Decreto-ley 2/2021, de 2 de febrero, por el que se modifican, con carácter urgente, la normativa de admisión del alumnado en los centros docentes públicos y privados concertados de la Comunidad Autónoma de Andalucía y otras disposiciones normativas, y se regulan los estudios con finalidad de diagnóstico precoz o de detección de casos de infección activa (cribados) dentro de la Comunidad Autónoma de Andalucía

I

El artículo 21.3 del Estatuto de Autonomía para Andalucía proclama el derecho de todas las personas a acceder en condiciones de igualdad a los centros educativos sostenidos con fondos públicos y prevé el establecimiento de criterios de admisión, al objeto de garantizarla en condiciones de igualdad y no discriminación.

De igual manera, el artículo 52.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía reconoce la competencia compartida de la Comunidad Autónoma sobre los criterios de admisión del alumnado, sin perjuicio de lo recogido en el artículo 149.1.30.ª de la Constitución, a tenor del cual corresponde al Estado dictar las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 del texto constitucional, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Por otra parte, el artículo 47.1.1.ª del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece, como competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia de la Comunidad Autónoma, respetando, en todo caso, lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, que faculta al Estado para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

Del mismo modo, la Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía, establece en su artículo 3 que la planificación del Sistema Educativo Público de Andalucía, compuesto, entre otros, por los centros docentes públicos y los centros docentes privados concertados, corresponde a la Consejería competente en materia de educación. Por su parte, el artículo 2.5 de la citada Ley dispone que la Consejería competente en materia de educación programará la oferta educativa de las enseñanzas que en la legislación vigente se declaran gratuitas, teniendo en cuenta la oferta existente de centros docentes públicos y privados concertados y, como garantía de la calidad de la enseñanza, una adecuada y equilibrada escolarización del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo. Asimismo, la Administración educativa garantizará la existencia de plazas suficientes.

De igual manera, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece en su artículo 9.20.b) que los municipios andaluces asistirán a la Consejería competente en materia de educación en la aplicación de los criterios de admisión del alumnado en los centros docentes sostenidos con fondos públicos.

La normativa básica que ha venido regulando la admisión del alumnado en los centros docentes públicos y privados concertados es la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, la cual fue modificada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa.

En este contexto normativo se aprobó el Decreto 21/2020, de 17 de febrero, por el que se regulan los criterios y el procedimiento de admisión del alumnado en los centros docentes públicos y privados concertados para cursar las enseñanzas de segundo ciclo de educación infantil, educación primaria, educación especial, educación secundaria obligatoria y bachillerato, y la Orden de 20 de febrero de 2020, por la que se desarrolla el procedimiento de admisión del alumnado en los centros docentes públicos y privados concertados para cursar las enseñanzas de segundo ciclo de educación infantil, educación primaria, educación especial, educación secundaria obligatoria y bachillerato.

Dicho marco ha permitido, por una parte, atender la totalidad de las necesidades de escolarización que se han producido y, por otra, dar respuesta a la demanda de las familias, de forma que el 93,78% del alumnado ha obtenido plaza en el centro solicitado como prioritario y casi el 98% en alguno de los centros docentes solicitados.

II

La normativa básica que regula los procedimientos de admisión del alumnado en los centros docentes públicos y privados concertados ha sido modificada por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo. Dicha ley orgánica que, de acuerdo con lo dispuesto en su disposición final sexta, ha entrado en vigor el pasado día 19 de enero de 2021, dispone en su disposición final quinta que las modificaciones relativas a la admisión del alumnado se aplicarán a la entrada en vigor de la misma salvo que el procedimiento se hubiera iniciado con anterioridad a dicha entrada en vigor.

En consecuencia, dado que el procedimiento de admisión del alumnado en los centros docentes públicos y privados concertados para cursar las enseñanzas de segundo ciclo de educación infantil, educación primaria, educación especial, educación secundaria obligatoria y bachillerato no se ha iniciado para el curso 2021/22, es necesario acometer las modificaciones precisas que permitan adaptar la normativa andaluza a los requerimientos recogidos en la mencionada norma básica.

