Orden PJC/846/2025, de 29 de julio, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional de 14 de julio de 2025, por el que se aprueba la Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave 2025

El Consejo de Seguridad Nacional, en su reunión de 14 de julio de 2025, ha aprobado un acuerdo por el que se aprueba la Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave 2025.

Para general conocimiento, se dispone su publicación como anexo a la presente orden.

Madrid, 29 de julio de 2025.–El Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños García.

ANEXO. Acuerdo por el que se aprueba la Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave 2025

EXPOSICIÓN

CAPÍTULO 1. Hacia una nueva Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave

En este capítulo se recogen las razones que motivan la actualización de la Estrategia Nacional contra la criminalidad organizada y la delincuencia grave 2019-2023 y el mandato del Consejo de Seguridad Nacional para su revisión, teniendo en cuenta la evolución de la amenaza y las directrices estratégicas nacionales e internacionales en esta materia.

1.1 Marco de referencia y mandato.

La Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave 2019-2023, revisaba y actualizaba la estrategia anterior y se adaptaba a los cambios delincuenciales, tecnológicos, sociales y de la situación internacional desde una visión integral, siendo el marco de referencia político-estratégico para prevenir y luchar contra los fenómenos criminales que causan un grave daño a la sociedad.

Finalizada su vigencia, el Consejo de Seguridad Nacional, en su reunión del día 19 de marzo de 2024, adoptó un acuerdo por el que se aprobó su revisión, y la elaboración de una nueva Estrategia. Dicho acuerdo se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» mediante Orden PJC/327/2024, de 14 de abril.

Este mandato establece que la nueva Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave debe acomodar el anterior texto a la realidad actual de la seguridad, articulándose como un documento adaptativo a las nuevas formas y estructuras del crimen organizado y de la delincuencia grave, como amenaza cambiante y en continua evolución, alineado con las prioridades de la Unión Europea e iniciativas internacionales sobre la materia.

1.2 Alineamiento con directrices estratégicas nacionales e internacionales.

En el marco de la Política de Seguridad Nacional, la Estrategia de Seguridad Nacional 2021 define el crimen organizado como una amenaza a la seguridad y bienestar de la ciudadanía, que se caracteriza por su finalidad esencialmente económica, su efecto horadador y potencialmente desestabilizador sobre la instituciones políticas y sociales, su carácter transnacional y su opacidad, características que se tendrán presentes en esta nueva Estrategia. En cuanto a la delincuencia grave, las actuaciones delictivas sobre colectivos vulnerables, como la explotación de menores o la trata de seres humanos con fines sexuales y/o laborales, así como el contrabando, el cibercrimen o el tráfico ilícito en todas sus modalidades, suponen una amenaza tangible para la seguridad nacional.

Todo ello también se refleja en desarrollos estratégicos de segundo nivel, en los que se abordan cuestiones conectadas con la criminalidad organizada y la delincuencia grave (ciberseguridad, seguridad en los espacios marítimo y aeroespacial, seguridad económica y financiera, …), siendo necesario mencionar expresamente la Estrategia Nacional contra el Terrorismo 2023, donde se incide en la trascendencia del vínculo creciente del terrorismo con la criminalidad organizada.

Por otro lado, la complejidad de las formas de manifestación de la delincuencia organizada y grave, así como el carácter transnacional de su organización y de su impacto, hace necesario que cualquier desarrollo en este ámbito contemple la visión internacional de la amenaza, con el fin de evaluar adecuadamente su naturaleza y características y arbitrar medidas de actuación en el marco de soluciones conjuntas a nivel supranacional.

El principal tratado internacional en materia de crimen organizado es la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (UNTOC) o Convención de Palermo de 2000, en vigor desde 2003, con sus tres protocolos adicionales. Destaca también la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC) de 2003, en vigor desde 2005. En diciembre de 2024, se adoptó la Convención de Naciones Unidas contra el Cibercrimen, que entrará en vigor tras la firma de los Estados parte.

En el ámbito del Consejo de Europa, cabe mencionar el Convenio sobre Ciberdelincuencia o Convenio de Budapest de 2001, en vigor desde 2004.

