Real Decreto 1085/2024, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de reutilización del agua y se modifican diversos reales decretos que regulan la gestión del agua

La reutilización de las aguas se ha convertido en una importante fuente de suministro de agua que permite liberar otros recursos de mejor calidad, que pueden así ser destinados a otros usos más exigentes, como el abastecimiento de agua potable. Además, las aguas regeneradas pueden proporcionar una mayor fiabilidad y regularidad del suministro; y reducir las presiones sobre las masas de agua superficiales y subterráneas, contribuyendo al cumplimiento de los objetivos medioambientales y a la reducción, especialmente en zonas costeras, de la vulnerabilidad frente a los impactos del cambio climático.

Los principales factores que condicionan la reutilización de las aguas tras ser sometidas a un tratamiento de regeneración han experimentado una importante evolución en los últimos años, como el agravamiento de las condiciones de escasez y sequía derivadas de los efectos del cambio climático, y el impulso de la depuración de aguas residuales gracias, entre otras, a que las tecnologías de regeneración son cada vez más fiables.

En definitiva, actualmente la reutilización de las aguas se concibe como elemento esencial dentro de la gestión integrada del agua que permite contribuir al cumplimiento tanto de los objetivos de protección del dominio público hidráulico (DPH), como de los objetivos medioambientales establecidos en los artículos 92 y 92 bis del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (en adelante, TRLA); afrontar la escasez de agua y la sequía; promover la economía circular; y apoyar la adaptación al cambio climático. Todo ello sin dejar a un lado la necesidad de avanzar técnica y científicamente en la garantía de evitar impactos adversos en el medio ambiente, la salud humana y la sanidad animal; asegurando la ausencia de los perjuicios significativos al medio ambiente definidos en el Reglamento Delegado (UE) 2023/2486 de la Comisión, de 27 de junio de 2023, por el que se completa el Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo mediante el establecimiento de los criterios técnicos de selección para determinar en qué condiciones se considerará que una actividad económica contribuye de forma sustancial al uso sostenible y a la protección de los recursos hídricos y marinos, a la transición a una economía circular, a la prevención y el control de la contaminación, o a la protección y recuperación de la biodiversidad y los ecosistemas, y para determinar si dicha actividad económica no causa un perjuicio significativo a ninguno de los demás objetivos medioambientales, y por el que se modifica el Reglamento Delegado (UE) 2021/2178 de la Comisión en lo que respecta a la divulgación de información pública específica sobre esas actividades económicas.

En este sentido, las distintas administraciones públicas han realizado un gran esfuerzo para potenciar este tipo de actuaciones, fundamentalmente a partir del soporte legal que otorgó la aprobación de la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, que modificó el artículo 109.1 del TRLA, en el que se regulaba el régimen jurídico de la reutilización y que contenía la habilitación reglamentaria que posibilitó la aprobación del Real Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre, por el que se establece el régimen jurídico de la reutilización de las aguas depuradas.

El Real Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre, supuso un hito en el fomento de la reutilización de las aguas residuales en España. Este real decreto estableció la normativa básica en la materia fijando los requisitos administrativos para obtener el título habilitante, así como los usos permitidos y criterios de calidad exigidos. Por primera vez, una norma regulaba el uso del agua regenerada en 5 ámbitos distintos: usos urbanos, agrícolas, industriales, recreativos y ambientales. Posteriormente, en el año 2010, se publicó la Guía para la Aplicación del Real Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre, al objeto de orientar el cumplimiento del mismo y garantizar los niveles de calidad y el buen uso de las aguas regeneradas.

En este sentido, el Plan Nacional de Depuración, Saneamiento, Eficiencia, Ahorro y Reutilización (Plan DSEAR) aprobado mediante la Orden TED/801/2021, de 14 de julio, constituye un instrumento de gobernanza que se ha incorporado en los planes hidrológicos del tercer ciclo (2022-2027), con una serie de criterios enfocados al cumplimiento de los objetivos de la planificación hidrológica, principalmente en los ámbitos de la depuración, el saneamiento y la reutilización de las aguas residuales regeneradas. El Plan revisa las estrategias y actuaciones que definen la política del agua en estas materias, buscando alinearlas con las políticas comunitarias relacionadas, con el Pacto Verde Europeo, y las nacionales de la transición ecológica y el reto demográfico.

