Decreto-ley 11/2020, de 29 de diciembre, de modificación del régimen de las subvenciones concedidas a Ayuntamientos de la Región de Murcia, acogidas a la disposición adicional undécima de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, y de medidas fiscales urgentes para el sector de la restauración y hostelería

I

La crisis sanitaria provocada por el COVID-19 ha cambiado por completo el escenario económico mundial. Las medidas de distanciamiento físico y las limitaciones a la movilidad, necesarias y efectivas para controlar la transmisión del virus, están teniendo un enorme impacto en la actividad productiva de las pequeñas y medianas empresas, personas empresarias individuales y profesionales autónomas en el desarrollo de sus actividades, con una reducción muy significativa en los ingresos percibidos por todos ellos.

Los Ayuntamientos de la Región de Murcia han sufrido en las arcas municipales las repercusiones económicas que ha tenido la crisis del COVID-19, tanto por la disminución de ingresos por las modificaciones fiscales aprobadas para ayudar a los vecinos a hacer frente a los efectos económicos derivados de la pandemia, como por los grandes desembolsos que se han visto obligados a realizar para hacer frente a los gastos derivados de la crisis sanitaria.

El impacto que esta pandemia está ocasionando en la economía de la Región de Murcia es aún difícil de precisar, pero no existe ninguna duda de que está siendo muy severo. Las medidas sanitarias han incluido paralizaciones parciales de sectores completos que se han prolongado durante muchas semanas. Desde la declaración del estado de alarma por parte del Gobierno de España mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se ha interrumpido la actividad turística, se ha restringido fuertemente la movilidad, tanto local como regional, nacional y sobre todo internacional y se han cerrado fronteras. Las medidas sanitarias requerían un distanciamiento social que se ha tenido que convertir en una paralización de cualquier acto social, y eso ha detenido en seco la inmensa mayoría de los flujos económicos. Igualmente difícil es hacerse una idea de las dificultades que presentará la reactivación de esos flujos, y de cuánto se tardará en recuperar un cierto ritmo asimilable a la normalidad, sobre todo teniendo en cuenta que las afecciones serán desiguales por sectores de actividad y por empresas.

Tras la finalización el pasado 21 de junio del estado de alarma, se inicia la denominada nueva normalidad, durante la cual se han implementado diversas medidas de restricción y contención para evitar la expansión de la pandemia, que no han logrado frenar en la medida de lo deseado la evolución de los contagios y brotes por COVID-19, lo que ha generado una preocupación creciente en las Autoridades que ha obligado a tomar decisiones más drásticas con la finalidad de intentar atajar el aumento de los casos. Todo lo cual ha supuesto que la actividad económica en general, y sectores como el de la hostelería y restauración, no hayan podido reactivarse como se pretendía.

La situación descrita afecta a su vez a los ingresos que perciben las arcas municipales, cada vez más mermados por los elevados costes que se derivan de la crisis sanitaria. En estas circunstancias excepcionales, es necesario proporcionar a los diferentes Ayuntamientos de la Región de Murcia el apoyo económico necesario para sufragar los gastos extraordinarios ocasionados por las medidas sanitarias que deben adoptar como consecuencia de la situación sanitaria COVID-19, y aliviar, de algún modo, tensiones de tesorería.

II

El Gobierno Regional de Murcia, como consecuencia de la situación grave de crisis económica que atravesaba la Región durante el ejercicio 2011 y que supuso que se retrasase el pago de subvenciones a los Ayuntamientos, así como la imposibilidad de que éstos hicieran frente a los compromisos asumidos con la concesión de las mismas, aprobó la Disposición adicional undécima de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y de Fomento Económico en la Región de Murcia.

Con posterioridad, la Ley 6/2012, de 29 de junio, de medidas tributarias, económicas sociales y administrativas de la Región de Murcia, vino a modificar la anterior Disposición Adicional, en el sentido suspender el cómputo del plazo de ejecución y/o justificación así como la posibilidad de conceder un nuevo plazo de ejecución o justificación siempre que no se les hubiese iniciado expediente de reintegro.

La grave crisis económica sufrida por todos los sectores de la sociedad, incluido el conjunto de las Administraciones Públicas, y en especial las Administraciones Locales, impidió el cumplimiento de las obligaciones de las Administraciones Locales con respecto a la Administración Regional en lo referente a los procedimientos de subvenciones concedidas con anterioridad al 1 de enero de 2012. Dificultad que se agravó por la dispar casuística existente en lo referente al grado de ejecución y/o justificación de las mismas.

