Decreto-ley 13/2020, de 18 de mayo, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes relativas a establecimientos hoteleros, coordinación de alertas, impulso de la telematización, reactivación del sector cultural y flexibilización en diversos ámbitos ante la situación generada por el coronavirus COVID-19)

I

En las últimas semanas, atendiendo a la evolución de la crisis sanitaria, y a las consecuencias derivadas del estado de alarma establecido mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se han ido aprobando por este Gobierno diversas medidas económicas y sociales de amplio alcance, dirigidas a proporcionar liquidez a la economía, mantener el empleo, así como proteger a las familias y a las personas más vulnerables.

El estado de alarma aprobado mediante el citado real decreto, entre otras cuestiones a las que afecta, restringe la libertad de circulación de personas, modificando la forma de trabajar de muchas de ellas, determina el cierre de centros educativos, prevé medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales.

La prórroga del estado de alarma, acordada por sucesivos reales decretos, continúa con la situación de parálisis que afecta a los diferentes sectores económico y productivo, a los diferentes niveles educativos, produciendo un gran impacto perjudicial en la sociedad.

De otra parte, la suspensión de términos y la interrupción de plazos que se determina en la disposición adicional tercera del citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, afecta a multitud de procedimientos administrativos, lo que ha provocado la interrupción en la tramitación de muchos de ellos, por no encontrarse en las excepciones que se prevén en la citada disposición, dilatando en el tiempo los plazos de resolución inicialmente previstos.

El pasado 28 de abril de 2020, el Consejo de Ministros adoptó el Plan para la transición hacia una nueva normalidad que establece los principales parámetros e instrumentos para la consecución de esa finalidad.

El proceso descrito en el citado Plan se concibe de modo gradual, asimétrico, coordinado con las comunidades autónomas, y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas.

El objetivo fundamental que se establece en el citado Plan es conseguir que, manteniendo como referencia fundamental la protección de la salud pública, se recupere paulatinamente la vida cotidiana y la actividad económica, minimizando el riesgo que representa la epidemia para la salud de la población y evitando que las capacidades del Sistema Nacional de Salud se puedan desbordar.

En este momento, Andalucía se encuentra en la fase 1 del citado proceso. En este nuevo contexto de desescalada e inicio del fin del confinamiento, deben adoptarse por tanto de forma urgente, las medidas precisas para asegurar el retorno a la normalidad.

La evolución dinámica de la crisis ha determinado que se deba acompasar la adopción progresiva de medidas que se ajusten a las exigencias de cada momento, valorando además en la adopción de algunas de ellas que esta situación de crisis sanitaria y de alerta se prolongue o se reitere en el tiempo, siendo necesario articular, mediante modificaciones urgentes, las previsiones que adecuen la normativa a las necesidades que imperan en el gradual desarrollo de esta nueva normalidad, así como medidas de apoyo a sectores que, por encontrarse en ámbitos contemplados en las últimas fases del confinamiento, requieren de la adopción de medidas de apoyo e incentivación de su actividad, que permita cubrir el largo período por el que se ha determinado la imposibilidad de su desarrollo.

Las circunstancias detalladas determinan la necesidad de articular mediante las disposiciones que se recogen en este decreto-ley las medidas necesarias en este nuevo contexto en el que se han identificado distintas fases recogiendo las previsiones que adecuen la normativa a estas nuevas circunstancias.

En línea con lo expuesto, destacan entre las medidas que se adoptan la modificación de la regulación de los establecimientos hoteleros, se crean mecanismos de coordinación para la gestión de alertas en este nuevo contexto, se adoptan medidas que impulsan las relaciones a través de medios electrónicos en determinados procedimientos relativos a la contratación de las administraciones públicas, así como medidas dirigidas a las federaciones deportivas y al sector cultural, a efectos de paliar las consecuencias de la paralización de actividades, medidas todas ellas que requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

II

La situación de emergencia de salud pública provocada por el COVID-19 y su expansión mundial carece de precedentes. La situación generada ha supuesto la necesidad de adoptar medidas de contención extraordinarias por las autoridades nacionales. Estas medidas, junto con las adoptadas por otros países, están teniendo un impacto económico que se proyecta en particular, sobre determinadas empresas y sectores de la economía española, entre los que se encuentra el sector turístico.

