Decreto-ley 26/2020, de 13 de octubre, por el que se establece una medida extraordinaria y urgente en el ámbito económico para facilitar ayudas a las pymes industriales afectadas por las consecuencias económicas de la pandemia SARS-CoV-2

I

El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró la SARS-CoV-2 como pandemia, al haberse acreditado la propagación mundial de esta nueva enfermedad. A 5 de octubre, en todo el mundo han enfermado más de treinta y cinco millones de personas y han fallecido más de un millón, según la Universidad Johns Hopkins de Baltimore.

En la Comunidad Autónoma de Andalucía, con fecha de 13 de marzo, tras reunión del Comité Ejecutivo para el Control, Evaluación y Seguimiento de Situaciones Especiales de Andalucía, se aprueban mediante Orden de la Consejería de Salud y Familias una serie de medidas preventivas de salud pública en la Comunidad Autónoma de Andalucía como consecuencia de la situación y evolución del coronavirus (COVID-19). Con posterioridad se aprueba por el Gobierno de la Nación el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Asimismo, ratifica en virtud de su disposición final primera todas las disposiciones y medidas adoptadas previamente por las autoridades competentes de las comunidades autónomas y de las entidades locales con ocasión del coronavirus (COVID-19), que continuarán vigentes y producirán los efectos previstos en ellas, siempre que resulten compatibles con ese Real Decreto. El Congreso de los Diputados, a petición del Gobierno de la Nación ha ratificado en cinco ocasiones el estado de alarma declarado mediante el referido Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. La última prórroga fue adoptada mediante el Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, que extendió el estado de alarma hasta el día 21 de junio de 2020.

España es el octavo país del mundo con más casos detectados, según datos de la misma Universidad. No solo ha sufrido la pandemia de forma singular, sino que aborda la fase de reconstrucción con debilidades específicas significativas. Su dependencia del turismo, uno de los sectores más perjudicados, se une a la escasa base tecnológica de su modelo productivo, a la fragilidad del mercado laboral, a la desigualdad enquistada tras la anterior crisis y a un nivel previo de endeudamiento público que condiciona los planes de estímulo. A nivel andaluz, esta debilidad es aún más acuciante por la mayor dependencia de la región del sector turismo y servicios y la reducida participación de la industria en la economía, el sector que genera mayor valor añadido y empleo. La industria andaluza se ha visto especialmente afectada en esta crisis, debido al pequeño tamaño medio de sus empresas y al reducido número de empresas de esas características, empresas que se han visto especialmente impactadas por cese y/o reducción de actividad, el cierre de las fronteras y la ruptura de las cadenas de aprovisionamiento.

Como reflejo de esta incertidumbre, las últimas proyecciones del Banco de España incorporan varios escenarios. El primero, de «recuperación temprana», describe una situación en la que no se materializarían nuevos obstáculos relevantes en los próximos trimestres. En este escenario, el Producto Interior Bruto (en adelante PIB) retrocedería un 9% en 2020. El segundo escenario, de «recuperación gradual», incorpora un impacto más persistente de la caída de la actividad durante la fase de confinamiento e incluye la posibilidad de nuevos brotes de la enfermedad de intensidad moderada. Todo ello llevaría la caída del PIB este año al 11,6%. No se pueden descartar otros escenarios más negativos, como resultado, por ejemplo, de una evolución más adversa de la enfermedad o de un mayor daño de la crisis sobre el tejido productivo. Las proyecciones del Banco de España incluyen un tercer escenario, en el que la materialización de algunos de estos riesgos podría dar lugar a caídas del PIB para este año del 15%.

En consecuencia, a pesar de la desescalada y el reinicio de la actividad, la realidad de las empresas que conforman el tejido industrial sometidas a esta situación de crisis económica y sanitaria es muy preocupante por sus limitaciones financieras y su escasa capacidad de financiación, por ello se hace necesario establecer medidas que permitan dotarlas de los recursos económicos que les permitan afrontar esta nueva situación, con la finalidad de evitar que se vean abocadas a su cierre y con ello a la destrucción del tejido industrial de la región andaluza.