Por ello se aprobó el Decreto Ley 4/2015, de 25 de noviembre, de Medidas Urgentes relativas a la ampliación del plazo establecido en la Disposición adicional undécima de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y de Fomento Económico de la Región de Murcia, sobre el cumplimiento de las obligaciones de ejecución, justificación y/o reintegro de las subvenciones concedidas a los ayuntamientos de la Región y beneficios para los Consorcios, estableciéndose una prórroga de los plazos a 31 de diciembre de 2018.

Ante la imposibilidad de cumplimiento por los Ayuntamientos de los plazos ya prorrogados, se suceden diversas modificaciones de los mismos contempladas en las Leyes de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia que conceden distintas prórrogas. Así, la Ley 1/2016, de 5 de febrero, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2016, y su posterior modificación con la Ley 12/2016, de 12 de julio. Posteriormente, la Ley 1/2017, de 9 de enero, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2017. Y, finalmente, la Ley 14/2018, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el año 2019. En esta última se establece en su Disposición Cuadragésima primera:

«Nuevo plazo de cumplimiento de las obligaciones de ejecución, justificación y/o reintegro de las subvenciones concedidas a los Ayuntamientos de la Región con anterioridad a 1 de enero de 2012.

Los plazos concedidos en la disposición adicional undécima de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, de medidas fiscales y de fomento económico en la Región de Murcia, en su redacción dada por la Ley 6/2012, de 29 de junio, de medidas tributarias, económicas, sociales y administrativas de la Región de Murcia, que concluyen el 31 de diciembre de 2018, quedan establecidos a 31 de diciembre de 2020.

Todos los ayuntamientos con subvenciones acogidas a la referida disposición adicional, que no hayan justificado en el plazo que corresponda a cada subvención, serán objeto del oportuno expediente de reintegro, condonándose, en todo caso, los intereses de demora».

Estando próximo el vencimiento del plazo concedido en esta última Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, se ha podido constatar, a iniciativa y con los datos suministrados por parte de la Dirección General de Administración Local, como órgano que asume las competencias en materia de Administración Local, asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los entes locales, así como con los datos proporcionados por los centros gestores de las distintas Consejerías, que siguen existiendo Ayuntamientos que fueron beneficiarios de subvenciones y que se acogieron a lo previsto en la disposición adicional undécima de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, y que en la actualidad manifiestan serios problemas para poder cumplir con los plazos de ejecución y justificación que se les otorgaron, así como con los pagos de los expedientes de reintegro ya iniciados.

Del mismo modo, se ha de tener presente que toda la actividad del sector público, y por ende, la de las Corporaciones Locales, está sometida a fiscalización externa, permanente y consuntiva por parte del Tribunal de Cuentas. Es por ello, que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a través de los centros gestores de las distintas Consejerías debe establecer mecanismos de control de las subvenciones que se conceden a los ayuntamientos para financiar proyectos de obras, evitando el riesgo de que los fondos recibidos se destinen a otras necesidades urgentes, incumpliendo así las condiciones del otorgamiento y originando la suspensión de las obras y la dilatación en el tiempo de su finalización.

Las dificultades económicas mantenidas en el tiempo han seguido afectando no sólo a la sociedad sino también a las Administraciones Públicas. Y, siguen siendo dispares los supuestos que se plantean en relación con el grado de ejecución y/o justificación de las subvenciones que en su día se acogieron a la disposición Adicional Undécima y que sucesivamente se han ido prorrogando. Esta situación obedece a las propias decisiones que, en momentos temporales diferentes, se han ido adoptando por los Ayuntamientos.

En la actualidad, es evidente que no todas las subvenciones se encuentran en la misma fase, ni todos los Ayuntamientos tienen las mismas capacidades para proceder al cumplimiento de sus obligaciones en lo que a este asunto se refiere.

Además, las circunstancias extraordinarias producidas como consecuencia del COVID-19 han dado lugar a una crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud, tanto por el elevado número de ciudadanos afectados, como por el extraordinario riesgo que ha supuesto para sus derechos. Las medidas sanitarias de contención dictadas tanto a nivel nacional como regional han supuesto a lo largo de estos meses la restricción de la movilidad y la paralización de numerosos sectores de la economía española, con el consiguiente efecto negativo para la renta de los hogares, los autónomos, las empresas, así como para los ingresos de las distintas Administraciones Públicas.

