Decreto-Ley 9/2020, de 15 de abril, por el que se establecen medidas urgentes complementarias en el ámbito económico y social como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19)

I

Desde que se declarara el brote de coronavirus COVID-19 por la Organización Mundial de la Salud como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII) el pasado 30 de enero, se han adoptado tanto a nivel nacional como autonómico, medidas urgentes de respuesta que se añaden a las actuaciones en el ámbito comunitario e internacional. Desde entonces se ha procedido a acordar, a través de diversos instrumentos normativos, distintas iniciativas dirigidas a ordenar la aplicación de las medidas que se han entendido como necesarias para proteger a las personas del riesgo de contagio, para atender a las que son especialmente vulnerables, para garantizar la prestación de servicios sanitarios y sociales esenciales, así como para velar por las empresas y las personas trabajadoras que se vean afectadas en el aspecto económico y productivo, de modo que puedan recuperar la normalidad tan pronto como sean removidas las circunstancias excepcionales que a día de hoy tienen paralizado ya a gran parte del tejido productivo, asistencial y de servicios en nuestro país, y por tanto, en nuestra Comunidad Autónoma.

Así, con fecha 13 de marzo, en la Comunidad Autónoma de Andalucía, tras reunión del Comité Ejecutivo para el Control, Evaluación y Seguimiento de Situaciones Especiales de Andalucía, se aprueban mediante Orden de la Consejería de Salud y Familias una serie de medidas preventivas de salud pública como consecuencia de la situación y evolución del coronavirus (COVID-19).

El pasado 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud declaró pandemia internacional a la situación de emergencia de salud pública provocada por el COVID-19.

El Gobierno de la Nación mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y ratifica en virtud de su disposición final primera todas las disposiciones y medidas adoptadas previamente por las autoridades competentes de las comunidades autónomas y de las entidades locales con ocasión del coronavirus COVID-19, que continuarán vigentes y producirán los efectos previstos en ellas, siempre que resulten compatibles con ese Real Decreto. Dicho estado de alarma se ha prorrogado mediante Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, y mediante Real Decreto 487/2020, de 10 de abril, prorrogándose por este último hasta el día 26 de abril.

Las medidas aprobadas por el Gobierno de la Nación están recogidas, entre otras disposiciones, en los siguientes reales decretos leyes: el Real Decreto-ley 6/2020, de 10 de marzo, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública; el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19; el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19; el Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-19; el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 y el Real Decreto-ley 13/2020, de 7 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en materia de empleo agrario.

Por su parte, el Gobierno de Andalucía, en el ámbito de sus competencias estatutarias, ha aprobado, el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, de medidas de apoyo financiero y tributario al sector económico, de agilización de actuaciones administrativas y de medidas de emergencia social, para luchar contra los efectos de la evolución del coronavirus (COVID-19); el Decreto-ley 4/2020, de 20 de marzo, de medidas urgentes, en el ámbito educativo, de apoyo a escuelas-hogar y a centros de primer ciclo de educación infantil adheridos al Programa de ayuda a las familias como consecuencia de la crisis sanitaria provocada por el Coronavirus (COVID-19); el Decreto-ley 6/2020, de 30 de marzo, por el que se establecen medidas administrativas extraordinarias y urgentes en el ámbito social y económico como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), y el Decreto-ley 8/2020, de 8 de abril, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes en el ámbito local y se modifica el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, de medidas de apoyo financiero y tributario al sector económico, de agilización de actuaciones administrativas y de medidas de emergencia social, para luchar contra los efectos de la evolución del coronavirus (COVID-19). Por otra parte, y al objeto de recoger las diversas modificaciones que han ido operando en las materias reguladas por el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, el mismo ha sido modificado, además de por el mencionado Decreto-ley 8/2020, de 8 de abril, por el Decreto-ley 6/2020, de 30 de marzo, el Decreto-ley 5/2020, de 22 de marzo, y el Decreto-ley 7/2020, de 1 de abril.

Todas estas medidas, particularmente las que han incidido en la limitación de la movilidad de las personas, han contribuido a contener el avance del COVID-19. Por su parte, las medidas de flexibilidad empresarial y el resto de medidas económicas y sociales adoptadas en las últimas semanas, están dirigidas a minimizar el impacto negativo sobre el tejido empresarial y el empleo.

Todas estas actuaciones están alineadas con las medidas que están adoptando los países de nuestro entorno y de acuerdo con las recomendaciones de los organismos de la Unión Europea e internacionales. En las últimas semanas, y atendiendo a la evolución de la crisis sanitaria a nivel europeo e internacional, se están empezando a adoptar medidas económicas y sociales de amplio alcance por parte de los distintos países, dirigidas a reforzar los sistemas sanitarios, proporcionar liquidez a la economía, mantener el empleo, así como proteger a las familias y a las personas más vulnerables.

Con el objetivo prioritario de frenar el avance de la propagación del virus, atender determinadas necesidades sociales y dar soporte al tejido productivo minimizando el impacto en la actividad económica, se adopta un nuevo paquete de medidas que refuerza, complementa y amplía las anteriormente aprobadas, especialmente las dirigidas a las personas trabajadoras por cuenta propia y autónomos, así como aquellas que permitan a las entidades locales contar con los medios necesarios para asistir a la población inmigrante que vive en los asentamientos chabolistas que se mantienen estables en el tiempo en municipios de Almería y Huelva.

