Ley 3/2026, de 13 de marzo, de Montes de Andalucía

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed: Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de Montes de Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El 7 de febrero de 1989 iniciaba formalmente su andadura la política forestal de la Comunidad Autónoma de Andalucía, con la aprobación por acuerdo del Consejo de Gobierno del Plan Forestal Andaluz, completada posteriormente con la promulgación de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía. Más de treinta años en los que esta primera norma sectorial ha permitido, junto a la Ley 5/1999, de 29 de junio, de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales, y sus respectivos reglamentos, el desarrollo de la competencia exclusiva en materia forestal de nuestra Comunidad en el marco de la legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias que establecen la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía para Andalucía.

La actualización de la legislación forestal nacional que supuso la aprobación de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, norma del Estado de carácter básico, y sus posteriores modificaciones, puso en evidencia la complejidad jurídica a la que se tuvo que enfrentar la Ley 2/1992, de 15 de junio, al carecer de referencias constitucionales básicas. Para incorporar a nuestro ordenamiento los beneficios de esta renovación, se hace preciso adaptar la norma autonómica a los preceptos estatales, evitando posibles errores de interpretación y proporcionando coherencia con las orientaciones y acuerdos aprobados a nivel europeo e internacional.

En este escenario, la nueva legislación forestal de Andalucía debe reforzar la contribución de los montes a la provisión de servicios ambientales imprescindibles para el desarrollo saludable de la sociedad, conjugando su conservación con la viabilidad del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y su multifuncionalidad. Además, salda una deuda histórica al otorgar un mayor protagonismo a los montes de propiedad privada del que les ha conferido la legislación vigente hasta la fecha, contemplando necesarios incentivos a las personas propietarias. Y, en paralelo, resulta imprescindible consolidar la protección del dominio público forestal como instrumento de custodia y defensa del valioso patrimonio forestal público andaluz.

Esta nueva Ley de Montes de Andalucía constituye, pues, el nuevo marco de la política forestal en Andalucía y se articula en torno a los compromisos internacionales contraídos por España, las directrices emanadas de la Unión Europea, la Estrategia Forestal Española, el Plan Forestal Español y el Plan Forestal Andaluz, sobre la base de un proceso de participación pública sin precedentes en nuestro ordenamiento jurídico regional.

Esta ley se estructura en siete títulos, correspondientes a las disposiciones generales; la clasificación y régimen jurídico de los montes; la información, estadística y extensión forestal; la gestión forestal sostenible; la conservación y protección de los montes; el fomento forestal, y el régimen de responsabilidad. En total, 145 artículos, complementados por seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.

II

El título I establece que el objeto de esta Ley de Montes de Andalucía es el establecimiento del régimen jurídico para la organización, uso y administración de los montes en la comunidad autónoma en el marco de la legislación básica estatal.

Una de las principales novedades de este nuevo texto legal, con relación a la anterior Ley 2/1992, de 15 de junio, es la adopción de la estructura y contenido básico de la ley básica estatal, desarrollada en aquellos aspectos que así permite la misma, e incorporando consideraciones propias de la materia forestal en la Comunidad Autónoma de Andalucía derivadas de la experiencia previa de estos últimos treinta años y de la necesaria adaptación a la realidad y retos del siglo XXI.

En su relación con la organización administrativa local, la ley, partiendo de la garantía que se debe a la autonomía de las corporaciones locales, consolida la figura de los convenios de cooperación entre la Administración forestal autonómica y las entidades locales para la gestión de los montes de titularidad de estas últimas.

El articulado de la ley se sustenta en el concepto básico de monte, contemplando sus múltiples funciones y desarrollando, para el territorio forestal andaluz, el mayor margen de regulación concedido por la legislación básica estatal.

Los principios inspiradores del nuevo ordenamiento jurídico forestal andaluz se apoyan en la necesidad de organizar los terrenos forestales de modo que, satisfaciendo las necesidades de las generaciones actuales, no menoscaben las de las generaciones venideras; en el uso y administración del monte y sus recursos naturales renovables como motor de desarrollo social, económico y cultural del conjunto de Andalucía; en el reconocimiento de estos como espacios esenciales para la biodiversidad y proveedores de servicios ambientales básicos, y en la consideración de toda la ciudadanía como aliada necesaria en el objetivo de alcanzar una gestión forestal sostenible.

