Orden PJC/845/2025, de 29 de julio, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional de 14 de julio de 2025, por el que se aprueba la Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional

El Consejo de Seguridad Nacional, en su reunión de 14 de julio de 2025, ha aprobado un acuerdo por el que se aprueba la Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional.

Para general conocimiento, se dispone su publicación como anexo a la presente orden.

Madrid, 29 de julio de 2025.–El Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños García.

ANEXO. Acuerdo por el que se aprueba la Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional

EXPOSICIÓN

La Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional ha sido aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional el 14 de julio de 2025.

En el proceso de elaboración han participado: Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes; Ministerio de Defensa; Ministerio de Hacienda; Ministerio del Interior; Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible; Ministerio de Trabajo y Economía Social; Ministerio de Industria y Turismo; Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico; Ministerio de Economía, Comercio y Empresa; Ministerio de Sanidad; Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades; Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública; Agencia Espacial Española; Centro Nacional de Inteligencia y el Departamento de Seguridad Nacional.

RESUMEN EJECUTIVO

España y Europa en su conjunto se ven afectadas con especial intensidad por la creciente inestabilidad geopolítica global. El orden internacional está experimentando cambios de una magnitud nunca vista desde 1945. Se está configurando a gran velocidad un nuevo orden global ante el que no podemos permanecer pasivos. Tenemos que participar activamente en la construcción de la nueva estructura internacional en ciernes. Para jugar un papel decisivo en la configuración del nuevo orden internacional que refleje nuestros valores e intereses en medio de una creciente competición entre potencias de distinto signo tenemos que reforzar nuestras capacidades, reduciendo las dependencias estratégicas para mitigar vulnerabilidades importantes que afectan a nuestra seguridad.

La guerra de agresión rusa a Ucrania ha puesto en evidencia con toda su crudeza nuestras carencias y vulnerabilidades. Solo si potenciamos nuestras capacidades conjuntamente reduciremos las severas dependencias que nos impiden tomar decisiones autónomas, y que, a la postre, podrían comprometer nuestro futuro.

Es el ámbito aeroespacial uno de los que deja traslucir con mayor claridad estas vulnerabilidades y dependencias. El Libro Blanco sobre la Defensa Europea, que la Comisión Europea ha presentado el 19 de marzo de 2025 a instancias del Consejo Europeo, articula una estrategia compacta y coherente que recoge medidas conjuntas, ambiciosas y necesarias, para paliar esas deficiencias en el horizonte temporal de los próximos cinco años. Se trata de un verdadero plan de choque que permitirá mitigar las carencias de décadas, si finalmente se materializan sus propuestas y planteamientos con el esfuerzo solidario de todos.

La Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional (ESAN) 2025 es la segunda estrategia nacional en este ámbito, sucediendo a la primera estrategia aprobada en 2019. Desde entonces, los rápidos y significativos cambios en los dominios aéreo y espacial han tenido un impacto directo en el ámbito aeroespacial, de vital importancia para la Seguridad Nacional. Esta dinámica de cambio ha impulsado la necesidad de revisar la ESAN de 2019, así como los preceptos relacionados con el ámbito aeroespacial incluidos en la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) de 2021. El objetivo es ampliar las previsiones existentes e incorporar nuevos aspectos relacionados con la seguridad del espacio aéreo y ultraterrestre.

La ESN 2021 propuso para la seguridad de los espacios comunes globales una línea de acción en el espacio aéreo y ultraterrestre, crear la Agencia Espacial Española. Esta línea de acción quedó formalmente completada con el Real Decreto 158/2023, de 7 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal «Agencia Espacial Española» (AEE), con un componente dedicado a la Seguridad Nacional. Adicionalmente, la línea de acción 3 de la ESN 2021 insta a «Desarrollar el sector industrial de la defensa, la seguridad y el espacio, así como las tecnologías duales…,» cuya importancia se ha visto reforzada por un significativo giro hacia políticas industriales de mayor seguridad económica a nivel internacional. Por tanto, se hace necesario la definición de nuevas líneas de acción estratégicas en el ámbito de la seguridad aeroespacial.

El Plan Industrial y Tecnológico para la Seguridad y la Defensa aprobado por el Consejo de Ministros en abril de 2025 es la respuesta de España al actual contexto internacional y se enmarca en el firme compromiso del Gobierno con la seguridad de la ciudadanía, el progreso tecnológico del país y el avance del proyecto europeo.