II

Entre las medidas contempladas en el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, se recoge la regulación, en su artículo 17, modificado posteriormente por el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, de una prestación extraordinaria por cese de actividad para los afectados por declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, estableciendo en su apartado 1 que, «Con carácter excepcional y vigencia limitada a un mes, a partir de la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, o hasta el último día del mes en que finalice dicho estado de alarma, de prolongarse este durante más de un mes, los trabajadores por cuenta propia o autónomos, cuyas actividades queden suspendidas, en virtud de lo previsto en el mencionado Real Decreto, o, en otro caso cuando su facturación en el mes anterior al que se solicita la prestación se vea reducida, al menos, en un 75% en relación con el promedio de facturación del semestre anterior, tendrán derecho a la prestación extraordinaria por cese de actividad...».

Asimismo, mediante el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, se regula el permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19, no obstante, a efectos de excepcionar de su ámbito de aplicación a determinadas personas, se acompaña de un anexo, en el que se relacionan aquéllos sectores de actividad que se califican como esenciales, y que por tanto, no pueden suspender su actividad.

En Andalucía, cerca del 45% de las personas trabajadoras autónomas, desarrollan su actividad en el ámbito de dichos sectores y, por tanto, se han visto obligadas a continuar su actividad en una situación de crisis, además de sanitaria, social y económica, que afecta drásticamente a sus niveles de ingresos, pero que, sin embargo, les impide ser beneficiarias de las medidas adoptadas por el Gobierno de la Nación, como la prestación extraordinaria por cese de actividad del citado artículo 17.

Actualmente, la Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo tiene adoptadas medidas orientadas al fomento y sobre todo, consolidación del trabajo autónomo, que han convertido a Andalucía en la Comunidad Autónoma con mayor crecimiento en el número de personas trabajadoras autónomas de España en el último año, razón por la que no se puede dejar de aunar esfuerzos en ayudar a sostener el peso que sobre las mismas ha recaído.

Según datos de diciembre de 2019, en Andalucía la afiliación media al régimen de autónomos ha sido de 538.876 autónomos, un 16,48% del total nacional (3.269.092), de los que 191.082 son mujeres (35,43%).

Las personas trabajadoras autónomas ven mermada gravemente su economía al sufragar gastos y pagos mientras no tienen ningún ingreso, o éstos se han visto reducidos drásticamente.

Es por ello que, en consonancia con lo anterior, contando con la colaboración y el consenso de las asociaciones profesionales del trabajo autónomo y en uso de la facultad conferida por los artículos 63 y 169 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, se regula en el Capítulo I una línea de subvenciones para todas aquéllas personas trabajadoras autónomas, incluidas las mutualistas, que no han podido beneficiarse de la prestación extraordinaria por cese de actividad prevista en el Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, así como, para aquéllas que no desarrollen su actividad en el ámbito de los sectores calificados como esenciales, que se relacionan en el anexo del Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, con las excepciones que se establecen en el presente decreto- ley, tratando así de beneficiar al máximo número posible de personas trabajadoras autónomas.

III

En este contexto de declaración y prórroga del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, debe tenerse presente que las entidades locales tienen un papel fundamental en la ordenación y gestión de una parte importante de los asuntos públicos, lo que se traduce en nuestro modelo de régimen local, en el establecimiento y prestación de una serie de servicios públicos que son de su competencia, siendo fundamental para que la respuesta a esta pandemia sea efectiva atender a aquellas personas que puedan enfrentar una mayor vulnerabilidad debido a las inseguras condiciones de vida en las que puedan encontrarse, con acceso limitado o nulo a los servicios de salud, vivienda, alimentación, agua y saneamiento.

En este sentido, en el medio sociolaboral rural, las circunstancias de las diferentes campañas agrícolas, los cultivos extensivos bajo plástico, la afluencia de personas trabajadoras inmigrantes temporeras, de procedencias culturales y situaciones administrativas diversas que acuden para cubrir la mano de obra necesaria en los municipios andaluces, y las dificultades que encuentran en el acceso a una vivienda digna, conforman una situación compleja. Ello da lugar al levantamiento de asentamientos chabolistas cuyas precarias condiciones de habitabilidad y salubridad precisan de aunar todos los esfuerzos posibles por parte de todas las Administraciones Públicas para prevenir la propagación de esta pandemia y salvaguardar la salud de las personas.

Resulta evidente que esta situación ha precisado la movilización de los medios materiales y humanos necesarios para la multitud de actuaciones que han sido requeridas, superándose en muchas ocasiones las capacidades ordinarias de las entidades locales, que han realizado un esfuerzo económico extraordinario que deberá mantenerse mientras dure la crisis para poder asegurar el éxito de los esfuerzos de contención de la pandemia. Y debe hacerse énfasis en estos municipios con asentamientos chabolistas, que lejos de quedar al margen de los efectos de la pandemia son quizás más vulnerables y, por tanto, exigen del esfuerzo colectivo y solidario para su salvaguarda.