En coherencia con estos principios, los objetivos generales de la ley definen la nueva agenda para el territorio forestal de Andalucía, una verdadera hoja de ruta entroncada con las necesidades y líneas de actuación del Plan Forestal Andaluz: protección de los montes mediante una gestión forestal sostenible, fomento e incentivos a la propiedad privada, promoción y defensa del patrimonio público forestal, uso múltiple de los montes y adaptación de estos a los previsibles nuevos escenarios climáticos, prevención de los incendios forestales y restauración de sus efectos, conservación y mejora de los ecosistemas forestales y su biodiversidad, desarrollo del sector forestal como fuente de empleo y fijación de la población rural, así como la simplificación y agilización de los procedimientos administrativos en materia de montes y de la relación de la Administración forestal con la ciudadanía.

Además, se crea el Consejo Andaluz de Política Forestal y Biodiversidad, que sustituye al anterior Consejo Andaluz de Biodiversidad, con la finalidad de ampliar las funciones del mismo a los nuevos requerimientos que en materia de política forestal exigen los actuales retos para la gestión de los montes.

III

En el título II se mantiene la tradicional clasificación de los terrenos forestales en montes públicos y privados. No obstante, se reconoce la función social de los montes de ambas tipologías, equilibrando su ordenamiento.

La naturaleza jurídica de los montes públicos, a su vez, determina un estatuto diferenciado para los montes que integran el dominio público forestal –montes demaniales– y los que pertenecen al patrimonio privado de entidades o Administraciones públicas –montes patrimoniales–. Históricamente, en orden a una mayor protección de los montes que, siendo de titularidad pública, cumplieran además una función de interés público, se vinieron incluyendo estos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública. En consonancia con la legislación básica estatal, se entiende también en esta Ley de Montes de Andalucía por montes catalogados aquellos incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública.

En consecuencia, la peculiaridad legislativa que nuestra comunidad autónoma introdujo en 1992 creando el Catálogo de Montes de Andalucía se ha resuelto, por un lado, con el cambio de denominación de este a Registro de Montes Públicos de Andalucía para evitar confusiones semánticas y, por otro, distinguiendo en secciones separadas dentro de este los montes demaniales de los patrimoniales, cada uno con un régimen jurídico diferenciado.

No obstante lo anterior, se unifica el régimen de usos y aprovechamientos para todos los montes públicos, así como las normas para su deslinde y recuperación posesoria, cuestiones que serán compartidas por el conjunto de los montes que integran el Registro de Montes Públicos de Andalucía.

Por otro lado, en virtud de la prerrogativa que la Ley 43/2003, de Montes confiere a las comunidades autónomas, se ha optado por que todos los montes cuya titularidad ostenta la Comunidad Autónoma de Andalucía queden incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, a fin de consolidar un mayor régimen de protección para estos terrenos que conforman el patrimonio público forestal de todos los andaluces.

En el ámbito de los montes privados, se incorpora la figura de «monte protector» en los términos previstos en la legislación básica estatal, cuya gestión corresponde a sus titulares y para la que se establecen incentivos específicos.

IV

Con el título III se procura corregir un importante vacío en el ordenamiento jurídico andaluz en materia de montes. Desde hace más de un siglo, uno de los principales esfuerzos administrativos en materia de política forestal ha sido mejorar y ampliar la escasa información disponible. La determinación certera de los usos del monte y la valoración de sus recursos, materias primas y servicios ambientales requieren del conocimiento preciso de datos que permitan elaborar estadísticas forestales sobre las que sustentar las estrategias de manejo y conservación. Estas estadísticas deben responder a los estándares estatales, incorporando, además, las exigencias europeas e internacionales.

