Decreto-ley 21/2020, de 4 de agosto, por el que se establece el régimen sancionador por el incumplimiento de las medidas de prevención y contención aplicables en Andalucía ante el COVID-19

El Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, establece unas medidas específicas de prevención, contención y coordinación que van a regir en todo el territorio nacional hasta que sea declarada la finalización de la crisis de emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19. En dicha norma, además del deber de asegurar la vigilancia, el control y la efectividad de las medidas específicas en ellas contenidas, se impone expresamente al resto de Administraciones, en cuanto autoridades competentes de conformidad con la legislación ordinaria para organizar y tutelar la salud pública, el mandato de implementar aquellas medidas que fueren necesarias para garantizar las condiciones de higiene, prevención y contención en relación con los distintos sectores de actividad.

Como consecuencia del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, se aprobó la Orden de la Consejería de Salud y Familias, de 19 de junio de 2020, por la que se adoptan medidas preventivas de salud pública en la Comunidad Autónoma de Andalucía para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el coronavirus (COVID-19), una vez superado el estado de alarma, modificada por la Orden de 25 de junio, 14 de julio y 29 de julio de 2020. La Orden de 14 de julio estableció además el uso obligatorio de la mascarilla a todas las personas mayores de 6 años en la vía pública en los espacios al aire libre y en cualquier espacio cerrado de uso público o que se encuentre abierto al público, aunque pueda garantizarse la distancia interpersonal de seguridad de 1,5 metros.

El artículo 31 del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, estableció además que el incumplimiento de las medidas de prevención y de las obligaciones establecidas, cuando constituyan infracciones administrativas en salud pública, será sancionado en los términos previstos en el Título VI de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, y que la vigilancia, inspección y control del cumplimiento de las medidas, así como la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores que sean procedentes, corresponde a los órganos competentes del Estado, de las comunidades autónomas y de las entidades locales en el ámbito de las competencias respectivas.

Igualmente añade, en los apartados 2 y 3, que el incumplimiento de la obligación de uso de mascarillas debe considerarse infracción leve a efectos de lo previsto en el artículo 57 de la mencionada Ley 33/2011, y sancionado con multa de hasta cien euros y que el incumplimiento de las medidas previstas en los artículos 17.2 y 18.1, cuando constituyan infracciones administrativas en el ámbito del transporte, debe ser sancionado de conformidad con lo dispuesto en las leyes sectoriales correspondientes.

De acuerdo con estas previsiones, debe tenerse presente que cada Administración conserva las competencias que le otorga la legislación vigente en la gestión ordinaria de sus servicios. La pervivencia de la situación de riesgo sanitario a consecuencia de la COVID-19, como acredita la evidencia científica disponible, y los rebrotes que diariamente se vienen sucediendo, y que son públicamente conocidos, determina que haya de utilizarse necesariamente en la lucha frente a esta pandemia todos los cauces que el ordenamiento jurídico ofrece.

En este contexto, se considera una necesidad extraordinaria y urgente establecer medidas que permitan a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía afrontar con celeridad y eficacia la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores que se incoen por incumplimientos de las disposiciones vigentes dictadas para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19.

II

El artículo 55.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia compartida en materia de sanidad interior y, en particular, sobre la ordenación y ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos.

La Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, en su Título IV, aborda las actuaciones en materia de salud, incluidas las de salud pública en su Capítulo I y las intervenciones públicas en materias de salud en su Capítulo IV. Estos elementos han permitido desarrollar las funciones de salud pública en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía y sirven de marco general para incorporar los necesarios elementos de modernización e innovación que se requieren en el momento actual y para profundizar en los distintos componentes que integran la función de salud pública en la Comunidad Autónoma. La Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía desarrolló los aspectos de salud pública contenidos en la Ley 2/1998, de 15 de junio, sin modificar sus contenidos, pero profundizando en los mismos, avanzando en los aspectos competenciales, modernizando su cartera de servicios y dotando a la función de salud pública en Andalucía de una adecuada arquitectura organizativa. En su Título VII, aborda el régimen sancionador, determinando en su artículo 103 que «Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de la Sanidad, Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, y la Ley 2/1998, de 15 de junio, y las especificaciones que la desarrollen en el ejercicio de la potestad reglamentaria la infracciones contempladas en la presente ley y las especificaciones que la las desarrollen en el ejercicio de la potestad reglamentaria serán objeto de sanción administrativa, previa instrucción del oportuno expediente, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan concurrir».

