Decreto-ley 26/2021, de 14 de diciembre, por el que se adoptan medidas de simplificación administrativa y mejora de la calidad regulatoria para la reactivación económica en Andalucía

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, recogía en su exposición de motivos que, en las primeras semanas del año 2020, se apreciaba un claro deterioro de los indicadores tanto macroeconómicos como sectoriales y de empleo de la economía andaluza. Este deterioro se producía en un contexto de desaceleración económica a nivel mundial, en la que se atisbaban como amenazas las incertidumbres derivadas del BREXIT y las tensiones proteccionistas. A todo ello, se unía la incipiente crisis sanitaria provocada por la COVID-19, a inicios de ese año que, por aquel entonces, según la mayoría de los organismos internacionales, solo se preveía que podría afectar al crecimiento económico mundial en términos de desaceleración económica.

Esos factores servían para justificar la necesidad de abordar medidas de simplificación administrativa que favoreciesen la actividad económica en Andalucía.

Hoy día se puede constatar que el impacto económico adverso debido a la COVID-19 pronosticado ha sido sustancialmente peor, de tal manera que en el año 2020 la economía andaluza experimentó la mayor crisis que se ha conocido en tiempos de paz, acusando, al igual que el resto de economías mundiales, el fuerte impacto de la situación epidemiológica de la COVID-19.

Esta crisis es especialmente singular ya que, a diferencia de las precedentes, no tiene un origen económico sino una causa sanitaria, lo que supedita la recuperación a la evolución de la pandemia y, en consecuencia, a las medidas impuestas para frenarla, que tan negativamente están afectando a la actividad productiva y al empleo.

Los efectos de la pandemia han sido tan devastadores que el PIB se contrajo un -10,3% en 2020, y a pesar de que esta caída histórica de la actividad fue menor que la registrada en el conjunto de las Comunidades Autónomas españolas (-10,8%), la comparación a nivel internacional es muy desfavorable, al ser España una de las economías más afectadas del mundo.

Un aspecto positivo es que, como se ha señalado, estos datos reflejan un cambio en el patrón de comportamiento de la Comunidad Autónoma respecto a otras recesiones anteriores, en las que Andalucía siempre cayó más que la economía española.

En concreto, en la última crisis desarrollada entre los años 2008 a 2013, la economía andaluza acumuló en cinco años un descenso del -10,3%, superando en 1,7 puntos la caída de la media del conjunto nacional que alcanzó un -8,6%.

Lo mismo ocurrió en 1993, cuando Andalucía cayó un -2% y la media española un -1%; y en 1981, donde Andalucía sufrió un retroceso de 1,3 puntos superior al del resto de España.

Adicionalmente, también como aspecto positivo, y a diferencia de crisis anteriores, los efectos de la crisis sobre el mercado de trabajo han sido de menor magnitud, gracias al papel que juegan los expedientes de regulación temporal de empleo (ERTEs) que han hecho que el empleo, medido a través de la Encuesta de Población Activa (EPA), se redujera un -3,2% en 2020, es decir, significativamente menos que el PIB.

Con independencia de estos dos elementos destacados, los registros del año 2020 han sido dramáticos. Desde una perspectiva sectorial, son especialmente llamativas las caídas de las actividades más vinculadas al consumo social, más afectadas por las restricciones establecidas para controlar la pandemia, que han más que duplicado la caída del PIB. En concreto, el valor añadido generado por las actividades recreativas, artísticas y de ocio se contrajo un -24,4% en 2020 y el del comercio y la hostelería un -23,2%.

En relación con la demanda, la externa también más que duplicó la caída del PIB, de tal forma que las exportaciones de bienes y servicios de Andalucía en 2020 se redujeron un -23,2%, acusando la contracción del comercio mundial que, según el Fondo Monetario Internacional, disminuyó un 8,3%, arrastrado por la parálisis de la producción y las cadenas de suministro globales.

Asimismo, la pérdida de tejido empresarial y la notable incertidumbre sobre el discurrir de la pandemia a lo largo de 2020 hizo que la inversión se redujera un -15,5%, lastrando el potencial de crecimiento de la economía andaluza.

A estos datos tan negativos del año 2020 hay que unir que la evolución de la pandemia está siendo en 2021 peor que la que se pronosticaba.

