Real Decreto-ley 9/2026, de 14 de abril, de medidas urgentes en materia de transporte

I

Mediante el Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo, por el que se aprueba el Plan Integral de Respuesta a la Crisis en Oriente Medio, se establecieron medidas con el fin de paliar las consecuencias de la guerra de Irán. La rápida subida del precio de los productos energéticos ha supuesto un incremento del orden del 30% de los costes de esta actividad, añadiéndose además la elevación de costes que de forma inminente va a producir en otras partidas como neumáticos, lubricantes, etc.

Por una parte, se ha establecido un régimen de ayudas extraordinario y temporal para sufragar el precio de determinados productos energéticos para las empresas de transporte por carretera que tienen derecho a la devolución parcial del Impuesto sobre Hidrocarburos por el gasóleo de uso profesional. Tienen derecho a dicha devolución los titulares de los vehículos citados en el apartado 2 del artículo 52 bis de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre de Impuestos Especiales. Cabe señalar que, según los artículos 49.1.f) y 52 bis de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, el gasóleo profesional incluye todos los tipos de gasóleo NC 2710.19.31 a 2710.19.48 y 2710.20.11 a 2710.20.19. En consecuencia, en la medida en que biocombustibles como el HVO (Hidrogenated Vegetable Oil) queden clasificados en los códigos mencionados, éstos serán susceptibles de beneficiarse de la devolución parcial del gasóleo profesional y, por tanto, del régimen de ayudas regulado en el Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo.

Por otro lado, la citada norma regula un régimen de ayudas, análogo al anterior, para sufragar el precio de determinados productos energéticos para las empresas de transporte por carretera que no se beneficien de la devolución parcial del impuesto sobre hidrocarburos por el gasóleo de uso profesional.

No obstante, hay que tener en cuenta que en el transporte de mercancías por carretera la dimensión del aumento de costes en partidas esenciales dentro de esta actividad, y la rapidez con la que se ha producido, se focalizan en una actividad que tiene una dificultad estructural para trasladar de manera inmediata estos aumentos de costes a sus clientes, lo que ha derivado en un deterioro extraordinario en la viabilidad económica de esta actividad, siendo además un sector esencial para el país ya que es responsable del 95% del transporte de mercancías en España.

Por este motivo, y con carácter complementario a las medidas coyunturales instauradas en el Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo, se establece una serie de medidas de carácter estructural; soluciones estructurales a problemas estructurales, con el objetivo de mejorar el sector del transporte de mercancías por carretera, de elevado peso en el conjunto de la economía nacional e interconexión con muchos otros sectores económicos.

La Ley 15/2009, de 11 de noviembre, del contrato de transporte terrestre de mercancías, supuso un hito en el régimen jurídico del contrato de transporte terrestre de mercancías.

Su disposición final tercera facultaba al entonces Ministro de Fomento para establecer condiciones generales de contratación para las distintas clases de transporte terrestre, en los que se determinaran los derechos y obligaciones recíprocas de las partes y las demás reglas concretas de cumplimiento de los contratos singulares. En idéntico sentido, ya el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, habilitaba, en su artículo 13, al Ministro para aprobar tales condiciones generales, oídos el Consejo Nacional de Transportes Terrestres, el Comité Nacional del Transporte por Carretera y las asociaciones representativas de los usuarios del transporte de mercancías por carretera.

En virtud de esta habilitación, se aprobó la Orden FOM/1882/2012, de 1 de agosto, por la que se aprueban las condiciones generales de contratación de los transportes de mercancías por carretera. Dentro de estas condiciones generales se recoge una fórmula de revisión del precio del transporte por carretera en función de la variación del precio del gasóleo, en ejecución de los criterios marcados por el artículo 38 de la Ley 15/2009, de 11 de noviembre.

No obstante, si bien la fórmula refleja satisfactoriamente la variación del precio del gasóleo en los contratos en condiciones de estabilidad en los precios de los combustibles, en escenarios de gran volatilidad de estos precios la variable regulada en la Orden FOM/1882/2012, de 1 de agosto, se demuestra insuficiente.