El establecimiento de un régimen sancionador apropiado, en los términos legalmente previstos, frente a los incumplimientos de las previsiones autonómicas contenidas en las medidas de prevención, intervención y control citado, es lo que constituye el objeto de esta norma. Precisamente, el objetivo que se persigue con la presente norma con rango de ley es establecer un régimen sancionador propio y específico.

Como ya se ha establecido la Junta de Andalucía ya tiene configurada las medidas de prevención y contención en materia de salud pública para hacer frente a nuevos brotes como consecuencia del COVID-19, y por ende, las obligaciones cuyo incumplimiento conlleva responsabilidad administrativa, y que ahora se verán refrendadas legalmente mediante este decreto-ley. Estas medidas dan lugar a verdaderas obligaciones para los ciudadanos, su incumplimiento no puede verse privado de la correspondiente sanción.

Este decreto-ley completa el cuadro de infracciones y sanciones en la materia, determina el procedimiento a seguir, y las competencias sancionadoras para exigir las responsabilidades que se deriven de los incumplimientos de las disposiciones y resoluciones que se dictan para continuar afrontando la pandemia y que corresponden a la Administración de la Comunidad Autónoma. Asimismo, responde a la necesidad inaplazable de lograr la efectividad de dichas medidas a través de la tramitación de los correspondientes procedimientos sancionadores, con el fin de que las sanciones que puedan recaer cumplan sus funciones de prevención general y especial, y, por lo tanto, sirvan como un instrumento más para la salvaguarda de la salud pública en la crisis actual. En este sentido, serán los órganos competentes para resolver los procedimientos sancionadores aquellos que ostentan competencia sanitaria en los términos previstos en el artículo 22 la Ley 2/98, de 15 de junio, y artículo 109 de la Ley 16/2011, de 23 de diciembre.

En relación a la concurrencia del presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad, tiene señalado el Tribunal Constitucional que se exige no solamente la presentación explicita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el gobierno en su aprobación, es decir, lo que ha venido a denominarse la situación de urgencia, sino también la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella.

A estos efectos, el presente decreto-ley, como señala el máximo interprete constitucional, constituye un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que persigue la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que requieren una acción normativa inmediata en un breve plazo de tiempo, finalidad que, de utilizarse el procedimiento legislativo ordinario o, incluso, el previsto para supuestos de tramitación urgente de los proyectos normativos, quedaría frustrada.

Por tanto, puede decirse que todo ello concurre en el caso que nos ocupa, dada la necesidad de establecer, de modo urgente, un régimen sancionador específico para garantizar la eficacia de las medidas adoptadas por Andalucía con el fin de prevenir y controlar con mayor inmediatez la crisis sanitaria provocada por la COVID-19, que además permitirá un mejor conocimiento ciudadano de las conductas reprochables jurídicamente y, con ello, su mejor cumplimiento. En definitiva, este régimen sancionador particulariza comportamientos punibles y hechos sancionables específicos ante incumplimientos de obligaciones impuestas por normas dictadas para prevenir la pandemia del COVID-19. Además, se da cumplimiento al principio de legalidad y tipicidad de las infracciones y sanciones respecto a aquellas obligaciones establecidas en las correspondientes medidas acordadas, y que está consagrado por la Constitución en su artículo 25 cuando prescribe que nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en cada momento. Y todo ello sin perjuicio de poder resultar de aplicación del régimen general de infracciones y sanciones en materia sanitaria o de otro tipo previstos en el ordenamiento jurídico vigente.

Las medidas previstas en la presente norma se encuadran en la acción decidida del Gobierno de Andalucía para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública, de tal manera que se pueda reducir la transmisión y controlar los brotes manteniendo la capacidad para ofrecer atención clínica de calidad y minimizar la mortalidad secundaria debida a otras causas mediante la prestación de los servicios sanitarios esenciales de forma continuada y en condiciones seguras. La urgencia se basa en la necesidad de aplicar un régimen específico dada la especialidad de las medidas adoptadas por el COVID-19, medidas no contempladas hasta ahora dado que no habíamos vivido una situación de pandemia mundial. Las circunstancias extraordinarias y de extrema gravedad en las que estamos inmersos como consecuencia de la pandemia generada por el COVID-19 afecta a la necesidad de contar con este régimen sancionador específico sin demora alguna, régimen que sólo tiene sentido mientras dure la pandemia.

