Esta senda está alineada con las recomendaciones que las autoridades europeas han formulado a España sobre mantener medidas temporales y específicas que consoliden la recuperación económica y apoyen a los hogares y empresas más expuestos a la crisis energética, al tiempo que permite alcanzar gradualmente niveles de déficit aceptados por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y compatibles con la sostenibilidad de la deuda pública.
Igualmente, este compromiso con la sostenibilidad presupuestaria se ha visto reforzado en el ámbito de la eficacia y calidad del gasto público, con el PRTR. Los Presupuestos Generales del Estado para 2023 continúan con el proceso iniciado en los Presupuestos del año anterior incorporando los resultados de los procesos de revisión y evaluación del gasto público (spending reviews) en el ciclo presupuestario. En marzo de 2022, en el marco del componente 29 del PRTR el Gobierno ha dado un paso más con la publicación del primer informe de seguimiento de las recomendaciones formuladas en los 11 spending reviews llevados a cabo por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). A través de este informe, bajo el principio de «cumplir o explicar», se da eficacia al propio proceso de revisión y a las reflexiones y conclusiones emanadas del mismo, integrando sus recomendaciones y la respuesta a las mismas por parte de los centros gestores del gasto en el proceso de toma de decisiones.
Para 2023 se refuerza además, el análisis transversal de los Presupuestos Generales del Estado bajo diversas perspectivas, añadiendo para este ejercicio un nuevo Informe de alineamiento con la transición ecológica (en su dimensión verde), que, además de cumplir con uno de los hitos recogidos en el marco del componente 29 del PRTR, vendrá a acompañar a los de análisis de alineamiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, de impacto de género y del impacto en la infancia, en la adolescencia y en la familia, y a la información presupuestaria sobre la juventud y sobre las actuaciones referentes al reto demográfico y a la lucha contra la despoblación.
El marco normativo de referencia en materia presupuestaria para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado lo configuran esencialmente la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y la normativa europea en materia presupuestaria que resulte de aplicación.
De conformidad con el artículo 36.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el procedimiento por el que se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden de la titular del Ministerio de Hacienda y Función Pública.
La presente orden ministerial dicta las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2023. En la misma se regulan los criterios generales de presupuestación, el ámbito institucional de los presupuestos, el proceso de elaboración y tramitación del anteproyecto de presupuestos, estableciendo la composición de los órganos participantes en su proceso de elaboración, los plazos y documentación para la elaboración, y se detalla el contenido de las estructuras presupuestarias.
En virtud de lo expuesto, dispongo:
Artículo 1. Criterios generales de presupuestación.
En la determinación de los criterios de presupuestación de los Presupuestos Generales del Estado para 2023 adquieren especial significación las orientaciones de política presupuestaria señaladas en el marco del Semestre Europeo, y en particular el mantenimiento de la vigencia de la cláusula de salvaguarda del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para 2023 y las recomendaciones específicas formuladas por la Comisión Europea.
Los Presupuestos Generales del Estado para 2023 se orientarán a la consecución de los objetivos de la política económica, social y medioambiental del Gobierno y adecuarán sus gastos al límite de gasto no financiero establecido por el Gobierno de forma coherente con las previsiones fiscales y las recomendaciones formuladas en el marco del Semestre europeo.
Asimismo, los Presupuestos Generales del Estado para 2023 incorporaran los créditos necesarios para recoger el conjunto de actuaciones que, formando parte del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, están destinadas para este ejercicio.
En la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2023 se priorizarán los siguientes criterios de asignación de los recursos que permitirán continuar impulsando un proceso de transformación estructural de la economía para contribuir a la consecución de un desarrollo más resiliente y sostenible desde el punto de vista económico y financiero, avanzando hacia un país más verde, más digital, más cohesionado desde el punto de vista social y territorial y más igualitario:
Fomentar la transición verde, justa, ecológica y digital mediante el apoyo a inversiones de gran escala que contribuyan a cumplir con los objetivos establecidos en materia de cambio climático y a la transición energética de acuerdo con lo establecido en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, permitiendo una España próspera y resiliente ante el cambio climático, siendo nuestro país referente internacional en la protección y conservación de la riqueza de sus bienes naturales, a partir de un modelo de crecimiento sostenible y de economía circular para la agricultura y la pesca, la industria y los servicios, que a su vez apuesta por las energías renovables, el autoconsumo, el reciclaje y la reutilización del agua.
En línea con las recomendaciones específicas para España que la Comisión formuló el pasado 23 de mayo, resulta crucial aumentar las tasas de reciclaje para cumplir los objetivos de la Unión Europea mejorando la coordinación entre todos los niveles de gobierno y emprendiendo más inversiones para cumplir con las obligaciones de recogida selectiva de residuos y reciclaje; mejorar la reutilización del agua; reducir la dependencia general de los combustibles fósiles; acelerar el despliegue de las energías renovables, priorizando las instalaciones descentralizadas y en el autoconsumo, entre otras cosas agilizando los procedimientos de autorización y mejorando el acceso a la red; apoyar la inversión complementaria en el almacenamiento, la infraestructura de red, la electrificación de los edificios y el transporte, y el hidrógeno renovable; ampliar la capacidad de interconexión energética; y aumentar la disponibilidad de viviendas sociales y asequibles energéticamente eficientes, incluso mediante su renovación.
Transformar digitalmente la sociedad a través de reformas e inversiones que potencien las infraestructuras, competencias y tecnologías necesarias para el desarrollo de una economía y una sociedad digital, mejorando la conectividad y la electrificación de edificios y del transporte, la movilidad de personas y mercancías de forma sostenible y segura, garantizando el acceso a las infraestructuras digitales, apostando de manera clara a favor de la ciencia, la I+D+i y las nuevas tecnologías, a la vez que se lucha contra la exclusión social.
