Real Decreto 1246/2024, de 10 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal «Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo»

I

Desde la aprobación del Estatuto de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (en adelante, AECID) en 2007, el mundo ha sufrido considerables transformaciones que hacen necesario replantear el modelo de desarrollo. Entre estas tendencias se encuentran la crisis climática y el deterioro del medio ambiente, el rápido avance tecnológico y su extremada capacidad disruptiva, el aumento de los flujos migratorios y las transiciones demográficas en diversos países, el impacto dispar de la globalización, que amplifica las distintas brechas de desigualdad entre países, y en el seno de las mismas, las crecientes tensiones geopolíticas, la persistencia de muchos conflictos y el surgimiento de otros nuevos. El mundo es más global e interconectado, pero también más inestable, con mayores riesgos compartidos y más necesitado de la acción colectiva. En este contexto, el desarrollo sostenible se configura como un reto que concierne a todos los países. Además, en la actualidad, el mundo atraviesa el momento más complejo de las relaciones internacionales desde la Segunda Guerra Mundial, un periodo de crisis simultáneas y superpuestas en el que a la grave crisis sanitaria, socioeconómica y humanitaria desencadenada por la pandemia de la COVID-19 se suman las consecuencias globales de la agresión rusa a Ucrania, del conflicto en Oriente Medio y de otras situaciones humanitarias resultado de conflictos o catástrofes naturales derivadas de la emergencia climática y ambiental.

Estos desafíos complejos solo pueden abordarse desde la cooperación y la solidaridad. La cooperación para el desarrollo sigue siendo una herramienta fundamental para lograr sociedades y economías más justas, prósperas y sostenibles. Sin embargo, en esta etapa se requiere una agenda más ambiciosa para responder a estos retos: la reducción de la pobreza tiene que avanzar en paralelo con la lucha contra las desigualdades; la promoción del desarrollo debe asegurar la sostenibilidad ambiental del mismo y la preservación del planeta; los avances socioeconómicos requieren la innovación y la incorporación de nuevas tecnologías; la construcción de la gobernanza democrática debe apostar por sistemas políticos incluyentes y que refuercen la confianza de la ciudadanía en las instituciones y la salvaguardia de los derechos humanos de todas las personas; la asistencia y protección ante crisis humanitarias no se conciben sin un enfoque de prevención y mitigación de riesgos y han de articularse con estrategias de mediación y de construcción y consolidación de la paz, así como de promoción del desarrollo a largo plazo.

Por otro lado, el marco de la cooperación para el desarrollo tradicional está confluyendo con otras áreas, tales como la inversión y las finanzas sostenibles y la provisión de bienes públicos globales, la acción climática, la salud global o la gestión del fenómeno migratorio. La agenda de desarrollo se amplía y precisa movilizar nuevas fuentes de financiación y recursos que solo pueden ser proporcionados por un abanico de actores más amplio, que se extiende más allá de las agencias y organismos de cooperación. Se hace, por tanto, necesario avanzar en la asociación o alianza estratégica entre actores diversos, así como dar un papel más relevante a determinadas modalidades de cooperación, como, por ejemplo, la cooperación financiera, capaz de proporcionar un volumen de recursos mayor que los mecanismos tradicionales de donación y cooperación técnica y de apalancar recursos adicionales de fuentes alternativas, tal y como sucede con el sector privado y los mercados financieros. Además, se están desdibujando las tradicionales líneas divisorias norte-sur y donante-receptor con la emergencia de nuevos actores en la cooperación para el desarrollo, de lo que son ejemplo algunas empresas multinacionales con una gran influencia global, o donantes emergentes, que están promoviendo un cambio en el orden mundial y desarrollando esquemas de cooperación que combinan mecanismos reembolsables y no reembolsables con estrategias en otros órdenes políticos. En este contexto, es preciso avanzar hacia modelos más horizontales de trabajo con los países socios mediante alianzas basadas en el diálogo, el respeto, la escucha activa y la definición de objetivos compartidos y con beneficios para ambas partes.

