Ley 6/2023, de 2 de noviembre, del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, determina la necesidad de adaptar la vigente Ley 5/2011, de 30 de septiembre, del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia, a la normativa general en materia de procedimiento administrativo, de acuerdo con el tenor del artículo 1.2, de la disposición adicional primera, apartado 1, y de la disposición final quinta de la ley estatal, que promueve la necesaria adecuación normativa, al regularse ahora determinados aspectos de los procedimientos administrativos en materia patrimonial.

En efecto, ya con anterioridad a la promulgación de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, la consejería competente en materia de patrimonio venía trabajando en un nuevo reglamento que, en desarrollo de la Ley 5/2011, de 30 de septiembre, sustituyera a aquel aprobado por Decreto 50/1989, de 9 de marzo, para la ejecución de la Ley 3/1985, de 12 de abril, del patrimonio de la Comunidad Autónoma gallega. No obstante, habida cuenta del carácter especial de muchos de los procedimientos patrimoniales, con trámites singulares, que han de ser ahora elevados a rango de ley por virtud de la señalada Ley 39/2015, de 1 de octubre, se considera oportuna y necesaria su integración en una nueva Ley de patrimonio aglutinadora de estos procedimientos.

Junto con lo anterior, el régimen administrativo de la sucesión legal abintestato o intestada a favor de la Comunidad Autónoma de Galicia, regulado en el Decreto 94/1999, de 25 de marzo, sobre régimen administrativo de la sucesión intestada en favor de la Comunidad Autónoma de Galicia, ha quedado particularmente desfasado tras la modificación operada en los artículos 20 y siguientes de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas, a consecuencia de la aprobación de la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la jurisdicción voluntaria, que, entre otras novedades relevantes, a falta de otros herederos legítimos, ha introducido un procedimiento administrativo especial para la declaración como herederas abintestato, además de a la Administración general del Estado, a aquellas comunidades autónomas con derecho foral o especial propio en la materia. En tal condición sucesoria está la Comunidad Autónoma de Galicia, de conformidad con la Ley 2/2006, de 14 de junio, de derecho civil de Galicia, y sus artículos 267 y siguientes, por lo que procedía una nueva redacción de este régimen administrativo hereditario, para dar cabida a las innovaciones introducidas respetando el rango de ley.

El recopilatorio en un solo texto legal de estas tres normas patrimoniales –una vez adecuadas a la nueva normativa estatal–, así como de algunos preceptos con contenido patrimonial recogidos en otras normas, se considera además que dota de simplicidad y unidad a la regulación del patrimonio autonómico, lo que facilita su conocimiento, consulta y aplicación. Todo lo anterior, sin perjuicio del desarrollo de esta ley en normas complementarias si así fuera preciso.

Sin perjuicio de la expresada necesidad de adaptación legislativa, asumido el cometido de reformar la Ley de patrimonio, se aprovecha también para realizar una actualización de la norma a los nuevos estándares jurídicos surgidos desde su publicación en el año 2011, integrando además nuevos aspectos patrimoniales y abordando en detalle la regulación de otros ya existentes.

II

El título preliminar contiene las disposiciones generales, relativas al objeto de la ley, concepto de patrimonio, su régimen jurídico y otras normas de carácter general, entre ellas, las competencias y los principios. Esta parte incluye la tradicional diferencia de los bienes públicos entre bienes demaniales y bienes patrimoniales.

III

El título I denominado «Bienes y derechos demaniales» pretende establecer un régimen específico y concreto para los bienes y derechos de naturaleza demanial, regulando individualmente las figuras de la afectación, desafectación, adscripción, desadscripción y mutación demanial.

Se mantiene la distinción entre la afectación expresa, implícita y tácita, entendiendo la expresa como aquella que se produce como consecuencia del acto expreso que acuerda la misma, la implícita como la que se produce como consecuencia de la aprobación de actos administrativos distintos de la propia afectación formal que conllevan el destino de los bienes o derechos a un uso general o servicio público, mientras que la tácita se produce sin necesidad de adoptar un acto administrativo formal.