En los primeros meses del año, las restricciones establecidas para contener la tercera ola de la COVID-19 y la mala situación meteorológica, condicionaron la evolución de la actividad económica, registrándose en el primer trimestre una caída interanual del PIB real del -4,1% en Andalucía, una décima inferior a la de España (-4,2%), y por encima de los descensos en la Zona Euro y la UE (-1,2% interanual, en ambos casos). Todos los sectores productivos registraron tasas negativas, salvo la agricultura, correspondiendo la mayor contracción a la construcción (-8,2% interanual), seguida de los servicios (-4,5%), donde las actividades vinculadas al consumo social siguieron siendo las más afectadas: las actividades artísticas, recreativas y otros servicios cayeron un -24,1%, y el comercio, transporte y hostelería un -12,6%.

Posteriormente, a lo largo del segundo trimestre y en el inicio del tercero de 2021, se sucedieron dos nuevas olas epidemiológicas más, siendo la última la denominada quinta ola, derivada de la expansión de la variante Delta de la COVID-19, mucho más contagiosa que las anteriores, aunque con menor incidencia hospitalaria debido al avance de la vacunación. Esto afectó negativamente a la imagen exterior de España como destino turístico seguro, lo que ha repercutido en la actividad turística en Andalucía, sobre todo por la limitada demanda turística internacional, condicionando las expectativas de recuperación económica. La última información disponible sobre la entrada de turistas internacionales a Andalucía, referida al mes de octubre, señala que todavía estamos en niveles un 32% inferiores a los de octubre de 2019. Y esta situación puede agravarse con la expansión de una nueva ola de la pandemia que está afectando de manera intensa a los países europeos, derivada de la nueva variante del virus, surgida en Sudáfrica, y denominada OMICROM.

Cabe añadir como un nuevo factor de incertidumbre y limitativo de la convergencia económica de Andalucía con España, la posible pérdida del diferencial de crecimiento que la economía andaluza había logrado registrar, a diferencia de años anteriores, tanto en el año 2019, de crecimiento económico, como en 2020, de crisis.

De hecho, según las estimaciones del Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía (IECA), el crecimiento interanual del PIB de Andalucía ha sido ligeramente inferior al de la economía española, según lo estimado por el INE (4,5% y 4,6%, respectivamente) hasta el mes de septiembre.

En esta misma línea, instituciones como el Centro de Predicción Económica (CEPREDE) o la Universidad Loyola, pronostican que el crecimiento de la economía andaluza en 2021 podría ser inferior al de la economía española.

Además, el crecimiento esperado en 2021 no compensaría la caída registrada en 2020, no esperándose la recuperación de los niveles previos a la pandemia hasta como mínimo el año 2022. De este modo, la mayoría de indicadores, sobre todo los del sector servicios, los más afectados por las limitaciones a las actividades de consumo social, todavía se encuentran por debajo de los que tenían en 2019, antes del inicio de la crisis sanitaria.

Además, los efectos de esta situación pueden agudizar el mercado de trabajo en Andalucía. A la elevada tasa de desempleo del 22,3% del año 2020, superior en casi siete puntos porcentuales a la de España (15,6%), se une que, todavía hay 24.632 trabajadores en situación de ERTE en Andalucía a finales del mes de octubre, el 0,8% del total de afiliados, con todo, con una incidencia inferior a la media nacional (1,0%). Y la incertidumbre sobre las salidas al empleo o al desempleo de los trabajadores en ERTE siguen siendo un elemento a considerar. En este sentido, señalar también que en el mes de noviembre el número de contratos en Andalucía ha sido un 13% inferior al que se registró en noviembre de 2019 (-15% en España).

Todo ello, en un contexto laboral en España en el que grandes empresas de los sectores comercio, alimentación, financiero, turístico e industrial han anunciado recortes en las plantillas muy significativos.

Cabe añadir además como elemento condicionante y limitativo de la recuperación económica, la trayectoria inflacionista a la que se viene asistiendo en los últimos meses, derivada, entre otros factores, de la subida del precio del petróleo en los mercados internacionales y de los máximos históricos que se vienen registrando en el precio de la electricidad en España. Según el último dato avance del INE, la tasa de inflación en España ha alcanzado el 5,6% en noviembre, un registro que no se alcanzaba desde el año 1992 y que es casi cuatro veces los aumentos salariales pactados en convenio (1,55% en octubre). Esta situación está derivando en mermas del poder adquisitivo de los trabajadores y puede llevar a lastrar la recuperación del consumo de los hogares y de la economía en general.