Por último, la revolución tecnológica a la que asistimos está cambiando la esencia de la forma en que vivimos, trabajamos y nos comunicamos. Las nuevas tecnologías representan un nuevo e importante conjunto de herramientas para impulsar el crecimiento y el desarrollo, y tendrán un impacto directo en la manera de hacer cooperación, en los propios sectores de cooperación (donde la digitalización para el desarrollo busca resolver las brechas digitales y promover el acceso a las tecnologías innovadoras), así como en la naturaleza de las organizaciones que se dedican a ello.

Muchas de estas tendencias se han ido poniendo de manifiesto en los sucesivos Foros de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Accra (2008) y Busan (2011). Así lo confirmó la creación de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz para el Desarrollo (2011), surgida de la necesidad de abordar una cooperación de horizontes y recursos más amplios con los que dar respuesta a estos nuevos desafíos. Pero fue en 2015 cuando se trazó el camino de un nuevo modelo de desarrollo y del papel de la cooperación en él con la aprobación de la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (en adelante, ODS) y de la Agenda de Acción de Addis Abeba para la Financiación para el Desarrollo, que tuvieron su correlato humanitario con el Gran Pacto para la Acción Humanitaria firmado en 2016. Paralelamente, el Acuerdo de París para el cambio climático (2015) y el Marco de Sendai (2015) para la reducción del riesgo de desastres y el Marco Mundial de Biodiversidad de Kunming-Montreal (2022) para la lucha contra la pérdida de biodiversidad y de servicios de los ecosistemas orientan los esfuerzos globales en la lucha contra el cambio climático y la pérdida de diversidad biológica y sus consecuencias, con implicaciones evidentes para una cooperación para el desarrollo, que solo se entiende si es sostenible desde el punto de vista medioambiental y social.

La Agenda 2030 de las Naciones Unidas trata de constituir la respuesta a los retos mencionados, integrando, junto a la preservación del planeta, todas las dimensiones de un desarrollo sostenible e incluyente para erradicar la pobreza y proponiendo un compromiso simultáneo, tanto a nivel nacional como a escala global. La Agenda 2030 plantea diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible (en adelante, ODS), que parten de la experiencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, pero con un carácter más ambicioso, participativo y, sobre todo, universal. Al adoptarla, los Estados se comprometieron a movilizar los medios necesarios para su implementación mediante alianzas centradas especialmente en las necesidades de las personas más pobres y vulnerables, buscando no dejar a nadie atrás. Sin embargo, su aplicación está siendo muy desigual y el déficit de financiación anual de los ODS ha aumentado de forma considerable, especialmente en los últimos años con la concatenación de diversas crisis: climáticas, sanitarias, bélicas, financieras y alimentarias. Más recientemente, el Pacto para el Futuro, aprobado por resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas de 22 de septiembre de 2024, reafirma el compromiso permanente de la comunidad internacional con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Para responder a las metas globales del desarrollo, las instituciones de la Unión Europea y los Estados miembros han reiterado su compromiso de alcanzar colectivamente el 0,7 % de la Renta Nacional Bruta (en adelante, RNB) como ayuda al desarrollo en el plazo previsto por la Agenda 2030, y han adoptado el Consenso Europeo sobre Desarrollo (en lo sucesivo, CED) de 7 de junio de 2017, como estrategia común con enfoque de derechos humanos.

En España, la cooperación para el desarrollo sostenible es una política pública asentada y un elemento integral, central y definitorio de la Acción Exterior del Estado y de la política exterior española, que se desarrolla conforme a los principios rectores definidos en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado. Cuenta con sus propios objetivos, alineados con la política de cooperación para el desarrollo de la Unión Europea, iberoamericana y de los principales organismos multilaterales, a cuyo diseño e implementación España también contribuye activamente, como expresión de los valores, identidad y responsabilidad de nuestro país en el plano internacional.

Sin embargo, el contexto actual obliga a la cooperación española a dotarse de nuevas herramientas y capacidades para abordar un sistema internacional más complejo, con más actores y con un conjunto de instrumentos más amplio y sofisticado. Para ello, nuestra cooperación debe ser capaz de generar y compartir el talento, el conocimiento, la excelencia y la riqueza de nuestra sociedad civil, nuestras Administraciones Públicas y otros actores, como el mundo académico o el sector privado.