La regulación que se introduce en este decreto-ley no afecta a los derechos de la ciudadanía establecidos en la Constitución Española y en el Estatuto de Autonomía para Andalucía, toda vez que los mismos están garantizados por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, el Decreto 21/2020, de 17 de febrero, y la Orden de 20 de febrero de 2020, limitándose la presente norma a adaptar la regulación autonómica sobre la admisión del alumnado a las modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, en preceptos básicos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, así como a establecer ciertos aspectos organizativos derivados de dichas modificaciones y a concretar alguna cuestión que la experiencia obtenida en el procedimiento de escolarización del curso 2020/21 puso de manifiesto que no estaba suficientemente aclarada.

Asimismo, es preciso señalar que estas modificaciones deben introducirse en el ordenamiento jurídico andaluz de forma urgente, toda vez que el procedimiento de escolarización comienza en el mes de marzo y no es posible retrasarlo pues del mismo dependen muchos otros procedimientos posteriores y, en definitiva, el normal comienzo del próximo curso académico. En efecto, una vez finalizado el plazo de presentación de solicitudes son múltiples las actuaciones que deben realizar, en relación con el procedimiento de admisión, tanto los centros docentes como las comisiones de garantías de admisión y la propia Administración educativa, entre otras, la publicación de las relaciones de solicitudes baremadas, la resolución de admisión, las reubicaciones del alumnado no admitido, la atención de los recursos y reclamaciones y, por fin, la matriculación del alumnado en las diferentes enseñanzas. Una vez concluido este proceso es preciso determinar finalmente como queda configurada la distribución del alumnado por unidades y calcular las necesidades de profesorado, configurar las plantillas docentes y, finalmente, otorgar al profesorado los correspondientes destinos a través de los procedimientos de provisión adecuados. Todos estos procesos se verían seriamente comprometidos en el caso de retrasar el inicio del procedimiento de admisión.

De esta forma, teniendo en cuenta que los plazos habituales de tramitación de las disposiciones reglamentarias hacen del todo imposible que esta Consejería pueda tramitar la normativa que modifique el Decreto 21/2020, de 17 de febrero, y la Orden de 20 de febrero de 2020 con anterioridad al inicio del plazo de presentación de solicitudes establecido para el 1 de marzo de 2021, toda vez que las materias a las que afecta y el breve período de tiempo que discurre desde la entrada en vigor de la citada Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, y el inicio del procedimiento de admisión del alumnado andaluz en las enseñanzas de segundo ciclo de educación infantil, educación primaria, educación especial, educación secundaria obligatoria y bachillerato. La falta de adecuación traería consigo la inseguridad jurídica que puede crearse ante un procedimiento tan voluminoso, que afecta a menores de edad, y que en caso de no realizarse correctamente puede incidir negativamente, de forma profunda e irreparable, en la esfera jurídica de los administrados y, particularmente, de estos menores de edad.

III

Ante la situación de crisis sanitaria causada por la pandemia producida por el coronavirus (COVID-19) y su grado de afectación en la población, las autoridades sanitarias deben adoptar medidas que garanticen la obtención de la información necesaria para la vigilancia, análisis y control epidemiológico de la enfermedad, con el fin de adoptar medidas de control individual y colectivo.

El Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en su artículo 5, dispone que con arreglo a lo previsto por el artículo 65 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, se procederá a la adopción de planes y estrategias de actuación para afrontar emergencias sanitarias, mediante actuaciones coordinadas en salud pública, atendiendo a los distintos niveles de riesgo de exposición y de transmisión comunitaria de la enfermedad COVID-19 para el desarrollo de las distintas actividades contempladas en este real decreto-ley.

Al respecto, los protocolos de vigilancia aprobados en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud resultan de aplicación obligatoria en todo el territorio nacional, sin perjuicio de que las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla puedan adaptarlos a sus respectivas situaciones, manteniendo siempre los objetivos mínimos acordados.