En particular, en el capítulo II se regula la figura de la adscripción como un acto administrativo distinto de la afectación y que atribuye al órgano titular las facultades de administración, gestión, conservación y colaboración en la protección y defensa de los bienes y derechos demaniales. Los bienes demaniales propios de las entidades públicas instrumentales pueden ser adscritos a las consejerías o a otras entidades públicas instrumentales. Como excepción a la necesidad de que los bienes y derechos sean demaniales para poder adscribirse, en la sección 3.ª se establece la posibilidad de adscribir a entidades públicas instrumentales bienes y derechos patrimoniales de manera análoga a la normativa estatal.

Por primera vez se establece un capítulo, el V, para el tráfico jurídico público entre administraciones de bienes demaniales. La Constitución española consagra en el artículo 132 una serie de principios de aplicación a los bienes y derechos demaniales, como serían su carácter inalienable, imprescriptible e inembargable, y, en consecuencia, su exclusión del comercio de los hombres. De este modo, previamente a la adopción de cualquier tipo de acto de disposición, los bienes y derechos demaniales deben ser desafectados para convertirlos en bienes de naturaleza patrimonial.

Sin embargo, nada impide que los bienes y derechos demaniales puedan ser objeto de tráfico jurídico público entre administraciones públicas. Existen una serie de ámbitos en los cuales está aceptada tradicionalmente la existencia de este tráfico. Las figuras tradicionales son la concesión, la autorización demanial y la transmisión de la titularidad de carreteras, contempladas en las distintas legislaciones en la materia.

En las normativas generales en materia de patrimonio, la posibilidad del tráfico jurídico público entre administraciones no fue considerada con carácter general, aunque existen excepciones en distintas legislaciones autonómicas.

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas, en su artículo 71.4 prevé la posibilidad de que los bienes y derechos demaniales de la Administración general del Estado puedan afectarse a otras administraciones públicas para fines de su competencia, sin alteración de su titularidad.

El capítulo V contempla tres figuras del tráfico jurídico público entre administraciones: la adscripción como acto que no altera la afectación al dominio público ni a la titularidad, la mutación demanial como acto que modifica la afectación, alterando la finalidad de uso general o servicio público de los bienes o derechos sin cambio de titularidad, y el cambio de titularidad de los bienes demaniales. En base a un principio elemental de competencia, no será posible tramitar la adscripción o la mutación demanial si no existen competencias compartidas o concurrentes.

La introducción del anterior límite es debida a que las afectaciones siempre han de ir ligadas a la competencia en la materia. La Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia solo puede afectar sus bienes y derechos a un uso o servicio público sobre el que disponga de competencias, puesto que en caso contrario este acto sería nulo de pleno derecho en aplicación del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. En consecuencia, no sería posible tramitar una mutación demanial para el establecimiento de una finalidad cuya competencia correspondiera exclusivamente al Estado o a las entidades locales. La adscripción tampoco sería posible, dado que para su tramitación no puede alterarse la finalidad de la afectación. Este enlace entre la competencia en la materia y la afectación condiciona, en el caso del tráfico jurídico público entre administraciones, la posibilidad de aplicación de determinadas figuras, lo cual está poniendo de manifiesto que el demanio, aunque se configura básicamente como una forma de propiedad, tiene un importante componente de título competencial.

También se establece la obligatoriedad de que los inmuebles afectados estén depurados física y jurídica y correctamente inscritos, en el marco de la obligatoriedad de la inscripción de los bienes públicos contemplada en el artículo 36 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre. La necesaria publicación en el «Diario Oficial de Galicia» se enmarca en el carácter público de la operación a realizar.

La redacción del capítulo VI del título I se encuentra condicionada por los preceptos básicos y de general aplicación de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas. En este marco, se continúa con el régimen anterior, en el cual se distingue entre uso general y servicio público y entre autorizaciones y concesiones.