La ESAN 2025 sigue considerando, como su predecesora de 2019, la conveniencia de entender la seguridad aeroespacial como un ámbito único por motivos de eficacia para afrontar amenazas y mitigar riesgos, comunes e interdependientes en el espacio aéreo y en el espacio ultraterrestre.

Sin embargo, en un contexto de creciente competencia a todos los niveles, este enfoque integrado requiere reconocer simultáneamente que el Espacio representa un dominio diferenciado, donde se ha producido una intensificación de las amenazas a servicios esenciales para la Seguridad Nacional. Tanto la Unión Europea como la OTAN han conferido ese carácter de dominio operacional diferenciado al espacio ultraterrestre, realizando una aproximación global e integradora del espacio aéreo y ultraterrestre en aras de la eficaz coordinación y gestión de los recursos.

La Estrategia se articula en cuatro capítulos. El primero, titulado «Análisis de Contexto en los dominios Aéreo y Espacial», muestra aspectos generales, describe brevemente su marco regulatorio, y motiva la conveniencia de una única estrategia de seguridad aeroespacial para proteger los principales intereses nacionales en los dos dominios.

En el segundo capítulo, titulado «Amenazas para la Seguridad Nacional en los dominios aéreo y espacial», se abordan los conceptos de riesgo y amenaza en el ámbito aeroespacial. Se identifican las principales vulnerabilidades, las cuales surgen de la naturaleza de estos dominios, su alta interconectividad, la elevada tecnificación de toda la infraestructura que opera, su dependencia de las capacidades industriales y los constantes avances tecnológicos.

Dadas las características propias del ámbito aeroespacial, muchas de las amenazas pueden producirse fuera de los espacios de soberanía y jurisdicción españoles, siendo necesario considerar siempre las responsabilidades nacionales y las obligaciones de los compromisos internacionales contraídos por España.

El tercer capítulo «Objetivos» desarrolla los ejes estratégicos de la ESN 2021 en objetivos estratégicos y líneas de actuación para el ámbito aeroespacial.

– El Objetivo Estratégico 1: proteger España «en» y «desde» el Aire y el Espacio; se corresponde con el eje «una España que PROTEGE la vida de las personas y sus derechos y libertades, así como el orden constitucional».

– Objetivo Estratégico 2: mejorar las capacidades de seguridad y defensa aérea y espacial; con el eje «una España que PROMUEVE la prosperidad y bienestar de los ciudadanos».

– Objetivo Estratégico 3: contribuir a un Aire y a un Espacio seguro y sostenible; con el eje «una España que PARTICIPA en la preservación de la paz y seguridad internacional y defiende sus intereses estratégicos».

Cada uno de estos objetivos estratégicos se acompaña de líneas de actuación que pretenden proporcionar una guía de nivel político estratégico a los distintos departamentos ministeriales, que decidirán los programas a ejecutar dentro de su marco competencial.

El cuarto capítulo denominado «La Seguridad Aeroespacial en el Sistema de Seguridad Nacional» revisa la arquitectura orgánica de la seguridad aeroespacial ya definida en la ESAN 2019. Bajo la dirección del Presidente del Gobierno, la estructura se compone de tres órganos permanentes (el Consejo de Seguridad Nacional, el Consejo Nacional de Seguridad Aeroespacial y el Comité de Situación) y la posibilidad de activar una Célula de Coordinación.

Como novedad respecto a la Estrategia de 2019, se ha elaborado un anexo con un catálogo de medidas identificadas, orientadas a la consecución de los tres objetivos estratégicos. Igual que sucede con las líneas de actuación, las medidas identificadas contribuyen al cumplimiento de más de un objetivo estratégico, para facilitar el seguimiento se encuadran en sólo uno de ellos.

INTRODUCCIÓN

En 2019, el Consejo de Seguridad Nacional (CSN) aprobó la primera Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional (ESAN). Entre sus principales innovaciones, destacó la propuesta de crear el Consejo Nacional de Seguridad Aeroespacial (CNSA), siguiendo el modelo de otros consejos establecidos en otros ámbitos de la Seguridad Nacional. Como órgano de apoyo del CSN, el CNSA tiene la responsabilidad de evaluar el progreso y cumplimiento de la ESAN.

El CNSA, en el desarrollo de sus funciones, identificó la necesidad de actualizar la ESAN, propuesta que fue aprobada por el CSN, atendiendo a los motivos que a continuación se desarrollan.