Ante la situación de emergencia sanitaria producida por la enfermedad COVID-19, el Gobierno de la Nación ha adoptado una serie de medidas urgentes y extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social que está provocando. Entre otras, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, contempla la necesidad de fomentar la innovación empresarial en la lucha contra la pandemia, resultando esencial acelerar la investigación y el desarrollo relacionados con la enfermedad COVID-19, así como respaldar la fabricación de los productos necesarios para responder al brote.

En este sentido, han sido aprobados por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía: el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, de medidas de apoyo financiero y tributario al sector económico, de agilización de actuaciones administrativas y de medidas de emergencia social, para luchar contra los efectos de la evolución del coronavirus (COVID-19); el Decreto-ley 5/2020, de 22 de marzo, por el que se modifica el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, de medidas de apoyo financiero y tributario al sector económico, de agilización de actuaciones administrativas y de medidas de emergencia social, para luchar contra los efectos de la evolución de coronavirus (COVID-19); y finalmente el Decreto-ley 6/2020, de 30 de marzo, por el que se establecen medidas administrativas extraordinarias y urgentes en el ámbito social y económico como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19).

Con esta normativa, la Administración de la Junta de Andalucía ha adoptado diversas medidas económicas y presupuestarias, fiscales y financieras, sanitarias, procedimentales y de intendencia general con el fin de paliar los efectos desfavorables de esta situación de crisis sanitaria. La situación de incertidumbre económica generada por la crisis sanitaria, económica y social, y la necesaria reactivación de la actividad económica, hacen necesaria la movilización de nuevos recursos, así como la gestión de las medidas ya implantadas, con criterios de eficiencia y eficacia, siendo de gran relevancia la inmediatez en su desarrollo y aplicación para el apoyo de las empresas.

Las medidas de ayudas previstas en el presente Decreto-ley se adecuan al Marco Temporal (UE) de 19 de marzo de 2020, relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19, y al Marco Nacional Temporal, aprobado por la Comisión Delegada del Gobierno de Asuntos Económicos el 17 de abril de 2020 y por la Decisión de la Comisión Europea State Aid SA.56851 (2020/N) Umbrella Scheme, COVID-19, Marco temporal nacional para ayudas estatales en forma de subvenciones directas, anticipos reembolsables, ventajas fiscales, garantías sobre préstamos y tasas de interés subsidiadas para préstamos para apoyar la economía en el brote actual de COVID.

Al respecto del mismo, la Comisión Europea ha apreciado que «en las circunstancias excepcionales creadas por el brote de COVID-19, empresas de todo tipo pueden verse enfrentadas a una grave falta de liquidez. Puede que no solo las empresas solventes sino también las menos solventes padezcan una súbita escasez o incluso la falta de disponibilidad de liquidez. Las pymes están particularmente en riesgo. Por lo tanto, todo ello puede afectar seriamente a la situación económica de muchas empresas saneadas y de sus empleados a corto y medio plazo, al tiempo que también tiene efectos más duraderos, al poner en peligro su supervivencia».

A tales efectos mediante el Marco Temporal, que fue aprobado con carácter de urgencia y con una duración limitada hasta el 31 de diciembre de 2020, «se establecen las posibilidades que tienen los Estados miembros, con arreglo a las normas de la Unión, para garantizar la liquidez y el acceso a la financiación para las empresas, especialmente las pequeñas y medianas empresas (“pymes”), que se enfrenten a una súbita escasez en este período, a fin de que puedan recuperarse de la situación actual. El objetivo es establecer un marco que permita a los Estados miembros apoyar a las empresas en crisis debido al actual brote de COVID-19, manteniendo al mismo tiempo la integridad del mercado interior de la UE, garantizando unas condiciones de competencia equitativas.»

A nivel nacional la base jurídica para la concesión de las ayudas está conformada por los Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 26 de marzo y 17 de abril de 2020 por los que se aprueba la notificación a la Comisión Europea del marco nacional temporal I y II y por las Decisiones de la Comisión Europea SA.56851 (2020/N) y SA.57019 (2020/N).