Ello condujo a que, como consecuencia del elevado incremento de los precios del combustible provocado por la invasión de Ucrania por parte de Rusia en 2022, la fórmula de revisión del precio del transporte por carretera se modificó transitoriamente; en primer lugar, por el Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio, por el que se adoptan y se prorrogan determinadas medidas para responder a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, y para la recuperación económica y social de la isla de La Palma, y posteriormente, por el Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad.

Tras la operación militar iniciada conjuntamente por Estados Unidos e Israel el pasado 28 de febrero de 2026 contra el régimen de Irán, el precio de los combustibles ha experimentado una escalada mayor y en un período de tiempo más corto que la sufrida en 2022. Estos escenarios ponen de manifiesto la necesidad de que la fórmula de revisión del precio del transporte en función de la variación del precio del gasóleo sea actualizada para responder a la distribución de costes real tanto en circunstancias de estabilidad como en situaciones de incrementos elevados del precio de combustible. Una actualización que, por razones de seguridad jurídica y eficacia, debe establecerse con carácter permanente, permitiendo una respuesta instantánea a situaciones análogas a las indicadas anteriormente.

Así, procede sustituir la fórmula original establecida en la Orden FOM/1882/2012, de 1 de agosto, por una de nuevo cuño, introduciendo una variable dinámica que permita, en caso de variaciones significativas del precio del combustible, que la revisión del precio de transporte pueda realizarse automáticamente sin necesidad de acudir a alternativas regulatorias específicas.

Concretamente se establece un coeficiente cuyo valor queda determinado en función del precio del gasóleo antes de impuestos, en base a unas tablas establecidas en la propia condición general de contratación.

Por otra parte, se modifica la propia Ley 15/2009, de 11 de noviembre, para avanzar en el fin de equilibrar y dotar de mayor transparencia a la relación contractual asimétrica entre las partes del contrato. En esta línea, se modifica el artículo relativo a la revisión del precio del transporte como consecuencia de la variación del precio del combustible entre el momento de la contratación y el de la efectiva realización del transporte, aportando mayor seguridad jurídica e incidiendo en la obligatoriedad de tal revisión. Asimismo, se determina que la variación respecto del precio inicialmente pactado se reflejará obligatoriamente en la factura de manera desglosada, suprimiéndose la posibilidad de que en el contrato se refleje este ajuste de forma alternativa. En esta línea, se efectúan una serie de modificaciones menores en las condiciones generales de variación del precio del combustible y revisión del precio inicialmente pactado a efectos de una mayor seguridad jurídica y de su correcta adecuación al artículo 38 de la Ley 15/2009, de 11 de noviembre.

Para garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, la disposición final primera de este real decreto-ley incorpora a la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, nuevas infracciones derivadas de la vulneración de la preceptiva variación del precio del combustible entre el momento de la contratación y el de la realización del transporte.

Por su parte, el ferrocarril es un modo de transporte esencial de cara a la consecución, entre otros, del principio de sostenibilidad, integrando, de esta forma, la eficiencia energética con la equidad económico-social, el respeto al entorno natural y urbano, y la lucha contra el cambio climático.

Un posible efecto expulsión del transporte ferroviario de mercancías, como consecuencia del incremento de los costes de las empresas ferroviarias derivado del incremento del precio de los carburantes, implica por sí sólo graves dificultades en orden a la consecución de la sostenibilidad en la cadena de transporte y por tanto de la economía nacional en su conjunto, reduciendo la cuota actual de este modo de transporte e impidiendo alcanzar los objetivos planteados de cambio modal hacia el ferrocarril.