En primer lugar, el contexto estratégico global está experimentando transformaciones geopolíticas significativas, caracterizadas por un aumento notable de tensiones y conflictos regionales. Los conflictos actuales ponen de manifiesto la gran dificultad para garantizar la seguridad del espacio aéreo y ultraterrestre, ante la aparición de nuevas amenazas contra las capacidades espaciales y la proliferación de vectores que, aunque mencionados en la ESAN 2019, han experimentado una gran expansión y evolución tecnológica.

En el caso de los drones se ha producido un crecimiento exponencial, tanto en el aspecto cuantitativo como cualitativo, de su empleo en operaciones militares y terroristas, impulsado por el empleo letal de drones comerciales y militares de pequeño tamaño, como se ha demostrado en los conflictos recientes (Ucrania, Gaza, Oriente Próximo…). Por otro lado, se ha producido la aparición y multiplicación del empleo de munición merodeadora, cada vez más accesible y con efectos más letales. Así mismo, se ha producido un gran desarrollo de los misiles balísticos, de crucero, hipersónicos y el armamento de precisión de largo alcance lanzado desde el suelo o desde el aire.

En otro ámbito, tampoco podemos olvidar los incidentes sufridos en aeropuertos por el avistamiento de drones comerciales en sus proximidades, con el consiguiente peligro de poder causar interferencias con los sistemas de navegación o incluso con los propios aviones, lo que ha obligado en ocasiones, al desvío del tráfico aéreo local por motivos de seguridad operacional.

Un segundo elemento, que aconseja la revisión de la Estrategia, es la necesidad de proceder a una valoración constante de las amenazas que están evolucionando en esferas hasta ahora desconocidas. La aparición de nuevos actores aeroespaciales, alguno de ellos fuera del control de los Estados y las estructuras internacionales más tradicionales, no es nueva, pero sí su rápido aumento tanto en número como en sus capacidades tecnológicas y financieras.

La evolución de las amenazas requiere un esfuerzo especial en lo que se refiere a la ciberseguridad y a la protección de entidades críticas dentro del ámbito aeroespacial. Es primordial preservar el mantenimiento de los productos, aplicaciones y servicios esenciales para la ciudadanía que proporcionan las capacidades espaciales como satélites de comunicaciones, de observación de la Tierra, meteorológicos y los sistemas de posicionamiento, navegación y sincronía de tiempos, entre otros.

Como tercera razón, en el marco de los objetivos de la Brújula Estratégica, cuyo propósito es fortalecer a la Unión Europea como proveedor de seguridad, en marzo de 2023 la Comisión y el Alto Representante presentaron al Parlamento Europeo y al Consejo la Comunicación Conjunta «Estrategia Espacial de la Unión Europea para la Seguridad y la Defensa». Además, el Libro Blanco sobre la Defensa Europea identifica como áreas de capacidades prioritarias los sistemas de drones y contra drones, y la defensa aérea y antimisil. La ESAN 2025 ofrece la oportunidad de establecer prioridades nacionales e influir en el desarrollo de la estrategia UE para que se alinee con estas prioridades.

El necesario paralelismo entre las políticas europea y nacional en materia de seguridad y defensa aeroespacial, es un factor generador de sinergias y aconseja la actualización sincronizada de ambas estrategias. La revisión de la Estrategia hace hincapié no solamente en su carácter nacional, sino en la necesidad de reforzar la cooperación con otros estados y organizaciones con los que España comparte principios y sistemas políticos, y también capacidades tecnológicas, económicas, financieras y comerciales.

Por último, el momento presente es el más conveniente, teniendo en cuenta la evolución del ámbito competencial y normativo aeroespacial nacional, con la creación de la Agencia Espacial Española y la adaptación del Ministerio de Defensa con el cambio de denominación del Ejército del Aire a Ejército del Aire y del Espacio y la creación del Mando del Espacio, que recogen las nuevas competencias en el espacio ultraterrestre.

El artículo 3 de la Ley 36/2015 de Seguridad Nacional define la Seguridad Nacional como «la acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos.» Esta definición de la Seguridad Nacional al trasladarla al ámbito aeroespacial requiere tener en consideración que en el ámbito aeroespacial existe, nacional e internacionalmente, un marco regulatorio que en muchas ocasiones utiliza el término genérico de «seguridad».

La traducción al español de los términos anglosajones «safety» y «security» puede llevar a confusión, pues ambos se traducen comúnmente como «seguridad». Esta ambigüedad lingüística puede dar lugar a errores conceptuales si no se clarifica su uso. Para evitarlos es conveniente traducir el primer término («safety») como «seguridad operacional» y reservar el término «seguridad» para el concepto «security».