En este sentido, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) ha desarrollado la «Estrategia UNODC 2021-2025», que contempla –dentro de sus cinco esferas temáticas– el modo de abordar y contrarrestar eficazmente el problema mundial de las drogas, así como la prevención y lucha contra la delincuencia organizada, la corrupción, la ciberdelincuencia y la delincuencia económica. Además de esto, pone el foco en la financiación y las operaciones de los grupos terroristas, que a menudo dependen de actividades delictivas organizadas como el tráfico ilícito de armas, de drogas y el blanqueo de capitales. Destaca la necesidad de fortalecer los sistemas de justicia penal, de promover en su seno medidas eficaces para prevenir y combatir las citadas amenazas y de impulsar la cooperación internacional.

El Marco Estratégico 2022-2025 de la Secretaría General de INTERPOL, establece metas estratégicas de referencia para apoyar a todos los países miembros en la reducción del impacto de la delincuencia organizada, grave y emergente, con el fin de proteger a las sociedades y comunidades más vulnerables, en especial en las nuevas tendencias delictivas, el terrorismo y la ciberdelincuencia.

El Plan Estratégico 2022-2025 de la Organización Mundial de Aduanas reconoce, entre sus objetivos estratégicos, la protección de las fronteras frente al crimen organizado transnacional a través de la cooperación internacional y define planes de acción específicos en torno a la gestión de riesgos, el control de pasajeros y seguridad, la lucha contra el blanqueo de capitales, así como la financiación del terrorismo y el tráfico de drogas.

El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), ha continuado con la revisión de las Recomendaciones para la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo (PBC/FT), reforzando los estándares sobre recuperación de activos, el marco internacional para la transparencia de las personas y estructuras jurídicas, e impulsando una aplicación eficaz de la regulación de los activos virtuales.

Por su parte, la Unión Europea (UE) en su Estrategia contra la Delincuencia Organizada 2021-2025, centra sus objetivos en desmantelar las estructuras de delincuencia organizada y combatir los delitos de alta prioridad, eliminar los beneficios generados por la delincuencia organizada y evitar su infiltración en la economía legal y la sociedad, y adaptar las autoridades policiales y judiciales a la era digital, así como en la necesidad de prevenir y fortalecer la cooperación internacional. Así mismo, la lucha contra la delincuencia grave y organizada forma parte de las prioridades clave de la Estrategia de Seguridad Interior de la Unión Europea; junto con el desarrollo de un sistema europeo de seguridad sólido, el fomento de la justicia mediante una cooperación más estrecha y la mejora del intercambio de información.

A su vez, la estrategia comunitaria establece que la Plataforma Multidisciplinar Europea Contra las Amenazas Delictivas (European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats-EMPACT) es una de las principales herramientas destinadas a aplicar las estrategias de lucha de la UE contra las estructuras de delincuencia organizada mediante operaciones y esfuerzos coordinados. El uso de esta plataforma por parte de los Estados miembros desde el año 2010, ayuda a determinar las amenazas delictivas que el Consejo de la UE define como prioritarias, basándose, entre otras fuentes, en el Informe de Europol de Evaluación de la Amenaza del Crimen Organizado y la Delincuencia Grave de la Unión Europea (European Union Serious and Organised Crime Threat Assessment-EU-SOCTA), así como de otros elementos de evaluación elaborados en su seno. Dichas amenazas se afrontan a través de una actuación colectiva y estructurada de las autoridades policiales, aduaneras, fiscales y judiciales, así como de las instituciones y agencias europeas y, en su caso, de terceros países, organizaciones internacionales y el sector privado.

Mas recientemente, en octubre de 2023, la Comisión Europea en su Hoja de Ruta para la lucha contra el tráfico de drogas y la delincuencia organizada, establece que el comercio ilícito de drogas representa una de las amenazas a la seguridad más graves a las que se enfrenta la UE en la actualidad, y marca como prioridad hacer frente a estas amenazas que son comunes a los Estados miembros y sus socios internacionales. A su vez, la hoja de ruta establece acciones concretas y específicas para subsanar las nuevas deficiencias mediante diecisiete medidas en cuatro ámbitos prioritarios: una nueva Alianza Europea de Puertos, el desmantelamiento de las redes delictivas de alto riesgo, establecer medidas para prevenir la delincuencia organizada mediante el intercambio de mejores prácticas y la colaboración con los socios internacionales. Además, establece como esencial la adopción de unas normas comunes, sólidas y eficaces para impulsar las medidas nacionales y para proteger a las víctimas de estos delitos.