Las evidentes carencias que a este respecto presentaba la Ley 2/1992, de 15 de junio, que no llegó a abordar la materia, han motivado la incorporación de un título específicamente dedicado a la información, estadística y extensión forestal. En este se definen las fuentes de información primaria y consolidada, la competencia autonómica en la materia y los procedimientos de suministro de información a la Administración General del Estado y puesta a disposición de la ciudadanía, dado su carácter público. Para ello, se crea el Sistema de Información Geográfica Forestal, integrado en la Red de Información Ambiental de Andalucía, también como instrumento de apoyo para la definición y la gestión de los montes.

La presente ley reconoce que las ciencias forestales constituyen la base esencial para el desarrollo de la gestión forestal sostenible mediante los procesos de investigación, experimentación forestal y transferencia del conocimiento, para lo cual establece su impulso junto al de la formación y educación forestal, incorporando el desarrollo y la aplicación de nuevas técnicas y procesos relacionados con la inteligencia artificial en el ámbito de la gestión y conservación de los montes.

Entendido, al mismo tiempo, que la divulgación del conocimiento científico y las técnicas de gestión forestal sostenible elevarán la apreciación de la sociedad sobre el conjunto de valores y servicios que proveen los ecosistemas forestales, se contempla el desarrollo de un Programa de Divulgación Forestal y se prevé la creación de la Red Muestra, en la que podrán integrarse aquellos montes, tanto públicos como privados, que constituyan un modelo ejemplar de gestión forestal sostenible. Y como elemento nuclear del impulso a estas primordiales acciones, se potencia la figura de los centros de capacitación y experimentación forestal para fomentar la formación y la educación específica en materia de montes, así como la puesta en valor de los recursos naturales renovables y los paisajes forestales andaluces, en el marco general de la política forestal de la Junta de Andalucía.

Para completar la estrategia de extensión forestal, reconocida la necesidad de modernizar y optimizar los servicios forestales que tiene asumidos la comunidad autónoma, la Administración forestal se abre también a la colaboración público-privada para materializar las imprescindibles acciones de capacitación forestal que requiere la gestión de los recursos del monte, como las tareas de extensión del conocimiento forestal, el control de la producción y calidad de los trabajos forestales, la ejecución de los señalamientos en labores selvícolas de mejora y aprovechamiento, la estimación y clasificación de los productos forestales, el cálculo de rendimientos, trabajos topográficos y la supervisión en materia de seguridad laboral de las personas trabajadoras del monte, entre otros. Esta organización se complementa con un nuevo orden territorial, el de las comarcas forestales, para su mejor administración.

V

El título IV refuerza y regula el papel de la gestión forestal sostenible como primer objetivo general de esta ley. Con la información que aporta la experiencia y la ciencia forestal, se asienta sobre la base de la planificación estratégica del Plan Forestal Andaluz y los planes de ordenación de los recursos forestales. Estos últimos se podrán elaborar para territorios forestales con características geográficas, socioeconómicas, ecológicas, culturales o paisajísticas homogéneas, significándose como el contenido preceptivo de carácter forestal también en los planes de ordenación de los recursos naturales de los espacios naturales protegidos de Andalucía.

Los ecosistemas forestales deben ser gestionados bajo los principios de integralidad y sostenibilidad, contemplándose conjuntamente la vegetación, la fauna y el medio físico que los constituyen, con la finalidad del aprovechamiento ordenado de los recursos naturales, garantizando la conservación y mejora del medio natural y la satisfacción de las necesidades actuales y futuras de las personas. Para ello, la presente ley amplía los objetivos clásicos de ordenación selvícola de persistencia, rendimiento sostenido y máximo de utilidades de los sistemas forestales para poder adoptar un enfoque en el que se refuercen aspectos como la mejora de las condiciones socioeconómicas de la población de los espacios forestales, la conservación del suelo, la contribución a la fijación de carbono y a la calidad del aire y el agua, o la diversidad biológica, entre otros.

Se adecúan los instrumentos de ordenación forestal, y se abre la puerta a nuevos modelos tipo de gestión forestal, para la mejor aplicación de las actuales Instrucciones Generales para la Ordenación de Montes de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y se promueve el desarrollo de la certificación forestal, garante de la sostenibilidad de la gestión forestal y la comercialización de los productos forestales, que deberá cumplir las obligaciones establecidas en la normativa europea relativa a la comercialización, exportación o introducción en el mercado europeo de determinadas materias primas y productos asociados a la deforestación y la degradación forestal.