En materia de reutilización, destacan los criterios adicionales que el plan DSEAR establece para priorizar las medidas de reutilización, puesto que se entiende que la reutilización debe ser un elemento esencial y muy positivo, por ejemplo, en aquellas masas de agua que no cumplen sus objetivos medioambientales y presentan presiones significativas por extracciones, suponiendo la reutilización una sustitución del origen del recurso utilizado de una masa en riesgo y con ello asegurando una reducción efectiva y permanente de dicha presión; o en aquellas masas de agua de que no cumplen sus objetivos medioambientales por estar sometidas a presión significativa fundamentalmente por contaminación, aunque al mismo tiempo no sufran presión cuantitativa por extracción, y en la que reutilización la evite; o medidas que suponen reutilización de vertidos directos al mar mediante emisarios submarinos u otros sistemas, careciendo de alternativas ambientalmente preferibles, tales como la creación o restablecimiento de humedales costeros o recarga de acuíferos costeros sobreexplotados y con ello evitar la intrusión salina.

En sentido contrario, dentro del plan DSEAR se consideran también criterios de exclusión de medidas de reutilización por su impacto ambiental negativo significativo, por ejemplo, cuando el vertido depurado contribuye o puede contribuir a reducir la presión por extracciones o por regulación de la masa de agua en situaciones de estrés hídrico, como ocurre en el caso de demarcaciones en las que se prevé a medio plazo una fuerte reducción en la disponibilidad del recurso por efecto del cambio climático; y en el caso de los vertidos depurados que son o pueden ser fuente importante de alimentación hídrica de espacios protegidos dependientes del agua o de humedales cuyo régimen natural está fuertemente alterado por la presión por extracciones a que están sometidas las masas de agua que originalmente los alimentaban. Igualmente, si la reutilización puede aumentar el riesgo de deterioro del estado o puede impedir el logro de los objetivos ambientales de masas de agua o zonas protegidas (por ejemplo: reutilización con fines de aumento o de intensificación del regadío sobre zonas vulnerables a la contaminación por nitratos de origen agrario o sobre superficies agrarias que provocan presión significativa por contaminación difusa sobre masas de agua o zonas protegidas); o cuando la reutilización únicamente supone un aumento de la oferta de recurso para satisfacer nuevas demandas, aumentando la presión por extracciones y la vulnerabilidad frente al cambio climático.

Es por ello que la reutilización directa de las aguas residuales puede ser muy positiva, fundamentalmente en las zonas costeras cuyos vertidos van directamente al mar a través de emisarios submarinos o por el contrario, ser inviable, en las zonas del interior, como puede ser cuando el caudal que vierten las depuradoras de aguas residuales constituye gran parte del caudal ecológico que circulan por los ríos en el interior de nuestras cuencas hidrográficas, siendo indispensable para mantener el estado de los ríos y ecosistemas dependientes, así como de los usos del agua situados aguas abajo. En estas zonas de interior, la reutilización debe enfocarse como regla general a partir de la sustitución de usos del agua de consumo humano para determinados usos urbanos, como es el baldeo de calles.

En junio de 2020 se publica el Reglamento (UE) 2020/741 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de mayo de 2020, relativo a los requisitos mínimos para la reutilización del agua. Asimismo, este reglamento se ha complementado mediante la Comunicación de la Comisión de las Directrices para apoyar la aplicación del Reglamento 2020/741 relativo a los requisitos mínimos para la reutilización del agua (2022/C 298/01).

El Real Decreto-ley 4/2023, de 11 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en materia agraria y de aguas en respuesta a la sequía y al agravamiento de las condiciones del sector primario derivado del conflicto bélico en Ucrania y de las condiciones climatológicas, así como de promoción del uso del transporte público colectivo terrestre por parte de los jóvenes y prevención de riesgos laborales en episodios de elevadas temperaturas, establece entre otros aspectos, el nuevo marco legal de la reutilización de las aguas, adaptando el régimen jurídico español de la reutilización de aguas al reglamento europeo y estableciendo el marco adecuado para impulsar, en este contexto de escasez, la obtención de dichos recursos alternativos. Esta modificación también constituye parte de la necesidad de regular y adaptar la normativa española a la normativa europea de reutilización de aguas depuradas, en el marco del «Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia» (PRTR) que, en su componente 5, reforma 1 (C5.R1), denominado «espacio litoral y recursos hídricos», incluye en su hito 75 la «Entrada en vigor de la modificación de la Ley de Aguas (TRLA) y del nuevo reglamento que sustituye al Real Decreto 1620/2007».