Así, teniendo en cuenta, entre otros, estos parámetros nacionales e internacionales, la presente Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave 2025, constituye el marco de referencia en la lucha contra estas amenazas y pretende, desde una perspectiva nacional, asumir, implementar, desarrollar y adaptar las acciones específicas para proteger a España de su expansión, así como mitigar sus efectos.

CAPÍTULO 2. Un nuevo paradigma del crimen organizado y la delincuencia grave

En este capítulo se reflejan las características y tendencias a nivel mundial de la criminalidad organizada y la delincuencia grave, así como la situación actual de la amenaza para España.

2.1 Características y tendencias.

En los diferentes informes oficiales internacionales, relativos a la evaluación de la amenaza y de respuesta estratégica, se establece un panorama del crimen organizado y la delincuencia grave que se caracteriza por un entorno delictivo interconectado, que hace un uso cada vez mayor de la violencia, la corrupción y la infiltración en estructuras empresariales legales.

Las redes delictivas parecen ser capaces de adaptarse y aprovechar los cambios que se producen en el entorno en el que operan. En este sentido, el establecimiento de vínculos estables o alianzas puntuales entre redes criminales para alcanzar sus fines o la generalización del modelo de crimen como servicio (Crime as a Service-CaaS), son muestras de esta capacidad de adaptación, que permite ampliar el espectro de actividades ilícitas y, en muchos casos, su especialización.

La integración de todo tipo de expertos en las redes delictivas favorece la comisión de actividades ilícitas y dificulta su investigación. Además, el crimen organizado ha adoptado fácilmente un uso creciente de las nuevas y punteras tecnologías para expandir su influencia, optimizar sus actividades y actuar con mayor impunidad, especialmente en el ámbito de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC), incluso desarrollando y financiando herramientas o software novedoso enfocado a cada actividad delictiva. Por otro lado, la Inteligencia Artificial (IA) como tecnología emergente, está remodelando también el panorama actual de la delincuencia organizada y grave.

Siendo el enriquecimiento económico el principal objetivo de cualquier actividad ilícita, se hace imprescindible el aseguramiento de los beneficios económicos obtenidos mediante el blanqueo de capitales. Las redes criminales potencian esta actividad, tanto en su formato de «autoblanqueo», como mediante la presencia de redes independientes dedicadas al blanqueo de beneficios de otras organizaciones criminales.

Por otro lado, la convergencia entre grupos terroristas y redes de crimen organizado va en aumento, favoreciendo su cooperación en todos los ámbitos delincuenciales, especialmente en relación con el tráfico de drogas, la trata de seres humanos, el tráfico de personas, el tráfico de armas y/o explosivos o el blanqueo de capitales como fuentes de financiación del terrorismo.

La implantación de redes criminales de ámbito internacional en distintos países, aprovechando las diferentes circunstancias que en ellos concurren (geográficas, institucionales, legales, económicas, sociales…), evidencia el carácter transnacional del crimen organizado y la delincuencia grave.

La situación geoestratégica mundial, tan cambiante y a la vez tan influyente, hace necesaria la adopción de medidas novedosas, creativas y de carácter proactivo para combatir el fenómeno del crimen organizado y la delincuencia grave, siendo fundamental adelantar el ámbito de actuación a las zonas de origen.

También en el ámbito internacional, las dinámicas generadas por conflictos bélicos influyen directamente en la evolución del crimen organizado, que se aprovecha de las guerras para eludir controles y expandir su actividad, principalmente los tráficos ilícitos.

Las redes criminales operan, cada vez más, como intermediarios al servicio de actores de amenazas híbridas, siendo éste también un desafío, no sólo para la seguridad pública, sino afectando también a los propios cimientos de las instituciones y la sociedad. Finalmente, cabe señalar que la persistencia, extensión y características del crimen organizado son factores que elevan el riesgo de desestabilización de la normal convivencia, lo que redunda aún más, si cabe, en su consideración de amenaza a la seguridad nacional de primer orden.

2.2 Análisis de la situación actual en España.

El escenario geopolítico, social y económico global y las características propias y diferenciales de España en dicho contexto, afectan de forma relevante a la evolución de la delincuencia grave y organizada en nuestro país.