El estado de alarma, declarado por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y prorrogado hasta el 21 de junio de 2020, ha provocado el cierre temporal de empresas y negocios, lo que acarrea enormes perjuicios a empresarios y autónomos. Nos encontramos ante una situación de crisis sanitaria que desemboca en una crisis económica. El artículo 58.2.1.º del Estatuto de Autonomía para Andalucía confiere a la Comunidad Autónoma de Andalucía competencia exclusiva, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general, y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución, sobre el fomento y planificación de la actividad económica en Andalucía. De conformidad con lo establecido en el Decreto del Presidente 3/2020, de 3 de septiembre, de la Vicepresidencia y sobre reestructuración de Consejerías, corresponden a la Consejería de Transformación Económica, Industria, Conocimiento y Universidades las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Andalucía en orden al impulso de la actividad económica, la elaboración de las directrices de política económica y la coordinación de su ejecución y cumplimiento.

Una de las principales debilidades ampliamente diagnosticada del sistema económico andaluz es la reducida participación de la industria en la economía andaluza, principalmente volcada en el sector servicios. Por ser la industria el sector con mayor valor añadido, la que genera el empleo de mayor calidad, con mayor capacidad tractora y efecto multiplicador de la economía y vector de innovación, ha sido un objetivo de todas las estrategias regionales incrementar el peso de la industria. La Agenda por el Empleo 2014-2020 y la Estrategia Industrial de Andalucía (en adelante EIA2020) han tenido entre sus objetivos «reindustrializar Andalucía incorporando mayor valor añadido: elevar hasta el 22% del VAB el peso del sector industrial, que debe alcanzar el 15%, y servicios avanzados científicos y técnicos, que debe alcanzar el 7%».

Otra debilidad bien conocida de la estructura económica andaluza es el pequeño tamaño de las empresas. Las dos primeras debilidades que identifica la EIA2020 son la escasa densidad industrial en la mayor parte del territorio regional, que unida a una elevada tasa de mortandad de las empresas de reciente creación, dificulta la generación de economías de aglomeración y la pequeña dimensión de la mayoría de las empresas, por su tamaño están limitadas para competir en mercados globales. Por ello, la EIA2020 tiene entre sus objetivos incrementar en un 20% el número de empresas entre diez y cincuenta personas trabajadoras, dado que son estas las que tienen mayor capacidad para competir.

Es por ello que se considera necesario adoptar un conjunto de acciones encaminadas a establecer incentivos para las empresas relacionadas con el tejido industrial, dirigidas al mantenimiento de la actividad de las mismas instrumentando desde las instituciones públicas una serie de medidas extraordinarias y de urgencia, que estarán destinadas a mitigar en la medida de lo posible los daños que está ocasionando la crisis sanitaria en el tejido empresarial de la Comunidad Autónoma andaluza, evitando su destrucción y con ello, el sostenimiento del modelo industrial de Andalucía.

Asimismo, la Recomendación del Consejo COM (2020) 509 final, 20.5.2020, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2020 de España, confirma que el legislador de la Unión ya ha modificado los marcos legislativos pertinentes con objeto de permitir a los Estados miembros movilizar todos los recursos no utilizados de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para abordar los efectos excepcionales de la pandemia de COVID-19. No obstante, advierte a España que las consecuencias socioeconómicas de la pandemia se distribuirán probablemente de forma desigual en las distintas Comunidades Autónomas españolas debido a sus diferentes modelos de especialización.

En el caso de Andalucía, en donde los empleos que están relacionados con el sector industrial se sitúan por encima del 17% del empleo total, este impacto generado por la crisis supone un importante riesgo de que se amplíen las disparidades y desigualdades. Por este motivo, el Consejo advierte de que tal situación requiere de respuestas políticas específicas para cada región con objeto de evitar dicho riesgo.

El Informe del Semestre Europeo señala para España como otro factor agravante en relación con la crisis provocada por la pandemia, el elevado número de pymes que configuran su tejido empresarial que generan una gran parte del empleo, siendo estas empresas las que se ven más afectadas por la crisis.

Con el fin de prevenir quiebras de empresas, desde la Unión Europea se han adoptado con carácter de urgencia algunas medidas encaminadas a facilitar liquidez a las mismas. En este sentido recomienda a España que tome medidas durante los años 2020 y 2021 con el fin, entre otros, de: «Asegurar la aplicación efectiva de las medidas encaminadas a proporcionar liquidez a las pequeñas y medianas empresas y a los trabajadores autónomos» y Centrar la inversión en la transición ecológica y digital, y particularmente en el fomento de la investigación e innovación».