A tenor de lo anterior, mediante el Acuerdo de 29 de septiembre de 2020, el Consejo de Gobierno tomó conocimiento de la Estrategia para la adopción de medidas de control y prevención en municipios o territorios con alto impacto en COVID-19 en Andalucía, elaborada en el marco de las competencias atribuidas a la Dirección general de salud Pública y Ordenación sanitaria en el artículo 44 de la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía, y del Decreto 66/1996, de 13 febrero, que regula el Sistema de vigilancia epidemiológica. En dicha Estrategia ya se estableció que para establecer medidas de control adicionales a las actualmente establecidas en ese ámbito local, los municipios o territorios de Andalucía con peor situación epidemiológica serán sujetos de evaluaciones epidemiológicas específicas que nos aporten evidencias sobre el nivel de saturación de sus capacidades de salud pública y asistenciales, como se recoge en el Plan de Respuesta Temprana en un Escenario de Control de la Pandemia por COVID-19 del Ministerio de Sanidad del 16 de julio de 2020. En la Estrategia se especifica además que dichas medidas deben ser impulsadas e implementadas por las autoridades del ámbito local de forma coordinada con la autoridad sanitaria.

La Estrategia citada contempla que desde la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica se informará periódicamente a los Comités Territoriales de Alerta de Salud Pública de Alto Impacto de los municipios o territorios susceptibles de una evaluación específica de riesgo. En el seno de este Comité, se llevará a cabo la evaluación cuyo resultado determinará si la situación en la que se encuentra el área afectada se corresponde a un escenario de mayor riesgo con respecto al resto del territorio y determinará la necesidad de aplicar medidas adicionales para contenerlo, desde medidas generales a medidas excepcionales, incluyendo la pertinencia de realizar cribados poblacionales. Esta decisión deberá ser notificada, mediante resolución motivada, a las autoridades locales dándose cuenta de la misma al Consejo de Alertas de Salud Pública de Alto Impacto y al Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía.

En consecuencia se establece la necesidad previa de realizar una evaluación de riesgo específica para cada municipio, en base a los información epidemiológica suministrada por el Servicio de Vigilancia Epidemiológica de la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica, determinándose, dentro de un marco coordinado de intervención, la necesidad de aplicar cribados poblacionales, medida que desde la publicación de dicha Estrategia viene sucediéndose en distintos municipios de Andalucía.

Este aspecto está en línea con la Estrategia de detección precoz, vigilancia y control de COVID-19, aprobada en la Comisión de Salud Pública del Consejo Interterritorial y presentado al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, en relación a los estudios de cribado indica que sólo se recomienda su realización en determinadas situaciones y siempre bajo la recomendación de las autoridades de salud pública.

A lo anterior habría que añadir que el artículo 23 del referido Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, establece la obligación de facilitar a la autoridad de salud pública competente todos los datos necesarios para el seguimiento y la vigilancia epidemiológica del COVID-19 que le sean requeridos por ésta, en el formato adecuado y de forma diligente, incluidos, en su caso, los datos necesarios para la identificación personal, obligación que afecta al conjunto de las administraciones públicas, así como a cualquier centro, órgano o agencia dependiente de estas y a cualquier otra entidad pública o privada cuya actividad tenga implicaciones en la identificación, diagnóstico, seguimiento o manejo de los casos COVID-19.

La Ley 33/2011, General de Salud Pública, define el cribado como «aquellas actividades orientadas a la detección precoz de la enfermedad, su diagnóstico y tratamiento temprano, que se ofrecen activamente al conjunto de la población susceptible de padecer la enfermedad, aunque no tenga síntomas ni haya demandado ayuda médica».

En este contexto, los estudios con finalidad de diagnóstico precoz o de detección de casos de infección activa (cribados) poblacionales son un instrumento en el marco de la vigilancia epidemiológica que ofrecen información de una infección y sobre la detección y proporción de una población que se encuentre en una fase de infección activa de una enfermedad.

La Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía, establece que el órgano competente en salud pública es el responsable de realizar estudios epidemiológicos puntuales y específicos orientados a conocer los riesgos y el estado de salud de la población y la evaluación del impacto de las intervenciones en salud pública, asimismo en su artículo 44 establece que corresponde a la Consejería competente en materia de salud «la planificación y coordinación del marco de políticas y líneas estratégicas de salud pública de la Administración de la Junta de Andalucía, en este supuesto se encuadra la Estrategia para la adopción de medidas de control y prevención en municipios o territorios con alto impacto en COVID-19 en Andalucía. También le corresponde la cooperación intersectorial y multidisciplinaria en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía y la cooperación con las otras Administraciones Públicas en el ámbito de la salud pública. El artículo 52 de la referida ley establece que las Administraciones Públicas de Andalucía competentes en materia de salud pública ajustarán su actuación a los principios de colaboración, coordinación y cooperación que rigen las relaciones interadministrativas, haciendo posible una utilización eficaz y eficiente de los recursos humanos y materiales de que dispongan y con el objetivo de alcanzar un elevado nivel de protección de la salud pública», y el artículo 62.3 establece que el órgano competente en materia de salud pública de la Consejería competente en materia de salud será el responsable de elaborar planes y programas de vigilancia en el ámbito de las enfermedades transmisibles y de las no transmisibles a personas. En su elaboración deben priorizarse problemas de especial relevancia para la salud pública que causen brotes epidémicos o que sean prevenibles, y aquellos que se aborden en los planes y programas de la Consejería.

El Decreto 105/2019, de 12 de febrero, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Salud y Familias y del Servicio Andaluz de Salud, atribuye a la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica la competencia sobre el control de las enfermedades y riesgos para la salud en situaciones de emergencia sanitaria, la coordinación y comunicación del riesgo en salud pública y la organización de la respuesta ante situaciones de alertas y crisis sanitarias.

Varias Administraciones Públicas Locales, así como entidades privadas, han realizado, por iniciativa propia, estudios con la finalidad de realizar un diagnóstico precoz o de detección de casos de infección activa (cribados) poblacionales, resultando imprescindible incardinar estas actuaciones en la Estrategia antes referida, y por tanto, integrando dichas iniciativas en los Comités Territoriales del Consejo de alertas de alto impacto en salud, quienes dentro de las evaluaciones de riesgo realizadas deberán determinar la necesidad e idoneidad de su realización, en una acción coordinada con el resto de medidas de intervención para el control de la pandemia a la vez que evitando duplicidades de actuación.

En este sentido, el artículo 40 de la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, dispone que «corresponde a los municipios de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones públicas, el ejercicio de las competencias propias establecidas en la legislación básica en materia de entidades locales, en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, y en el artículo 38 de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía». Asimismo, establece que «sin perjuicio de las competencias autonómicas, corresponde a los municipios andaluces velar en sus respectivos territorios por la protección y la promoción de la salud de la población en las competencias que puedan asumir, conforme a lo dispuesto en la correspondiente legislación reguladora en esta materia».

El artículo 38 de la Ley 2/1998, de 15 de junio, establece que los municipios de Andalucía, al amparo de esta Ley, tendrán las competencias sanitarias que se recogen en el mismo artículo, que serán ejercidas en el marco de los planes y directrices de la Administración Sanitaria de la Junta de Andalucía.

En la actualidad, la situación de emergencia obliga a impulsar la vigilancia epidemiológica de la evolución de la epidemia, siendo imprescindible impulsar la debida coordinación entre distintas autoridades sanitarias que lleven a cabo estudios o cribados, para salvaguardar que su diseño y ejecución contribuya de una manera eficaz y efectiva a la finalidad de un mayor conocimiento sobre el nivel de protección de la población frente al COVID-19, y la correlativa coordinación en la toma de medidas preventivas, la necesidad de que estos estudios se ajusten a los criterios establecidos por los organismos europeos y las autoridades sanitarias nacionales, sin menoscabo del cumplimiento de otros requisitos legales que sean aplicables.