La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, establece en su artículo 2 ter, Integración de los inmigrantes, que las Administraciones Públicas incorporarán el objetivo de la integración entre personas inmigrantes y sociedad receptora, con carácter transversal a todas las políticas y servicios públicos, promoviendo la participación económica, social, cultural y política de las personas inmigrantes en los términos previstos en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía y en las demás leyes, en condiciones de igualdad de trato.

La regulación contenida en el artículo 192 del Estatuto de Autonomía refleja el modo en que deben plantearse las relaciones financieras entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las entidades locales, orientándose esencialmente a través de la financiación incondicionada, a través de la participación de las entidades locales en los tributos autonómicos, como medio que garantice la plenitud de la autonomía local. Al mismo tiempo ha dispuesto en el apartado segundo del mismo artículo que adicionalmente la Comunidad Autónoma podrá establecer programas de colaboración financiera específica para materias concretas con las entidades locales de Andalucía, sistema de financiación que, como expresa el propio artículo, es adicional y no excluyente del primero.

Por ello, como medida destinada a asegurar el mantenimiento y desarrollo de los servicios esenciales que permitan al conjunto de la sociedad andaluza superar la crisis sanitaria provocada por el coronavirus COVID-19, en el menor tiempo y con los menores riesgos posibles, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía considera necesario establecer un Programa de colaboración financiera específica con los municipios de las provincias de Almería y Huelva relacionados en el Anexo II de este decreto-ley, en cuyos territorios radican asentamientos chabolistas conformados mayoritariamente por personas de origen inmigrante que se desplazan para trabajar en las campañas agrícolas o viven durante todo el año desempeñando tareas agrícolas en los cultivos bajo plástico, para contribuir al sostenimiento de las actuaciones extraordinarias que, en el ejercicio de sus competencias y como consecuencia de la crisis sanitaria, deban llevar a cabo en la prestación de servicios públicos esenciales a las personas inmigrantes que se encuentren en dichos asentamientos

El establecimiento de este Programa en el Capítulo II de este decreto-ley, se hace en uso de las previsiones normativas contenidas en el citado artículo 192.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y en el artículo 24 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, y sobre la base de las competencias que los municipios andaluces ostentan en la gestión de servicios públicos básicos esenciales para la ciudadanía (artículos 9 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, 92.2.c) del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 25.2. de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de Bases de Régimen Local); y así mismo sobre la base de las competencias que la Comunidad Autónoma andaluza ostenta en materia de políticas de integración y participación social, económica y cultural de los inmigrantes (artículo 62.1.a) del Estatuto de Autonomía para Andalucía). En definitiva, se trata de establecer un Programa que versa sobre materias en las que ambas Administraciones ostentan competencias compartidas.

Este Programa de colaboración financiera específica, partiendo de la común consideración de Administración Pública y la común función de Estado que ambos niveles de gobierno cumplen y la genuina finalidad de la colaboración interinstitucional que se persigue con estas medidas, no debe acogerse al instrumento de la subvención y los trámites que les corresponden, optándose por un sistema alternativo de transferencias que se regirán por su propio articulado, no resultando de aplicación la normativa general sobre subvenciones públicas. En consecuencia, no será obstáculo para la percepción de las transferencias por las entidades locales, el ser deudor de la Hacienda pública estatal o autonómica o con la Seguridad Social. Tampoco serán objeto de compensación las transferencias condicionadas que se deriven del presente texto normativo con otras obligaciones que pudieran existir entre la Administración de la Junta de Andalucía y las entidades locales beneficiarias.

La distribución de estas ayudas sigue criterios objetivos de necesidad, siendo la existencia de asentamientos chabolistas que se mantienen estables en el tiempo en municipios de Almería y Huelva, con alta presencia de personas de origen inmigrante que se desplazan para trabajar en las campañas agrícolas o que viven durante todo el año desempeñando tareas agrícolas en los cultivos bajo plástico y el número de personas que habitan en cada uno de ellos, los criterios a tener en cuenta en orden a lograr un uso más eficiente de los fondos públicos disponibles y la mayor justicia en su reparto.

La gestión de estas transferencias condicionadas se atribuye a la Dirección General de Coordinación de Políticas Migratorias, conforme establecen los apartados b) e i) del artículo 15 del Decreto 98/2019, de 12 de febrero, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local, que le asignan el impulso y la coordinación de las relaciones con otras administraciones públicas de Andalucía y la sociedad civil, en lo referente a la incidencia de la realidad migratoria y la elaboración y tramitación de las disposiciones de carácter general y de los instrumentos de colaboración, directrices, planes y programas, relativos al ámbito de sus competencias.

IV

El artículo 61 del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece que corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia exclusiva en materia de servicios sociales.

La declaración del estado de alarma, así como las medidas adoptadas para atajar la pandemia, entre otras, la limitación de la libertad de circulación, la suspensión de actividades declaradas no esenciales o el cierre parcial de centros administrativos, en ningún caso pueden cercenar la efectividad del reconocimiento y disfrute pleno de los derechos de las personas con discapacidad.