El incremento de estos costes está perjudicando de forma significativa las cuentas de resultados de los operadores de mercancías, por lo que, con el objetivo de compensar con dotaciones económicas extraordinarias el sobrecoste que ya se ha producido, se establece un sistema de ayudas directas, correspondiente al ejercicio 2026, para la concesión de apoyo financiero a empresas cuya actividad se encuadre en el código 4920 «Transporte de mercancías por ferrocarril» de la Clasificación Nacional de Actividades Económicas aprobada por Real Decreto 10/2025, de 14 de enero, cuya finalidad será paliar el efecto perjudicial del incremento de los costes de los productos petrolíferos ocasionados como consecuencia de la guerra de Irán. Para la financiación de estas ayudas, se aprueba un crédito extraordinario por un importe total de 3.150.000 euros.

II

Este real decreto-ley se estructura en una parte expositiva y una parte dispositiva, conformada por cuatro artículos, divididos en dos capítulos, y cinco disposiciones finales.

En el capítulo I se introducen diversas modificaciones en la normativa reguladora del transporte de mercancías por carretera. En primer lugar, se modifica la Ley 15/2009, de 11 de noviembre, del contrato de transporte terrestre de mercancías, con el fin de reforzar la transparencia y obligatoriedad en la revisión del precio del transporte por carretera en función de la variación del precio del combustible, garantizando su adecuada traslación a la factura y dotando de mayor seguridad jurídica a las relaciones contractuales. Asimismo, se revisan las condiciones generales de contratación contenidas en la Orden FOM/1882/2012, de 1 de agosto, para actualizar la fórmula de revisión del precio del transporte en escenarios de elevada volatilidad del precio del gasóleo y asegurar una respuesta automática y proporcionada ante incrementos sustanciales del coste del combustible. Estas medidas se complementan con una modificación, en la disposición final primera, de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, reforzando su régimen sancionador a fin de garantizar el cumplimiento efectivo de estas obligaciones.

El capítulo II establece un sistema de ayudas directas para las empresas ferroviarias dedicadas al transporte de mercancías, con el objetivo de compensar el incremento extraordinario de los costes derivados de los productos petrolíferos ocasionado por la crisis internacional. Dichas ayudas se articulan para el ejercicio 2026 y se condicionan al número de locomotoras diésel en explotación de cada empresa ferroviaria. Asimismo, se aprueban créditos extraordinarios en el presupuesto del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible para financiar la línea de ayudas prevista en este capítulo.

La disposición final primera modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, reforzando su régimen sancionador a fin de garantizar el cumplimiento efectivo de las obligaciones recogidas en el capítulo I de este real decreto-ley.

La disposición final segunda prevé una modificación parcial del Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo, en dos ámbitos. Por una parte, se incluye expresamente a los taxis adaptados (o eurotaxis) al régimen extraordinario y temporal de ayudas directas para sufragar el precio de determinados productos energéticos para las empresas de transporte por carretera que no se beneficien de la devolución parcial del impuesto sobre hidrocarburos por el gasóleo de uso profesional.

Por otro lado, se introduce una modificación del artículo 61, con el objetivo de ampliar el ámbito subjetivo de las ayudas previstas a los servicios de transporte marítimo regular, incluyendo expresamente a los servicios de carga pura entre puertos peninsulares y de los archipiélagos Balear y Canario, de Ceuta y de Melilla, y entre puertos de los Archipiélagos, junto a los ya contemplados de pasaje y de pasaje y carga rodada en régimen de pasaje.

La disposición final tercera recoge una cláusula de salvaguarda que permite que las modificaciones introducidas en normas reglamentarias puedan ser ajustadas mediante otras normas del mismo rango.

Finalmente, la disposición final cuarta determina los títulos competenciales que habilitan la aprobación de este real decreto-ley y en la disposición final quinta se establece su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

III

El artículo 86 de la Constitución permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general.

El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que, tal como reiteradamente ha exigido el Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, 137/2003, de 3 de julio, FJ 3, y 189/2005, de 7 julio, FJ 3; 68/2007, FJ 10, y 137/2011, FJ 7), el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

Debe quedar, por tanto, acreditada «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4).