Entre las medidas adoptadas a raíz del estado de alarma declarado mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en lo que se refiere al sector del turismo, destaca la Orden SND/257/2020, de 19 de marzo, por la que se declara la suspensión de apertura al público de establecimientos de alojamiento turístico, de acuerdo con el artículo 10.6 del citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Con posterioridad, la Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional, establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 1 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad, en su artículo 44.1, permite la reapertura al público de los hoteles y alojamientos turísticos que hubieran suspendido su apertura en virtud de la citada Orden SND/ 257/2020, de 19 de marzo, pero sometiéndola a extensas restricciones.

En este contexto, el sector del turismo es uno de los que se verán más golpeados por la crisis del coronavirus, en especial, por lo que respecta al desplome del turismo internacional. Solo el pasado mes de febrero, antes de que se aprobase el estado de alarma en España, visitaron nuestro país 4,4 millones de turistas internacionales, un 1,0% más que en el mismo mes de 2019.

Una actividad, el turismo, considerada estratégica en la comunidad, que atrae a 32,5 millones de turistas a la región y genera ingresos por valor de 22.640 millones de euros anuales en la economía andaluza, equivalente al 13% del Producto Interior Bruto regional, dando empleo a 424.500 ocupados, más del 13% del total.

La caída del turismo provocada por la citada pandemia supone un gran impacto en la economía, así mismo supone pérdidas de empleo en los establecimientos hoteleros, incluso puede suponer el cese definitivo de la actividad en muchos de estos establecimientos hoteleros.

En esta nueva Era del turismo, diversificar productos y posicionar destinos a golpe de promoción, ya no es suficiente. En el futuro más próximo, tanto desde la administración como desde los propios establecimientos hoteleros se deberán ofrecer calidad y garantías si se quiere recuperar la confianza de las personas consumidoras.

Reorganizar y adaptar los establecimientos hoteleros con el fin de recuperar un sector que es estratégico y tractor de la economía andaluza, es clave. Volver a crecer y reposicionar a Andalucía como Destino pasa necesariamente por implementar actuaciones y nuevas medidas desde la perspectiva de la seguridad y la gestión de riesgos, la sostenibilidad, la responsabilidad y el compromiso de los establecimientos hoteleros de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Competir en un mercado turístico internacional en transformación constante es complejo, hacerlo en el año 2020 con condiciones y criterios del año 2004 es imposible hoy.

Este decreto-ley no sólo ofrece la posibilidad de competir en igualdad de condiciones con el resto de mercado, nacional o internacional, sino que incorpora elementos no recogidos hasta la fecha, necesarios para adaptarnos a esta singular situación del sector, que se antoja estructural. Criterios que nos concederían importantes ventajas comparativas en términos de solidez, calidad y seguridad.

Los comportamientos de la demanda sin duda cambiarán en la búsqueda de condiciones de seguridad, donde los sistemas y certificaciones de calidad juegan un papel destacado, así como los criterios de eficiencia energética o descarbonización de nuestros establecimientos. El presente decreto-ley ya los recoge, entendiendo que para la salud del turismo, la seguridad es clave.

Las nuevas tendencias apuntan hacia una especialización turística que se recoge igualmente en este decreto-ley, permitiendo que los establecimientos puedan dirigir su oferta a segmentos concretos y nuevos perfiles de demanda.

Por otro lado, es fundamental facilitar a los establecimientos hoteleros la adaptación a categorías superiores. El paso de categoría de tres a cuatro estrellas, de cuatro a cinco estrellas, o de cinco estrellas a cinco estrellas Gran Lujo, entre otros, no es una decisión caprichosa ni puramente estética, sino que implica abrir la posibilidad de mejorar la calidad y la variedad de su oferta.

En una región como Andalucía con 8.6 millones de habitantes, sólo existen 54 hoteles de alta categoría, (cinco estrellas y cinco estrellas Gran Lujo); sobre una oferta de 3.480 establecimientos hoteleros. Es decir, sólo el 1,5% de la planta de establecimientos hoteleros de Andalucía puede competir en el mercado internacional por el turista con mayor capacidad de gasto y consumo.