En consecuencia, alineado con las recomendaciones señaladas anteriormente por el Consejo de la Unión Europea, se consideran necesarias medidas complementarias a las existentes, mediante un nuevo decreto-ley que las apruebe en materia de apoyo a empresas, orientadas a paliar los efectos de esta situación en el tejido industrial de Andalucía, incidiendo especialmente en aquel segmento de sus pymes, el de las empresas de diez o más personas trabajadoras que son las que presentan, con carácter general, un mayor nivel de competitividad, y cuya quiebra supondría el más grave deterioro de la industria andaluza.

Teniendo en cuenta además el impacto económico devastador que a las pequeñas y medianas empresas y autónomos y autónomas andaluces está suponiendo la crisis sanitaria derivada de la pandemia de COVID-19 y como complemento a las distintas medidas ya adoptadas y, en especial, a las incluidas en el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, la Administración de la Junta de Andalucía considera necesario adoptar nuevas medidas con carácter urgente que permitan paliar en mayor medida dicho impacto económico.

La prioridad en estos momentos es, por tanto, facilitar a las empresas andaluzas, con todos los recursos e instrumentos disponibles, el acceso a la financiación de modo que se contribuya a minimizar el impacto de la crisis sanitaria en el tejido productivo andaluz y lograr que, una vez finalizada dicha crisis, se produzca lo antes posible un rebote de la actividad. Con dicha finalidad, este Gobierno considera que, en una situación de caída de las ventas y la paralización de la actividad en muchos sectores, cuanto menor sea el coste de dicha financiación más eficaz puede resultar en la protección del tejido productivo andaluz.

Los CNAES seleccionados para ser objetivo de estas subvenciones, se corresponden con las actividades industriales y de los servicios vinculados a la industria y que fueron considerados no esenciales en el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19.

Dado que Andalucía ha lanzado en el contexto de la crisis instrumentos de apoyo a circulante en forma de avales y subvenciones a los gastos financieros que se adecúan preferentemente a empresas más pequeñas, con este instrumento se viene a atender un segmento de la estructura empresarial de forma complementaria.

En este contexto, una eficiente gestión de los recursos públicos lleva consigo el aprovechar, en el marco de una política financiera y económica coordinada, todos los recursos de los que dispone la Comunidad Autónoma para ponerlos al servicio de las empresas andaluzas de la manera más eficaz posible.

Establecido el marco a que se refieren los párrafos anteriores, con el presente decreto-ley se aprueban las bases para la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia no competitiva a favor de las empresas industriales andaluzas con el objetivo de paliar el impacto del COVID-19 sobre el tejido industrial andaluz. Con ello se pretende propiciar la aprobación de un régimen de ayudas para superar el shock de circulante de las pequeñas y medianas empresas industriales ubicadas en Andalucía, con más de 9 personas trabajadoras, pertenecientes a las actividades consideradas no esenciales según el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo. Todo ello con el fin de facilitar la supervivencia de las empresas industriales a la crisis del COVID-19, de los subsectores industriales más afectados por la crisis y del segmento empresarial más resiliente por su tamaño, conservar una matriz de industrias autóctonas que haga posible reconstruir y relanzar un tejido industrial andaluz, capaz de adaptarse al cambio, con proyección internacional y con potencia para traccionar al resto de las pymes, así como evitar que la crisis provoque una importante destrucción del tejido empresarial andaluz, y con ello, un mayor distanciamiento con otras regiones.

La tramitación de estas subvenciones excluye la concurrencia competitiva, dado que las ayudas se otorgan por la mera concurrencia de los requisitos establecidos en las bases reguladoras en las empresas que puedan obtener la condición de beneficiarias hasta que se agoten los recursos destinados a este fin. La concurrencia no competitiva es un mecanismo que permite que las solicitudes puedan ser atendidas por su orden de entrada, desde el momento de su presentación, sin que se comparen con otras solicitudes.

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