La condición de España como miembro de la Unión Europea, su situación y características geográficas, como son el carácter peninsular, la ubicación en el extremo sur europeo y a la vez su cercanía al continente africano, su gran extensión de costa, la localización estratégica del archipiélago canario y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, así como sus estrechos lazos históricos, comerciales y culturales con América Latina y norte de África son factores determinantes para el desarrollo, no solo del comercio lícito, sino también de los tráficos ilícitos. Estas conexiones internacionales se sustentan a través de grandes infraestructuras como las portuarias y aeroportuarias.

Igualmente, aspectos como las buenas condiciones climáticas, el hecho de que el idioma español sea una de las lenguas más habladas del mundo o el volumen comercial y turístico, son factores que favorecen el asentamiento estable de población extranjera, circunstancia aprovechada por delincuentes, grupos y organizaciones criminales nacionales e internacionales para su establecimiento en nuestro país, especialmente en zonas de costa como el Sur y el Levante peninsular, desde donde también operan con el resto del mundo.

La situación del crimen organizado en España indica una prevalencia de actividades criminales relativas a los tráficos ilícitos, especialmente de cocaína y cannábicos, seguidas, en menor medida, por actividades delictivas contra el patrimonio y el orden socioeconómico. De este modo, el narcotráfico en España, como actividad principal o asociada a otras, representa la mayor amenaza proveniente del entorno del crimen organizado y la delincuencia grave.

Las organizaciones criminales con actividad en España se caracterizan por la composición mayoritariamente multinacional, con participación de españoles, el desarrollo de actividad internacional y la utilización de estructuras comerciales para sus fines, así como por una tendencia a constituirse como proveedoras de servicios de otras organizaciones internacionales y a infiltrarse en estructuras logísticas para facilitar sus actuaciones.

La evolución de los grupos y organizaciones criminales hacia la policriminalidad en sus actividades delictivas, por ejemplo, simultaneando el tráfico de drogas y la trata de seres humanos, implica un cambio en sus rutas de distribución hacia otros países europeos o del continente africano. Además, la acción institucional ha determinado el desplazamiento de la actividad criminal hacia nuevas áreas geográficas e incluso hacia otros países vecinos.

Son numerosas las redes criminales implicadas en el crimen organizado transnacional. Entre ellas, destacan las procedentes del norte y este de Europa, cuenca mediterránea, África y América Latina.

2.3 Principales amenazas y vulnerabilidades.

Las amenazas del crimen organizado y la delincuencia grave son múltiples y variadas, y se manifiestan mediante actividades ilícitas de distinta naturaleza como los ciberataques, la trata de seres humanos con sus distintos fines, la explotación sexual infantil, el tráfico ilícito de migrantes, de drogas y de armas, los fraudes y delitos económicos, o los delitos contra la propiedad y el medio ambiente, entre otros.

Sin obviar las amenazas citadas, del análisis y experiencia acumulada, en la actualidad se identifican como principales las siguientes:

Tráfico ilícito de drogas y centros de transporte

España se destaca como uno de los países de la Unión Europea con el litoral más extenso. Esta característica geográfica única, junto con su ubicación estratégica, posiciona a nuestro país como un punto clave en las rutas marítimas globales, en el transporte marítimo internacional y especialmente en el sur de Europa.

En términos de comercio, inversiones y empleo, los puertos son fundamentales para hacer posible la prosperidad económica de todos los países, que dirigen su objetivo en tratar de mejorarlos para hacerlos más atractivos, aun si cabe, con el fin de impulsar el comercio internacional y contribuir al desarrollo económico. Sin embargo, este papel estratégico que desempeñan los puertos les hace vulnerables a la explotación por las redes delictivas para la consecución de sus intereses.

Las organizaciones criminales dedicadas al tráfico ilícito de drogas utilizan en gran medida los puertos en nuestro país, especialmente para la introducción de la cocaína procedente de los principales países productores situados en América Latina. En muchas ocasiones, las redes delictivas corrompen a personas que cuentan con información privilegiada en estas instalaciones para llevar a cabo la extracción de la mercancía ilícita. En los últimos años las incautaciones de cocaína en los puertos nacionales y europeos han experimentado un notorio crecimiento.

El refuerzo de la resiliencia de los puertos a la actuación de las organizaciones criminales es imprescindible y requiere de la acción combinada de los sectores público y privado. La seguridad en estos centros logísticos necesita de un enfoque común, más allá de nuestras fronteras. En este sentido, la Alianza Europea de Puertos resalta la necesidad de una lucha común frente a esta amenaza.