Alcanzar la plena inclusión intergeneracional de los jóvenes, tanto a nivel social como económico, con actuaciones transversales que aborden el acceso a un empleo digno, a una vivienda asequible, así como a una educación accesible a través de un sistema educativo y de formación basado en la excelencia, la universalidad, el talento y la equidad y el desarrollo de habilidades.
Apoyar, con medidas específicas y temporales, a los sectores más afectados y a los colectivos más vulnerables por la escalada de los precios energéticos, contribuyendo a reforzar la seguridad e interconexión energéticas y de suministro, la estabilidad de precios y reforzando las bases de la recuperación económica y de la creación de empleo de calidad, promoviendo la integración de nuevas tecnologías renovables, a la vez que se refuerza el compromiso de España con la protección de los derechos humanos, la paz y seguridad internacional y se garantiza el apoyo a las personas que huyen de Ucrania.
Modernizar nuestro tejido productivo, para que pueda actuar como vehículo tractor de los cambios tecnológicos e innovaciones, potenciando la eficiencia de las administraciones públicas y el papel primordial de las PYMES y autónomos, atrayendo talento y espíritu empresarial y acelerando la transformación digital de la economía y la sociedad, a la par que aumentando la productividad y la competitividad de nuestra economía con tecnologías digitales disruptivas, y reduciendo de manera simultánea la dependencia general de los combustibles fósiles de manera que se apueste por la conservación y preservación de la biodiversidad, las redes inteligentes y el refuerzo de las cadenas de valor.
Trabajar por la cohesión social y territorial de España, reforzando el Estado del bienestar, nuestro sistema educativo, universitario y de formación continua, impulsando la vivienda social, la creación de empleo de calidad y el desarrollo de la formación profesional, la reducción de la dualidad y la desigualdad y la mejora de las condiciones laborales, garantizando la excelencia de la sanidad pública española, potenciando un sistema fiscal justo y equitativo, así como el establecimiento de iniciativas que permitan afrontar el reto demográfico, mediante la puesta en marcha de medidas concretas para la España despoblada y el medio rural.
Garantizar la plena igualdad de género y la seguridad y libertad de las mujeres, a través de la implementación de medidas transversales orientadas a la conciliación familiar y a incrementar la tasa de empleo femenino, mejorando, fortaleciendo y reorganizando el sistema de cuidados de larga duración, elevando el potencial educativo, la igualdad de oportunidades y la lucha contra la pobreza y reduciendo la brecha digital, combatiendo de manera firme y decidida la Violencia de Género, impulsando de manera simultánea la participación paritaria e igualitaria de las mujeres en la economía y en la sociedad en su conjunto.
Reforzar la protección del capital humano y de las políticas de empleo, fomentando la digitalización y modernización de nuestro Sistema Español de Empleo, priorizando el desarrollo de oportunidades profesionales para las generaciones futuras, impulsando la actividad, la formación y el empleo en los sectores económicos del futuro, protegiendo los ecosistemas y la biodiversidad a través de un entorno sano y sostenible, proporcionando conectividad y apoyo, prestando oportunidades de desarrollo de sus proyectos a lo largo de todo el territorio nacional.
Continuar impulsando la economía de los cuidados, tanto en lo relativo a la atención de las personas dependientes o vulnerables como en lo relativo al cuidado de nuestros mayores, abordando medidas concretas que sitúen a estos colectivos como ejes vertebradores de la economía, ampliando sus derechos y garantizando a través del sistema de pensiones una recuperación económica en la que nadie queda atrás ni al margen de la sociedad.
Artículo 2. Ámbito institucional.
De acuerdo con el artículo 32 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.
Conforme a lo anterior, para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, cada uno de dichos órganos y entidades presentarán sus presupuestos que tendrán, con arreglo a su normativa, carácter limitativo o estimativo.
De conformidad con lo dispuesto en el apartado anterior, los Presupuestos Generales del Estado comprenderán:
Los presupuestos con carácter limitativo de las siguientes entidades:
1.º Del Estado.
2.º De los organismos autónomos.
3.º De las integrantes del Sistema de la Seguridad Social.
4.º De las agencias estatales y de resto de entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y de modificaciones regulado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter limitativo.
Los presupuestos con carácter estimativo de las siguientes entidades:
1.º De las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales, de las fundaciones del sector público estatal y del resto de entidades del sector público estatal que aplican los principios y normas de contabilidad recogidos en el Código de Comercio y el Plan General de Contabilidad de la empresa española, así como en sus adaptaciones y disposiciones que lo desarrollan.
2.º De los consorcios, las universidades públicas no transferidas, los fondos sin personalidad jurídica y de las restantes entidades de derecho público del sector público administrativo estatal con presupuesto estimativo.
Artículo 3. Unidad de presupuestación.
Los Presupuestos Generales del Estado se elaborarán expresados en miles de euros, con dos decimales.
Artículo 4. Comisiones participantes en el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.
Comisión de Políticas de Gasto. De conformidad con el artículo 36 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por la titular del Ministerio de Hacienda y Función Pública con arreglo a los criterios establecidos en el artículo 1 de la presente orden.
Con este fin se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto que estará presidida por la titular del Ministerio de Hacienda y Función Pública y, en su ausencia, por la titular de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, y estará integrada por los titulares de los departamentos ministeriales, o, en su ausencia, por los titulares de las subsecretarías de los departamentos.
Actuará como Secretario no miembro, el titular de la Subdirección General de Política Presupuestaria.
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