Al igual que en la anterior Ley 5/2011, de 30 de septiembre, del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia, se establece que las concesiones y autorizaciones se rigen, en primer lugar, por su normativa específica. Como novedad se incluye que, en defecto de procedimiento y atribución de competencia, se acudirá a la regulación de las concesiones y autorizaciones de esta ley, pero con la necesaria coordinación de las limitaciones procedimentales de la norma, por ejemplo, en materia temporal, con lo dispuesto en la legislación especial, donde existen preceptos específicos reguladores de autorizaciones en dominio público en materias como sector eléctrico, hidrocarburos o telecomunicaciones.

Dadas las características de los inmuebles de titularidad autonómica en los que está limitado el número de autorizaciones susceptibles de otorgamiento, con algunas excepciones en las propiedades administrativas especiales, se establecen requisitos específicos para el otorgamiento de estas autorizaciones.

Ante la falta de concreción actual, se estimó necesario regular el procedimiento de fijación de la cuantía de la indemnización por rescate en los supuestos de concesión.

IV

En el título II, denominado «Gestión patrimonial», se pretende regular un régimen jurídico que recoja las singularidades que se producen en la contratación patrimonial respecto a la contratación administrativa.

La Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las administraciones públicas, y el Real decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas, no excluían de su ámbito de aplicación a los contratos patrimoniales, estableciendo la previsión de que a los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables se les aplicarían, en primer lugar, en cuanto a su preparación y adjudicación, las normas de la legislación patrimonial de las correspondientes administraciones públicas.

La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, ha establecido como novedad, la cual continúa a fecha de hoy, la exclusión expresa de los contratos patrimoniales de su ámbito de aplicación, con las consecuencias que ello implica. Este régimen ha continuado en el Real decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y en la actual Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, cuando se prescribe que quedan excluidos de la ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles.

Una obra o suministro de cualquier bien mueble de uso común puede ser realizado por regla general por diversos terceros indistintamente, sin que el resultado final varíe sustancialmente. Sin embargo, en contratación patrimonial, teniendo en cuenta los específicos factores que configuran estos expedientes, como la situación y características de los inmuebles, no resulta fácil que se produzca la anterior circunstancia, al no ser habitual que con las características citadas existan dos inmuebles idénticos.

Requisitos de la contratación administrativa como la solvencia o la clasificación y figuras típicas como las uniones de empresarios carecen de sentido en la contratación patrimonial, por lo que la presente norma pretende regular todos los requisitos y documentos que han de incorporarse al expediente administrativo, sin necesidad de acudir a la legislación de contratos públicos.

En el marco anterior, se continúa con la estructura establecida por la Ley 5/2011, de 30 de septiembre, regulando en distintos capítulos el régimen jurídico de los negocios patrimoniales, la adquisición a título oneroso y a título gratuito, la adquisición por ejercicio de potestades públicas, el arrendamiento de inmuebles, la venta, la explotación de bienes y derechos patrimoniales, la permuta y la cesión gratuita.

En el capítulo I se entiende necesario concretar en mayor medida las actuaciones a realizar para la tramitación de los informes de tasación, limitando la exigencia de su aprobación posterior a los informes externos no emitidos por el personal de la Administración autonómica o en aquellos casos en que existan informes contradictorios. Debido a la heterogeneidad de los bienes muebles que pueden ser objeto de venta, en este tipo de bienes se habilita la posibilidad de emitir informes por terceros sin necesidad de estar inscritos en el Registro de Sociedades de Tasación del Banco de España, siempre y cuando fueran profesionales especializados en la materia.

En la adquisición onerosa se regulan los supuestos para poder acudir a la adquisición directa, con el objetivo de que el procedimiento ordinario de tramitación garantice los principios de igualdad, publicidad y concurrencia.

El procedimiento pretende separarse de la regulación típica que hasta ahora se realizaba en los concursos públicos y cuya base siempre era la contratación administrativa, entendiendo esencial para adquirir un inmueble la realización de una inspección previa in situ, girando toda la tramitación en torno a esta, y limitándose la mesa de contratación a garantizar la objetividad del proceso.

En consonancia con la singularidad de estos negocios jurídicos, expresamente se establece que cada ofertante podrá realizar más de una propuesta, siempre y cuando comprenda distintos inmuebles, admitiéndose también ofertas con valores anormales o desproporcionados, entendiéndose por tales las que se encuentren por debajo del precio de mercado.