III

El decreto-ley en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía se contempla en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía, que establece que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía.

La situación provocada por la declaración de emergencia de salud pública de importancia internacional genera la concurrencia de motivos de salud pública que determinan la necesidad de adoptar las medidas precisas para prevenir y paliar el impacto de la situación generada por la epidemia del COVID-19 en los diversos ámbitos en los que se plantean, así como para articular medidas que eviten las consecuencias de un posible rebrote en Andalucía.

El artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que la potestad sancionadora se ejercerá cuando haya sido reconocida expresamente por una norma con rango de ley. Pero, al mismo tiempo, nos encontramos en un caso de extraordinaria y urgente necesidad de dictar este decreto-ley, pues todas las medidas contempladas en esta norma deben aprobarse sin dilaciones, por lo que debe utilizarse la figura del decreto-ley, en atención al carácter extraordinario y excepcional de la grave situación de crisis sanitaria, que requiere adoptar con urgencia y de manera inaplazable el ejercicio de la potestad sancionadora. Este régimen sancionador debe acometerse de inmediato para asegurar mejor el pleno cumplimiento de las medidas de prevención y contención frente al COVID-19, por lo que se recurre a la figura del decreto-ley, en atención al carácter extraordinario y excepcional de la grave situación de crisis sanitaria planteada.

La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este decreto-ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades políticas de actuación (STC, de 30 de enero de 2019, Recurso de Inconstitucionalidad núm. 2208-2019), centradas en el cumplimiento de la seguridad jurídica y la salud pública. Los motivos de oportunidad que acaban de exponerse demuestran que, en ningún caso, el presente decreto-ley constituye un supuesto de uso abusivo o arbitrario de este instrumento constitucional (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5). Al contrario, todas las razones expuestas justifican amplia y razonadamente la adopción de la presente norma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3).

En consonancia con lo expuesto, se puede asegurar que existe una conexión directa entre la urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella, teniendo en cuenta que los ámbitos a los que afectan las mismas requieren de una intervención inmediata. Estas medidas que se adoptan no podrían abordarse mediante tramitación ordinaria o parlamentaria de urgencia, teniendo en cuenta las materias a las que afectan.

Estas mismas razones que determinan la urgente necesidad son las que conducen a que el presente instrumento normativo se erija en el instrumento del que dispone este Gobierno para dar respuesta, en tiempo, a una situación que requiere de una actuación inmediata, dando con ello cumplimiento a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, tal y como exige la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Por todo ello, se considera que concurren los presupuestos necesarios de extraordinaria y urgente necesidad requeridos en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que habilitan para la adopción de estas medidas mediante decreto-ley.

A estos efectos se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia en el interés general en el que se fundamentan las medidas que se establecen, siendo el decreto-ley no solo el instrumento más adecuado sino el único que puede garantizar su consecución y eficacia, en el contexto de situación de pandemia en que nos encontramos.

Del mismo modo, este decreto-ley es proporcional al regular los aspectos imprescindibles para conseguir su objetivo, ajustando cada una de las medidas a la situación actual en que las mismas deben operar, teniendo en cuenta que deberán permanecer al no haberse declarado el final de la pandemia y previendo la posibilidad de futuras crisis sanitarias. Igualmente, se ajusta al principio de seguridad jurídica, siendo coherente con el resto del ordenamiento jurídico, evitando la petrificación del mismo en un estado que requiere de una adaptación constante de la normativa.

En cuanto al principio de transparencia, la norma está exenta de los trámites de consulta pública, audiencia e información pública, que no son aplicables a la tramitación y aprobación de decretos-leyes, sin perjuicio de la debida publicidad que se dará al mismo no solo a través de los boletines oficiales, sino también mediante su publicación en el Portal de Transparencia de la Junta de Andalucía, dando así con ello cumplimiento a la obligación dispuesta en el artículo 13.2 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía. En relación con el principio de eficiencia, se considera cumplido teniendo en cuenta la propia naturaleza de las disposiciones adoptadas este decreto-ley.

Debe señalarse también que este decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía.

Por todo ello, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, a propuesta del Consejero de Salud y Familias, de conformidad con lo previsto en el artículo 27.3 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión celebrada el día 4 de agosto de 2020, dispongo:

DISPONGO:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

Artículo 2. Ámbito de aplicación subjetivo.