En este marco, la nueva Ley 1/2023, de 20 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global, ha venido a actualizar y modernizar la política española de cooperación para el desarrollo sostenible en línea con el marco de la Agenda 2030, la política exterior feminista y más allá. Esta ley impulsa un nuevo paradigma de la cooperación a partir de una visión transformadora. Asumiendo el marco multilateral y europeo, la ley promueve una mayor integración en la política y en el sistema de cooperación de la Unión Europea y una gestión eficaz e integral de la Ayuda Oficial al Desarrollo (en adelante, AOD), estableciendo una estructura más robusta y una actuación más coordinada, estratégica y eficaz de todos los actores de la cooperación. Para ello, la Ley 1/2023, de 20 de febrero, plantea una reforma profunda y amplia de la cooperación española para el desarrollo sostenible que se inspira en los valores de solidaridad de la sociedad española; de responsabilidad de España en tanto que actor en el ámbito internacional y de cooperación ante los grandes desafíos que afronta el mundo.

Esta reforma contempla, de manera especial, a la Agencia Estatal «Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo» como piedra angular del sistema, y establece que ésta deberá contar con un nuevo Estatuto para reforzar sus capacidades de coordinación, análisis, interlocución, programación, diseño y diálogo de políticas y respuesta humanitaria. Además, sienta las bases de la misión de la AECID, al definirla como responsable del «fomento, programación, coordinación operativa, gestión y ejecución de las políticas públicas» de la Cooperación Española sin perjuicio de las competencias de la cooperación descentralizada, de otros departamentos ministeriales y otros organismos especializados de acuerdo con la propia Ley 1/2023, de 20 de febrero. La ley define a la AECID como agencia de cooperación para el desarrollo sostenible, como agencia humanitaria y como actor en el ámbito de la educación para el desarrollo sostenible y la ciudadanía global, identificando así los tres ámbitos de política pública incluidos en la misión y mandato de la Agencia. La Ley incide asimismo en el papel de la AECID como coordinador operativo del sistema, apoyo al resto de actores del sistema y generador de alianzas con otros actores nacionales e internacionales, tales como Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (en adelante, ONGD), cooperación descentralizada, universidades, centros de investigación y sector privado. Asimismo, prevé la aprobación de un Estatuto que desarrolle un nuevo organigrama funcional que le permita a la Agencia una mejor integración de estas funciones, bajo un modelo de gestión orientado a la gestión por objetivos y resultados y caracterizado por la autonomía y la flexibilidad presupuestaria que otorga la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a las agencias estatales para una mayor agilidad y efectividad.

Esta reforma de la arquitectura institucional de la AECID pasa por la refundación y el refuerzo de ésta como la entidad de referencia de la Cooperación Española y por la articulación de un nuevo marco operativo que simplifique y armonice sus estructuras y cuente con nuevos mecanismos de coordinación para alinear mejor su actuación tanto a los contenidos de la Agenda de Eficacia de la Ayuda, la Alianza Global para la Cooperación Eficaz para el Desarrollo y la Agenda 2030, como a los principios humanitarios y de la Buena Donación Humanitaria.

En este sentido, el Estatuto de la AECID tiene que armonizar las dos identidades de la AECID: organismo público estatal, por un lado, y entidad dedicada a la cooperación para el desarrollo sostenible, la acción humanitaria y la educación para el desarrollo la ciudadanía global, por otro. Como organismo público estatal, la AECID se inserta en los procesos de la Administración Pública española de modernización organizativa, transformación digital y de innovación, mejora de la transparencia y la rendición de cuentas, y de la calidad y eficiencia en la gestión de los servicios y políticas públicas. Como actor del sistema de cooperación español, presenta una serie de peculiaridades a las que hay que dar respuesta: la mayor parte de su actuación se localiza fuera del territorio nacional, tiene líneas de financiación no solo nacionales, articula alianzas con múltiples actores, debe contar con personal experto en múltiples campos y disponer de procedimientos ágiles para dar respuesta rápida a los escenarios tan cambiantes del desarrollo y la acción humanitaria.