A esta circunstancia se une que, debido al fuerte impulso de la demanda a nivel mundial a lo largo de 2021, después de la notable caída de la actividad y el comercio en 2020, se está generando un desajuste con la oferta, que está provocando la aparición de cuellos de botella en las cadenas de suministros globales.

De esta forma, desde finales de 2020, en la zona euro y otras economías avanzadas fuertemente dependientes de la importación de materia primas y bienes intermedios, el sector de manufacturas se está enfrentando a disrupciones en los procesos de producción, con problemas de abastecimiento de insumos en ámbitos como el de los semiconductores, los productos químicos, los plásticos, la madera o los metales industriales. Dificultades que se unen a las tensiones que se observan en el transporte marítimo y que alcanzan una notable repercusión, dada su relevancia en los flujos de comercio de mercancías a nivel mundial, al ser el medio más utilizado, en concreto en el 80% de las transacciones mundiales de bienes.

Todos estos elementos configuran una situación de excepcionalidad que justifica la necesidad de seguir profundizando de manera urgente en las reformas administrativas necesarias, en materia de simplificación de trámites y mejora de la regulación económica, para favorecer que los proyectos de inversión del sector privado se materialicen en actividad económica y generación de empleo en el menor tiempo posible. De no ser así, las secuelas de la crisis económica se prolongarán en el tiempo y el proceso de convergencia que la economía andaluza había comenzado con la economía española desde 2019, corre el riesgo de truncarse.

II

En el escenario tan desfavorable de incertidumbre, sanitaria y económica, antes descrito, corresponde a los poderes públicos impulsar todo tipo medidas, que permitan que las actividades productivas se desarrollen en un marco regulatorio que facilite la implantación de nuevas inversiones y favorezcan la consolidación y crecimiento de las empresas existentes en el tejido productivo.

En estas circunstancias excepcionales, la política de simplificación y mejora de la regulación económica, como modelo de políticas públicas de carácter estructural, tienen un papel significativo que desempeñar. Contar con un marco regulatorio e institucional flexible, eficiente y, por tanto, eficaz, es un factor decisivo para facilitar la adaptación del tejido productivo a las nuevas necesidades sociales y para promover la inversión y el desarrollo de las actividades económicas.

En sentido contrario, optar por un marco regulatorio complejo, poco coherente y con duplicidades puede suponer un incremento de las trabas y los costes administrativos que se traduzca en un serio obstáculo para la propia supervivencia de determinadas actividades productivas y, con ello, para el mantenimiento y la creación de empleo.

A este respecto, determinados estudios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) indican que existiría una correlación positiva entre la calidad institucional de un territorio y su crecimiento potencial a largo plazo. Asimismo, los países con mayor calidad institucional también muestran mayores tasas de productividad y, por ello, niveles de bienestar más elevados para sus ciudadanos. En relación con estos aspectos, cabe destacar todo un conjunto de indicadores, estudios e investigaciones, entre los que se pueden citar los siguientes: el Índice Europeo de Calidad del Gobierno, los Informes anuales del Banco Mundial «Doing Business» o el «Informe de Competitividad Global» del Foro Económico Mundial, que determinan que, dentro del contexto de las economías avanzadas, España en general y, Andalucía en particular, presentan un déficit institucional que se concentra, entre otros aspectos, en la calidad regulatoria.

En consecuencia, es preciso impulsar en Andalucía el cambio en la mejora regulatoria e institucional y en la simplificación normativa y la reducción de trabas administrativas, para contribuir a crear un entorno de seguridad jurídica, que facilite las inversiones productivas y el desarrollo de proyectos empresariales solventes y sostenibles que generen riqueza en nuestra comunidad.

Por ello, desde distintas instituciones como la OCDE, pionera en el estudio de la mejora de la regulación y de sus impactos positivos en el conjunto de la economía, se viene insistiendo en la realización de reformas, en gran medida, centradas en la simplificación y mejora de la regulación económica.