A tal fin, mediante el presente real decreto se aprueba el reglamento de reutilización del agua que desarrolla el capítulo III «De la reutilización de las aguas» del título V «De la protección del dominio público hidráulico y de la calidad de las aguas» del TRLA, con una clara orientación al fomento sostenible de la reutilización del agua, y con el objetivo prioritario de sustituir en usos ya existentes, recursos hídricos en riesgo por otros de diferente origen. También, complementa las previsiones del citado Reglamento (UE) 2020/741 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de mayo de 2020.

Conforme al TRLA, la presente norma precisa el régimen jurídico que establece la imprescindible intervención de la autoridad competente con una doble función habilitante: en primer lugar, de la actividad de regeneración del agua residual urbana para que alcance la calidad debida en función de los usos a los que va a estar destinada; y, en segundo lugar, del uso privativo que pueda hacerse del agua regenerada.

En todo caso, cabe señalar que el ámbito de aplicación de este reglamento es más amplio que el establecido por el Reglamento (UE) 2020/741, de 25 de mayo de 2020, que se refiere a aguas regeneradas destinadas al riego agrícola. Por su parte, el presente reglamento admite otros usos, sin perjuicio de que prohíbe la reutilización de aguas para el consumo humano directo, salvo situaciones de declaración de catástrofe en las que la autoridad sanitaria especificará los niveles de calidad exigidos a dichas aguas y los usos. También prohíbe el uso de aguas regeneradas para la empresa alimentaria salvo lo dispuesto en el anexo I.A, para su uso en instalaciones hospitalarias y otros usos similares, para el cultivo de moluscos filtradores en acuicultura, para el uso recreativo como agua de baño, así como para los usos que la autoridad sanitaria o ambiental considere un riesgo para la salud de las personas o un perjuicio para el medio ambiente. Tras valorar la operatividad y eficacia del Real Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre, como instrumento de regulación y de fomento de la utilización del agua regenerada, una vez que han transcurrido dieciséis años desde su entrada en vigor, resulta necesario establecer nuevas condiciones básicas para la reutilización de las aguas, precisando la calidad exigible a las aguas regeneradas según los usos previstos y el control de la misma.

Fruto de la experiencia acumulada se considera un aspecto crucial el fomento de la reutilización de las aguas mediante el establecimiento de objetivos más rigurosos en los vertidos, la elaboración de planes de fomento de reutilización de aguas asociado a usos urbanos, y la reutilización del agua a través de incentivos económicos como subvenciones o exenciones de la tarifa de utilización del agua, asociados a la sustitución de recursos hídricos naturales por aguas regeneradas, para la mejora del estado cuantitativo de los mismos.

Del mismo modo, como un medio para promover la economía circular y reforzar la adaptación al cambio climático, se hace necesario regular la utilización de agua regenerada para determinados usos, fomentando la reutilización dentro del propio ciclo urbano del agua. Así mismo se considera esencial promover el aprovechamiento, recirculación y reutilización del agua antes de su incorporación al sistema de saneamiento con la finalidad de reducir la demanda de recursos hídricos naturales.

El presente reglamento debe contribuir a la eliminación progresiva de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) procedentes de las actividades de regeneración del agua, promoviendo la eficiencia energética y la producción de energías renovables, contribuyendo así al objetivo de neutralidad climática para 2050 establecido en virtud del Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 2021.

Finalmente, la incorporación de nuevas medidas, más adaptativas e innovadoras, deben contar con la necesaria aceptación social. La toma de decisiones en actividades que resultan pioneras o poco consolidadas, a menudo, está sujeta a la disponibilidad de información actualizada y de su análisis. Asimismo, la globalización de los mercados y el elevado ritmo de desarrollo científico y tecnológico del momento actual hacen que, una adecuada gestión y tratamiento de la información científica y tecnológica disponible, resulte necesaria para acceder de manera fiable y oportuna al conocimiento disponible y al rápido avance al que está sujeto. Con esta finalidad, se hace necesario el establecimiento de disposiciones normativas sobre el observatorio de la gestión del agua, obligaciones de notificación a la Unión Europea y campañas de comunicación.