Nuestro destino necesita adaptar los establecimientos hoteleros a la realidad del turismo y ampliar la red de establecimientos de categoría superior. Este hecho, no sólo favorecería la adaptación a la calidad de categorías inferiores ya existentes, sino que propiciaría numerosas y nuevas inversiones económicas en nuestra región. Hoy en día hay en juego inversiones en marcha por la dificultad de adaptación a una normativa demasiado obsoleta.

En un mercado global que impone reglas y marca tendencias a golpe de click, selfie y marketing digital, nuestra apuesta pasa por reforzar la calidad, la seguridad y la universalización de nuestra oferta, así como por la digitalización de nuestros servicios. Por lo que se han incorporado numerosos criterios en estas materias.

El Turismo, aunque es un sector estratégico y resiliente a las crisis, es muy sensible a la incertidumbre y puede ver alterado patrones de comportamiento, a priori muy seguros. Y tenemos que estar preparados.

El presente decreto-ley permite posicionar a Andalucía en el mercado para competir cuanto menos, en igualdad de condiciones.

La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de turismo en el artículo 71 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, incluyendo la regulación y la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos.

En ejercicio de esta competencia, se aprobó la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, cuyo artículo 28.1 establece los servicios considerados turísticos, entre los que se incluye el alojamiento, cuando se facilite hospedaje o estancia a las personas usuarias de servicios turísticos. Por su parte, el artículo 40 determina los tipos de establecimientos de alojamiento turístico, señalando en primer lugar los establecimientos hoteleros, clasificados en distintos grupos en el artículo 43 de la citada ley.

Actualmente, en la Comunidad Autónoma de Andalucía los establecimientos hoteleros se encuentran regulados en el Decreto 47/2004, de 10 de febrero, de establecimientos hoteleros. Dicha regulación se considera obsoleta e insuficiente para afrontar el desafío que supone superar la grave situación de crisis que está sufriendo el sector turístico.

De esta forma, a pesar de que Andalucía es uno de los destinos turísticos más relevantes, dispone de una regulación del sistema de clasificación de los establecimientos hoteleros que no está alineada con los sistemas de clasificación de su entorno, tanto nacionales como internacionales, lo que hace que no se adapte a lo requerido por la demanda y no favorezca a la competitividad del sector ni a las expectativas de las personas usuarias ante la calidad de los hoteles.

Los establecimientos hoteleros de cinco estrellas podían acceder al calificativo de Gran Lujo, sin embargo mediante una modificación de la normativa llevada a cabo en el año 2010, desapareció la posibilidad de poder acceder a dicha categoría. En consecuencia, la normativa vigente no recoge la regulación de los establecimientos hoteleros de gran lujo, lo que da lugar a la pérdida de importantes inversiones empresariales ante el vacío legal existente en nuestra comunidad autónoma. Esta falta de regulación supone además, que exista una clara discriminación respecto a los establecimientos hoteleros que obtuvieron dicha calificación con anterioridad al año 2010. Y además supone un grave perjuicio para aquellos establecimientos hoteleros que lleven a cabo esfuerzos inversores de modernización y de mejora de la cantidad y calidad de los servicios prestados, al no poder obtener en la actualidad una clasificación superior a cinco estrellas.

Con el objetivo de contribuir a evitar un impacto económico prolongado más allá de la crisis sanitaria en el sector turístico andaluz, se hace necesaria la actuación de la Administración de la Junta de Andalucía de forma inmediata, procediéndose, para ello, a aprobar una nueva regulación de los establecimientos hoteleros. Ello se considera una necesidad esencial para la recuperación de la actividad de los establecimientos hoteleros ya existentes y para fomentar nuevas inversiones empresariales en este sector, frenándose, asimismo, la caída del empleo que se prevé en los establecimientos hoteleros y el cese definitivo de su actividad en muchos de ellos.

Constituye el objeto del Capítulo I de este decreto-ley la ordenación de los establecimientos hoteleros y la regulación de sus condiciones técnicas y de prestación de servicios.

La Sección 1.ª del Capítulo I contiene las disposiciones generales, que comprenden su objeto y ámbito de aplicación, definiciones, el régimen jurídico de los establecimientos hoteleros, el acceso a los mismos, la unidad de explotación, y la compatibilidad en el mismo inmueble de distintos grupos o tipos de establecimientos hoteleros.