En la Unión Europea, destaca la elaboración por la Comisión Europea de todo un conjunto de recomendaciones, documentos y herramientas realizados bajo los principios de la «Better Regulation», en línea con la Estrategia Europea 2020 y la construcción del mercado interior. Específicamente, cobran relevancia los distintos requerimientos que la Unión Europea ha venido realizando a los Estados Miembros, entre ellos España, para que sus Programas Nacionales de Reforma recojan los compromisos con los principios de la mejora de la regulación económica y refuercen el mercado único europeo.

De este modo, conseguir una regulación económica de calidad se convierte en un factor central del buen funcionamiento de las actividades productivas y, por tanto, del crecimiento, el desarrollo económico y la creación de empleo. El establecimiento de procedimientos de tramitación administrativa ágiles y simplificados resulta clave para facilitar la realización de los proyectos empresariales en general y, especialmente, para conseguir una ejecución acompasada de los proyectos e iniciativas que accedan a la financiación disponible a través de las medidas extraordinarias de recuperación de la Unión Europea en el marco del instrumento «Next Generation EU», en la medida en que estos fondos tienen una vigencia determinada.

En cualquier caso, la mejora de la calidad regulatoria no debe suponer una desregulación, sino que debe buscar reducir trabas y barreras innecesarias o desproporcionadas, en función de una evaluación fundamentada en la aplicación de los principios de una regulación económica eficiente, en el marco de nuestra economía social de mercado.

En consecuencia, ha sido preciso realizar en el menor plazo de tiempo posible un trabajo minucioso de identificación y análisis de todos los procedimientos administrativos, para detectar las trabas y barreras innecesarias y desproporcionadas al desarrollo de las actividades económicas. Este trabajo de evaluación, en el que han participado grupos de trabajo de funcionarios de las distintas Consejerías, bajo la supervisión de la Agencia de la Competencia y la Regulación Económica de Andalucía, ha determinado que es preciso llevar a cabo todo un conjunto de cambios normativos, los que se contemplan en el articulado de este Decreto-ley que, de forma agregada, buscan conseguir un significativo efecto transformador y dinamizador de la economía andaluza.

Es por ello por lo que se propone llevar a cabo todo un conjunto de reformas normativas, cuya extremada urgencia determina el actual contexto económico; que, sumadas, permitan a la economía andaluza iniciar, de forma robusta, la anhelada senda de recuperación.

En este sentido en el Informe del Banco de España de 23 junio de 2020 sobre «los principales retos de la economía española tras el COVID-19», una de las líneas estratégicas que propone para mejorar la economía es precisamente la de las mejoras regulatorias, y además de carácter integral:

«En tercer lugar, la estrategia debe tener un carácter integral, dado que la mayor parte de los retos de nuestra economía están estrechamente relacionados entre sí. Solo una estrategia global que reconozca explícitamente los múltiples canales que conectan entre sí a los distintos desafíos a los que se enfrenta la economía española podrá darles una respuesta adecuada. A modo de ejemplo, las reformas estructurales que se desplieguen para aumentar el potencial de crecimiento de la economía y abordar los desajustes estructurales del mercado laboral español tendrán, con seguridad, una notable incidencia sobre las finanzas públicas y los niveles de desigualdad. (...)

Fomentar la dinámica y el crecimiento empresarial, e incrementar el grado de competencia sectorial.

La literatura económica enfatiza que la estructura de mercado y el entorno empresarial desempeñan un papel fundamental en el adecuado funcionamiento de los mercados de bienes y servicios, y son un determinante clave del grado de eficiencia y productividad de la economía. A su vez, estos aspectos están condicionados por la regulación. Así, la evidencia empírica disponible apunta a que una regulación más estricta tiende a estar asociada con una menor dinámica e inversión empresarial, y con una menor productividad.

En relación con el papel de la regulación, este es habitualmente uno de los principales obstáculos a la inversión mencionados por las empresas en las encuestas realizadas. En este sentido, a pesar de las mejoras significativas registradas durante la última década, el marco regulatorio español sigue presentando márgenes de mejora cuando se compara con el de las economías con las mejores prácticas, de acuerdo con el informe Doing Business del Banco Mundial. Este informe muestra que las cargas administrativas para la creación de nuevas empresas son, en general, más gravosas en España. En la actualidad, de acuerdo con esa información, son necesarios siete trámites, 12,5 días y un 3,9% de la renta per cápita anual para crear una empresa, frente a los 4 (5), 4,5 (4) y 0% (0,7%), respectivamente, que se necesitan en Reino Unido (Francia).