La sección 4.ª del capítulo II recoge la adquisición de bienes y derechos mediante la participación en procedimientos de licitación, remitiendo al procedimiento de adquisición directa con ciertas peculiaridades, como la necesidad de ratificación de la adquisición por el órgano competente cuando las normas reguladoras de la subasta permitan desistir de la adquisición tras su celebración.

El capítulo III, relativo a las adquisiciones a título gratuito, no presenta grandes novedades con respecto a la regulación anterior. Se introduce la figura de la cesión en precario, indicando que no es necesario tramitar el correspondiente procedimiento.

A pesar de que en el título preliminar se excluye el dinero como patrimonio, se consideró necesario introducir un artículo donde se contemple que, en defecto de normativa específica, las disposiciones gratuitas deben ser aceptadas por la consejería competente en razón de la materia y, en su defecto, por el órgano directivo competente en materia de tesoro. En esta línea, cuando el órgano directivo competente en materia de patrimonio compruebe que una herencia testada solo dispone de dinero, se remitirá el expediente a la correspondiente consejería.

Asimismo, se introduce dentro del capítulo III un artículo relativo a la adquisición de los saldos y depósitos abandonados, en consonancia con las sentencias del Tribunal Constitucional 40/2018 y 41/2018, de 26 de abril.

Tal como aparecía en la normativa anterior, la regulación de los arrendamientos de inmuebles remite a las adquisiciones onerosas, con las peculiaridades previstas en el capítulo V.

Una de las principales novedades es la remisión a la normativa de arrendamientos para determinar la viabilidad de formalizar prórrogas de contratos. Además, se habilita expresamente la posibilidad de celebrar nuevos contratos sobre inmuebles que ya venían siendo ocupados en régimen de arrendamiento, cuestión que se podía realizar en la normativa anterior, con carácter genérico a través de la causa de contratación directa de las peculiaridades o singularidades del bien. También aquí se introduce una variación esencial respecto al régimen de contratación administrativa, en la que es preciso que la posibilidad de prórroga esté contemplada en el propio contrato, contando además con una limitación temporal. La razón de esta diferencia radica en los posibles quebrantamientos que un cambio de localización puede provocar tanto a nivel económico como de funcionamiento del servicio a consecuencia del traslado del personal y mobiliario, así como el coste económico que implica la adecuación de un bien inmueble a las necesidades administrativas. Con carácter general, este tipo de circunstancias negativas no se producen en la contratación administrativa, puesto que el servicio o suministro no queda interrumpido ni debe generar mayores costes si es prestado por otra empresa.

Se incluyen una serie de preceptos que obligan a introducir en los contratos de arrendamiento determinadas cláusulas, en el marco del principio de libertad de pactos que contempla la normativa para los arrendamientos de uso distinto de vivienda.

En el artículo 96, a diferencia de la mayoría de los supuestos de la ley, se recoge la posibilidad de realización de mejoras, que, si bien son habituales en la contratación administrativa, resultan más excepcionales en la contratación patrimonial. A tal efecto, cuando esté contemplada una mejora consistente en obras, el contrato de arrendamiento estará sometido a la condición suspensiva de su correcta realización, pudiendo en caso de incumplimiento adjudicarse a la segunda o segundo mejor ofertante.

En las resoluciones de contratos de arrendamiento, en el ámbito de la Administración general, se atribuye la competencia a la consejería competente en materia de patrimonio para toda la gestión de la devolución de la posesión materializada en la entrega de llaves.

En lo concerniente a la venta de bienes y derechos se continúa con las mismas formas de venta, siendo la subasta el procedimiento general, el concurso público limitado a razones de políticas públicas y a la venta directa por las causas tasadas previstas en el artículo 103.2. Dentro de estas causas aparece como novedad ya prevista en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas, que el inmueble resulte necesario para dar cumplimiento a una función de servicio público o a la realización de un fin de interés general por persona distinta, que no es administración pública ni entidad sin ánimo de lucro declarada de utilidad pública.