La presente norma realiza adicionalmente dos modificaciones en dos de los reglamentos más importantes en materia de gestión del agua, que complementan en parte este reglamento. En particular, y en relación con la modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (en adelante, RDPH), aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, pese a que en la reciente modificación operada por el Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, ya se ha realizado la adaptación del citado RDPH al Real Decreto-ley 4/2023, de 11 de mayo, en materia de vertidos de aguas residuales y el canon asociado, quedaba pendiente la revisión de otras partes del régimen jurídico asociado a la reutilización de aguas residuales, esencialmente en relación con la tramitación de las concesiones de su uso y el contenido del Registro de Aguas, aspectos que se actualizan en esta norma, retirando del RDPH el procedimiento de autorización de utilización de las aguas residuales, junto con otras adaptaciones necesarias para puntualizar ciertos aspectos de instituciones y procedimientos que ya se encuentran regulados en el RDPH, y, a partir de la experiencia de la aplicación de la modificación del RDPH realizada por el Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, se realizan determinadas modificaciones para garantizar la coherencia interna del citado RDPH.

De esta forma, los nuevos artículos 163.6, 164.5 y 169.5 del RDPH, matizan que, en los procedimientos de declaración de extinción del derecho al uso privativo de las aguas, únicamente se tendrá que recabar el informe del Consejo de Obras Públicas en los casos previstos en la Orden de 30 de septiembre de 1999 por la que se aprueba el Reglamento del Consejo de Obras Públicas.

Igualmente, para mejorar esta coherencia y correlacionarla con este reglamento, se introducen en el RDPH los nuevos artículos 315.i) y ñ) y 316.k) que tipifican como infracción administrativa el incumplimiento del régimen de reutilización de las aguas regeneradas y de las condiciones de las autorizaciones de producción y suministro, y concesiones de uso que se otorguen en este ámbito. Los artículos 315.i) y 316.h) perfilan la infracción que consiste en el cumplimiento defectuoso o incumplimiento de la obligación de presentar declaración responsable, ya tipificada en el RDPH. Finalmente, los artículos 315.n) y o) y 316.j) y l), concretan sendas previsiones reglamentarias en vigor, aplicando el tipo genérico de los artículos 315.a) y 316.a) a dos supuestos determinados.

La oportunidad de la tipificación de estas nuevas infracciones es muy relevante, puesto que el reglamento que se aprueba establece la obligatoriedad de realizar determinadas labores con el objeto de proteger la salud de las personas y el medio ambiente en general, y la adopción de las conductas descritas en los preceptos mencionados guardan relación con el objeto principal de este real decreto, suponiendo una mera puntualización o concreción de las previsiones reglamentarias en vigor. Igual sucede con las disposiciones relativas al incumplimiento de la obligación de enviar información sobre los volúmenes de agua captados en los sistemas de control volumétrico instalados en los aprovechamientos y las acciones de las entidades colaboradoras de la Administración hidráulica que causen daños al dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas, puesto que además, la necesidad de garantizar un control exhaustivo de los volúmenes captados y vertidos al dominio público hidráulico se pone de manifiesto con la necesidad de que el canon de control de vertidos no considere en su cálculo el volumen de agua efectivamente reutilizado.

Por último, se ha procedido a incorporar ajustes en los artículos relativos a la protección de la contaminación puntual de las aguas subterráneas incluidos en la modificación del RDPH realizada por Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, que se limitan a puntualizar ciertos aspectos, como son los ajustes que se realizan en el artículo 326 ter y las actualizaciones del contenido de los anexos IV, V y X del citado RDPH, se realizan con el fin de adaptarlos al avance del conocimiento científico y la experiencia asociada tras un año de implantación de la citada modificación y de las guías técnicas en elaboración a tal efecto.

La propuesta de modificación del Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua (en adelante, Reglamento de la Administración Pública del Agua), se deriva igualmente del interés en fomentar la gestión eficiente y la transparencia en la gestión del agua, creando el Observatorio de gestión del agua en España.