La reforma de la AECID que impulsa este Estatuto parte de un diagnóstico de las fortalezas y debilidades de la Agencia. Entre las primeras, debe señalarse que la AECID es una institución con una trayectoria reconocible en el ámbito internacional, bien valorada por nuestros socios y plenamente integrada en los marcos multilateral, de la Unión Europea e Iberoamericano, así como en la propia Acción Exterior de España. Como Agencia holística, integra las funciones de Agencia de cooperación y humanitaria, así como la gestión de una amplia gama instrumentos y modalidades (cooperación técnica, financiera o cultural; cooperación bilateral y multilateral) lo que la sitúa en una buena posición para responder a desafíos globales y trabajar (y potencialmente liderar debates internacionales) en marcos novedosos como el nexo humanitaria-desarrollo-paz o una visión amplia de la financiación para el desarrollo. Su amplio despliegue exterior, su experiencia en el diálogo de políticas con gobiernos y sociedad civil, y su actitud de escucha y proximidad con sus socios son activos importantes para un nuevo modelo de cooperación a escala mundial más horizontal y centrado en las alianzas mutuamente beneficiosas, fiel a los principios de apropiación y alineamiento. La AECID ha generado un importante bagaje de capacidades técnicas y de conocimiento en sectores como la igualdad de género, la gobernanza y el fortalecimiento institucional, la seguridad alimentaria, el apoyo a los sistemas de salud, la cultura y el desarrollo, o el agua y el saneamiento. Es un interlocutor privilegiado con los países de América Latina y ha acumulado una gran experiencia de trabajo con países de renta media, así como en instrumentos como la cooperación triangular y el apoyo a la cooperación Sur-Sur. España, a través de la AECID, ha ganado también un prestigio significativo como socio humanitario, donde la Agencia ha sabido articular alianzas con sociedad civil y Comunidades Autónomas y desarrollar instrumentos novedosos de respuesta inmediata a emergencias y crisis crónicas. La AECID dispone de un personal experto que se caracteriza por su diversidad formativa, por su alto compromiso con su labor y por estar enormemente identificado con su organización.

Pero la nueva AECID debe responder a algunas de las debilidades detectadas en los últimos años. Es preciso mantener una línea de trabajo más estable, estratégica y definida con los organismos multilaterales que, alineada con las grandes prioridades del Plan Director, permita articular una presencia más visible de la Cooperación Española en los foros internacionales y una gestión más estratégica de la cooperación multilateral española. La AECID debe además incrementar su presencia en determinados ámbitos sectoriales y en otras regiones prioritarias, fundamentalmente en África Subsahariana y Mundo Árabe y Oriente Medio. Cabe además reforzar la influencia en la cooperación de la Unión Europea a partir de la notable experiencia en la gestión de proyectos de cooperación delegada, así como resolver las dificultades de acomodación entre la normativa comunitaria y la española en materias como subvenciones o contratación. Es preciso igualmente acometer una reforma en profundidad de la cooperación financiera gestionada por la AECID para reducir los obstáculos administrativos y ampliar la gama de proyectos, integrando mejor el futuro instrumento del Fondo Español para el Desarrollo Sostenible (FEDES) en el trabajo de la Agencia como una modalidad de trabajo más y contribuyendo al apalancamiento de recursos adicionales. El trabajo en alianza ha tenido un alcance notable, pero existe amplio margen de mejora, pese a la cantidad de acuerdos firmados con múltiples actores, debido sobre todo a la ausencia de mecanismos de trabajo adaptados a los distintos tipos de actores, especialmente más allá de la sociedad civil. Los mayores obstáculos para la efectividad del trabajo de la AECID se derivan, no obstante, de su marco organizativo, donde la ausencia de movilidad entre sede y terreno y las dificultades para atraer, retener y promocionar el talento deben ser resueltas como parte de la reforma en curso. Este análisis obliga a, en primer lugar, revisar y actualizar el modelo de cooperación actual de la AECID para, a partir de sus numerosas fortalezas, responder a los nuevos mandatos y funciones atribuidas en la nueva Ley 1/2023, de 20 de febrero, así como a los desafíos del nuevo entorno internacional y los cambios en los modos de hacer cooperación para el desarrollo. En segundo lugar, y a partir de su naturaleza jurídica como Agencia Estatal, la AECID deberá llevar a cabo una intensa reforma de su estructura, mediante un marco normativo adecuado para la movilización de recursos y para el establecimiento de alianzas, renovando procedimientos y transformando la cultura organizativa, con el fin de ser una institución más innovadora, ágil y eficiente y aumentar así su contribución al desarrollo de los países socios.