En relación con las medidas a adoptar en este real decreto-ley, como se ha expuesto anteriormente la vertiginosa subida del precio de los combustibles supone una situación de extraordinaria y urgente necesidad, que hace imprescindible la adopción de medidas adicionales a las ya adoptadas, y urgentes dirigidas a amortiguar los efectos adversos de esta situación en las empresas del sector del transporte terrestre, mediante la articulación de medidas de implementación inmediata, como la concesión de ayudas o bonificaciones a sectores no contemplados en el Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo, así como para llevar a cabo modificaciones normativas que permitan al sector del transporte de mercancías por carretera repercutir a sus clientes los incrementos de combustible de forma ajustada a la realidad de su estructura de costes. Para adoptar estas medidas, es necesaria la aprobación de una norma con rango legal, que permita asegurar que las ayudas y bonificaciones sean puestas en funcionamiento a la mayor brevedad, poniendo de manifiesto la necesidad ineludible de acudir a este instrumento legal.

Las empresas del sector del transporte terrestre se están viendo afectadas por el alza de los precios del combustible que repercute de manera directa en sus costes de explotación, lo que está comprometiendo la viabilidad económica de este sector a corto plazo y ello determina la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar las medidas adicionales recogidas en el presente real decreto-ley con la finalidad de apoyar de forma rápida y decidida a las empresas del sector.

Las medidas no pueden demorarse puesto que los perjuicios a que se podría someter el correcto funcionamiento del mercado y el conjunto de la economía serían incalculables. Del mismo modo, la seguridad jurídica exige una pronta solución a estas circunstancias, dado que han de adicionarse medidas al ordenamiento sin demora, por motivos coyunturales derivados del estallido de una guerra, cuyas consecuencias se han trasladado a los mercados de forma inmediata.

Las pérdidas de rentabilidad comprometen a corto plazo la viabilidad de numerosas empresas transportistas y autónomos, derivándose en consecuencias negativas tanto para la conectividad como para la estabilidad de la cadena de suministro como en el empleo y la renta de las personas que desarrollan su actividad profesional en el sector del transporte.

El escenario descrito amerita la urgencia existente en la aprobación de las medidas, de modo que resulta patente que estas no pueden ser adoptadas mediante los instrumentos normativos ordinarios, pues el decreto-ley es un instrumento jurídico excepcional, cuyo empleo solo se justifica cuando el recurso a aquellos instrumentos no permitiría acometer con la urgencia necesaria la situación extraordinaria definida.

De este modo, la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad concurre de forma directa respecto de todas y cada una de las medidas incluidas en este real decreto‑ley. En particular, las modificaciones introducidas en el régimen de revisión del precio del transporte por carretera y en su régimen sancionador resultan imprescindibles para reforzar y clarificar la obligatoriedad de la revisión del precio en función del combustible y dar transparencia y facilitar la comprobación de su aplicación, asegurando así la traslación de los incrementos del precio del combustible a los contratos vigentes, evitando un deterioro adicional e irreversible de la viabilidad económica de las empresas transportistas. Asimismo, la articulación inmediata de ayudas directas al transporte ferroviario resulta necesaria para evitar efectos de expulsión de este modo de transporte, con impactos negativos sobre la sostenibilidad y el funcionamiento de la cadena logística. Por otro lado, ampliar el ámbito de aplicación de las ayudas a los servicios de transporte marítimo regular de cabotaje para incluir a los servicios de carga pura entre puertos peninsulares y de los archipiélagos Balear y Canario, de Ceuta y de Melilla, y entre puertos de los Archipiélagos, es necesario para garantizar un tratamiento homogéneo y no discriminatorio entre operadores que desarrollan funciones logísticas esenciales y soportan impactos equivalentes derivados del incremento del precio del combustible.

La adopción de estas medidas no admite demora mediante los instrumentos normativos ordinarios, dada la brusca escalada de precios energéticos y sus efectos inmediatos sobre la actividad y el empleo.