La Sección 2.ª del Capítulo I establece la clasificación de los establecimientos en grupos, categorías, modalidades y, en su caso, especialidades. La Ley 13/2011, de 23 de diciembre, en su artículo 43 establece que los establecimientos hoteleros se clasifican en cuatro grupos: hoteles, hoteles-apartamentos, hostales y pensiones. Con la nueva regulación, se añade el grupo de albergues, que anteriormente constaba como especialidad vinculada al grupo pensiones. La práctica ha puesto de manifiesto que la forma de ofertar, comercializar y prestar el servicio en albergues, basado en el alojamiento compartido por plaza en lugar de por unidad de alojamiento, no es similar a la de las pensiones ni a la de ninguno de los otros grupos, por lo que resulta conveniente concederle una entidad propia.

Supone una diversificación de la tipología de los establecimientos hoteleros, dirigido a un sector de la población que reclama un concepto de alojamiento más accesible y donde prima la convivencia entre huéspedes posibilitando la relación personal entre distintos grupos. Se ha desarrollado principalmente por el crecimiento del turismo internacional joven y por un nuevo prototipo de viaje fruto del modelo imperante en nuestra sociedad de economía global.

Se mantienen las tradicionales estrellas como símbolo de la categoría de los establecimientos hoteleros, si bien los parámetros para efectuar dicha clasificación, en el caso de hoteles y hoteles-apartamentos, se renuevan y se basan en la clasificación por puntos, un concepto distinto al que venía aplicándose, con la finalidad de incrementar el nivel de excelencia y calidad del parque hotelero de Andalucía.

Se trata de un sistema mixto de requisitos obligatorios y opcionales, cuya suma determinará su categoría; mientras que para los grupos de hostales, pensiones y albergues se exigirá el cumplimiento de todos los requisitos que les resulten aplicables.

El nuevo sistema ofrece un conjunto de requisitos y servicios ordenados en diferentes bloques materiales, a cada cual se le otorga una puntuación concreta, debiendo el establecimiento hotelero alcanzar una determinada puntuación, para cada establecimiento en función de la clasificación pretendida, mediante la elección de los diferentes requisitos y servicios a prestar y el cumplimiento de aquellos que se consideren obligatorios.

No se exigen requisitos específicos por especialidades sino que el empresariado turístico podrá optar por ofrecer unos servicios en función del perfil de usuarios a los que vayan destinados los establecimientos.

Entre los requisitos y servicios determinados se encuentran no sólo los estructurales, requisitos tradicionales referidos a medidas físicas de carácter obligatorio, sino que también se incorporan la valoración de sistemas de calidad de índole social y medioambiental, así como una amplía oferta de servicios complementarios.

Este nuevo sistema sustituirá al modelo anterior, eliminando el conjunto de requisitos obligatorios y el régimen de exenciones y compensaciones que se establecía.

Por otro lado, se regulan en la Seccion 2.ª del Capítulo I las condiciones que deben reunir los hoteles y los hoteles-apartamentos de cinco estrellas para ostentar el calificativo de Gran Lujo, cubriendo el vacío legal existente en la Comunidad Autónoma de Andalucía.

La Sección 3.ª del Capítulo I regula las normas de funcionamiento y entre ellas, el contrato de alojamiento turístico, el documento de admisión, los precios, reservas y cancelaciones de las mismas, el contenido de las facturas, la sobrecontratación, el reglamento de régimen interior de los establecimientos hoteleros y el periodo de ocupación de las unidades de alojamiento.

La Sección 4.ª del Capítulo I aborda las funciones de control de los servicios de inspección y el régimen sancionador.

Se prevé un plazo de adaptación para los establecimientos hoteleros que se encuentran inscritos en el Registro de Turismo de Andalucía y el régimen aplicable a las declaraciones responsables de clasificación del proyecto presentadas o a los proyectos con informe emitido por parte de los órganos periféricos antes de la entrada en vigor de la norma.

Por otra parte, se modifica el artículo 34 de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, con el fin de adaptarlo a la modificación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), introducida por Decreto-Ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía.

Asimismo, se introduce una modificación del Decreto 143/2014, de 21 de octubre, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro de Turismo de Andalucía, con el objeto de adecuarse, asimismo, a la citada modificación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, e imponer la obligación para las empresas turísticas de relacionarse con la Administración de la Junta de Andalucía por medios electrónicos.