En el capítulo de aprovechamientos forestales, se regulan las producciones maderables y leñosas, incluida la biomasa forestal, las de corcho, resina, pastos, frutos, hongos, plantas aromáticas y medicinales, productos apícolas y los demás productos y servicios con valor de mercado característicos de los montes. Se exceptúa de estos la caza, cuyo aprovechamiento quedará sujeto a lo dispuesto en la regulación específica en materia cinegética.

A lo largo del texto de la ley se reitera que la persistencia, conservación y mejora de los montes es condición inexcusable, por lo que debe ser atendida permanentemente y, en particular, durante las actuaciones de aprovechamiento de los recursos forestales, definiendo una regulación específica para los montes públicos, por su especial consideración, que incluye, entre otras disposiciones, que los productos forestales con valor de mercado generados en inversiones de mejora computen como elemento dentro del presupuesto de la actuación, minorando el gasto público al respecto, poniendo en valor los recursos del monte y generando bioeconomía en el medio rural.

Asimismo, se simplifican los procedimientos de autorización, sustituidos en muchos casos por una declaración responsable que agiliza las operaciones sobre el monte, y se consolidan los planes anuales de aprovechamientos forestales en montes de titularidad pública como documentos públicos de carácter técnico-facultativo que contienen la relación de todos los recursos forestales susceptibles de ser aprovechados en montes públicos, en el ámbito de cada provincia y bajo un criterio técnico de uso racional y sostenibilidad.

Como reconocimiento del uso múltiple del monte y del protagonismo y compatibilidad de algunos de estos, esta ley define usos tan relevantes como el selvícola, el silvopastoral y el público, regulando además el acceso a los montes públicos.

Una de las disposiciones más demandadas por los gestores de montes catalogados en los últimos años tiene también cabida en esta ley. Se trata del fondo de mejoras, que comprende los ingresos aportados por las entidades titulares de los montes catalogados procedentes de los aprovechamientos forestales o de cualquier otro rendimiento obtenido por las ocupaciones, servidumbres, usos y otras actividades con valor de mercado desarrolladas en los mismos. Su gestión por parte de la Administración forestal andaluza o las entidades locales titulares de montes catalogados permitirá el desarrollo de los tan necesarios planes anuales de mejora forestal.

También se reconoce la gestión forestal sostenible como herramienta para la mitigación de los evidentes procesos de cambio climático, reconociéndose la selvicultura y las actuaciones activas de repoblación forestal, incluidas las de restauración de zonas incendiadas, como proyectos de absorción de emisiones a efectos de lo dispuesto en la normativa de cambio climático.

El texto distingue los servicios ambientales de los productos forestales que tradicionalmente han tenido valor de mercado como madera, leña, corcho y otros, pudiendo tener, no obstante, el carácter de aprovechamiento forestal en los casos en que, tal y como se contempla en esta ley, haya lugar a una transacción económica o el servicio adquiera valor monetario en los nuevos mercados creados justamente para su reconocimiento.

La dificultad que implica la conceptualización y evaluación de los servicios ambientales supone un obstáculo para el establecimiento de un marco normativo que permita su valorización social, tanto a través de instrumentos de relación público-privada como de acuerdos entre partes privadas interesadas, si bien es destacable el desarrollo pionero que en Andalucía han supuesto los proyectos de absorción de emisiones regulados en la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía. Por otro lado, al abordar esta temática, resulta obligado considerar la oportunidad que supone su promoción en los montes catalogados, por cuanto refuerza el sentido último de la protección que la ley confiere a este tipo de terrenos forestales.

En definitiva, con la regulación de los servicios ambientales se pretende poner a disposición de la sociedad un instrumento que apoye los retos del futuro, como el aumento de la capacidad de adaptación de los montes a los nuevos escenarios globales, la mitigación de los efectos del cambio climático y el desarrollo de un sistema justo de compensación a los titulares de estos terrenos forestales andaluces.

VI