Esta Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional, basándose en los conceptos que utiliza OACI (Organización de Aviación Civil Internacional), utiliza las siguientes aproximaciones a los citados términos.

– «Seguridad operacional» («safety»): estado en el que los riesgos asociados a las actividades de aviación relativas a la operación de aeronaves, o que apoyan directamente dicha operación, se reducen y controlan a un nivel aceptable.

En esta definición de la seguridad operacional debe entenderse como riesgo de seguridad operacional a la probabilidad y la severidad previstas de las consecuencias o resultados de un peligro, entendiendo como tal, la condición u objeto que podría provocar un incidente o accidente de aviación o contribuir al mismo.

Es decir, la seguridad operacional procura mitigar en forma proactiva los riesgos de seguridad operacional, antes de que resulten en accidentes e incidentes de aviación.

– «Seguridad» («security»): estado en el que los riesgos y amenazas que pueden comprometer tanto la libertad de acción del Estado en el espacio aéreo de soberanía, o de responsabilidad, como aquellas que pueden afectar a la seguridad de los ciudadanos, empleando el dominio aéreo, se reducen y controlan a un nivel aceptable. Incluye:

● La vigilancia del espacio ultraterrestre, la vigilancia y control del espacio aéreo e intervención en caso necesario.

● La defensa contra acciones hostiles o potencialmente hostiles que empleen el dominio aéreo.

● La contribución a la seguridad y defensa aérea en el marco de las organizaciones internacionales a las que pertenece España, tanto en territorio nacional como en el exterior.

● La comunicación de información falsa que comprometa la seguridad operacional de una aeronave en vuelo, o en tierra, o la seguridad de los pasajeros, tripulación, personal de tierra y público en un aeropuerto o en el recinto de una instalación de aviación civil.

Aunque estos conceptos son distintos, la comunidad aeronáutica reconoce que muchos riesgos, como los relacionados con la «seguridad operacional», la «seguridad» u otros como la «seguridad sanitaria» (sirve de ejemplo la pandemia de COVID-19), no pueden abordarse de manera aislada debido a su interconexión y su impacto transversal. Por ello, la colaboración entre diferentes áreas es esencial.

Un ejemplo de la necesidad de gestionar conjuntamente la seguridad operacional y la seguridad lo constituyen las operaciones a alta altitud conocidas internacionalmente por el término anglosajón HAO (por sus siglas en inglés, High Altitud Operations). Estas operaciones se han definido interinamente como aquellas que se realizan por encima de las altitudes a las que actualmente se proporcionan servicios aeronáuticos (aproximadamente por encima de 55000 pies). Los pseudosatélites HAPS (por sus siglas en inglés, High-Altitude pseudo-satellites), los vehículos remotamente tripulados que operan a gran altitud HALE (por sus siglas en inglés, High Altitude Long Endurance), los globos y aeronaves o misiles supersónicos o hipersónicos pueden operar a estas altitudes, tripulados o no, autónomamente o con diversos grados automatización. Las operaciones a alta altitud suponen riesgos para la seguridad operacional (al resto del tráfico aéreo, a terceras personas o propiedades en el suelo), pero no son menores los riesgos para la seguridad y defensa.

Por encima de esas altitudes es difícil ejercer la soberanía por las limitaciones tanto de los sistemas de vigilancia y control, como de operación de las aeronaves de defensa aérea. Los radares convencionales, basados en tierra o en aviones, tienen dificultades para la detección a esas altitudes y las altas velocidades pueden hacer difícil la interceptación de este tipo de vehículos aéreos. Si no se toman medidas, las operaciones a alta altitud suponen una amenaza.

Las particularidades del dominio espacial con respecto al aéreo requieren de una adaptación de los términos definidos por OACI para hacerlos plenamente funcionales.

En este sentido, y en coherencia con las definiciones que propone la Oficina de las Naciones Unidas para Asuntos del Espacio Ultraterrestre (UNOOSA), podríamos aplicar el concepto de «safety» a la seguridad operacional espacial, entendiendo esta como el resultado de las medidas destinadas a prevenir daños accidentales o involuntarios que impiden el funcionamiento nominal y mitigar los daños que podrían sufrir los activos espaciales, incluidos todos sus segmentos. Por otro lado, el término «security» haría referencia a la seguridad entendida como la protección frente a las amenazas a los sistemas espaciales en todos sus segmentos, con objeto de evitar daños deliberados.