En este contexto tanto el Gobierno de España como el de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, han venido adoptando una serie de medidas urgentes orientadas tanto a frenar el avance de la pandemia, como a mitigar los profundos efectos económicos y sociales que la crisis sanitaria está generando en nuestro país.

En este estado de cosas, la Administración Regional ha tenido conocimiento, a través de la Federación de Municipios, y de diversos correos electrónicos recibidos desde la Dirección General de Administración Local, de la preocupación existente en los Ayuntamientos de la Región de Murcia por la exigencia contemplada en la normativa vigente, que les obliga necesariamente a dar una solución con anterioridad al vencimiento de los plazos, sobre todo, teniendo en cuenta la situación económica actual agravada como consecuencia de la pandemia mundial ocasionada por el virus COVID-19.

Las medidas que se adoptan ahora dan un paso más en aras de regularizar la situación de los ayuntamientos con subvenciones acogidas al régimen descrito. En primer lugar se establece la ampliación del plazo de pago en período voluntario de las liquidaciones derivadas de procedimientos de reintegro de subvenciones concedidas a los Ayuntamientos de la Región de Murcia por los órganos de la Comunidad Autónoma con anterioridad al 1 de enero de 2012, que se encuentren acogidas a lo dispuesto en la disposición adicional undécima de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, y la posibilidad de solicitar el fraccionamiento de las referidas liquidaciones, de importe igual o superior a 30.000 euros, con particularidades para las liquidaciones por reintegros de importe igual o superior a 3 millones de euros; en segundo lugar se regulan los plazos de ejecución y justificación de las subvenciones de importe superior a 300.000 euros que tengan por objeto inversiones municipales, con particularidades para los municipios de menos de 10.000 habitantes.

Es por ello, que se entiende debidamente justificada la oportunidad y la motivación técnica de regular todos los aspectos necesarios para modificar los plazos que finalizan el 31 de diciembre de 2020, en relación con las subvenciones concedidas a los Ayuntamientos de la Región de Murcia acogidos a la disposición adicional undécima de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre.

El artículo 30.3 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia contempla la posibilidad de aprobar un Decreto-Ley por razones de extraordinaria y urgente necesidad, situación que es predicable de esta norma que ahora se aprueba, ya que se hace preciso establecer con urgencia, con carácter previo a la finalización de los plazos otorgados al amparo de la disposición adicional undécima cuya expiración es inminente, una ampliación del relativo a las obligaciones de ejecución, justificación y/o reintegro de las subvenciones, así como de los reintegros derivados de las mismas que permitan su cumplimiento por los Ayuntamientos de la Región de Murcia.

III

Por otro lado, el presente Decreto Ley regula la necesidad extraordinaria y urgente de adoptar medidas con carácter inmediato para regular ciertos aspectos en el ámbito tributario con la finalidad de paliar los efectos producidos por la Orden de 6 de noviembre de 2020 de la Consejería de Salud, por la que se prorroga parcialmente la vigencia de las medidas generales, de carácter temporal, para hacer frente a la epidemia de COVID-19 en la Región de Murcia contenidas en la Orden de 9 de octubre de 2020 y la vigencia de las medidas adicionales, de carácter temporal, contenidas en la Orden 26 de octubre de 2020, y se adoptan medidas extraordinarias y temporales de restricción en determinados ámbitos sectoriales.

La situación grave y excepcional de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 ha supuesto, como se ha explicado, la promulgación de diferentes medidas, tanto por el Gobierno de la Nación como por el Gobierno regional. En particular, nos centraremos en la reciente Orden de 6 de noviembre de 2020 de la Consejería de Salud, por la que se prorroga parcialmente la vigencia de las medidas generales, de carácter temporal, para hacer frente a la epidemia de COVID-19 en la Región de Murcia contenidas en la Orden de 9 de octubre de 2020 y la vigencia de las medidas adicionales, de carácter temporal, contenidas en la Orden 26 de octubre de 2020, y se adoptan medidas extraordinarias y temporales de restricción en determinados ámbitos sectoriales.

Esta norma, ante la agudización de la crisis sanitaria producida por la epidemia de COVID-19, procede, con carácter extraordinario y temporal, a la suspensión de la apertura al público de los establecimientos de hostelería y restauración (restaurantes, bares, cafeterías, heladerías, café-bar, cantinas etc.), regulados en el subapartado 8 del apartado II del anexo del Acuerdo de Consejo de Gobierno de 19 de junio de 2020, así como la prestación del servicio de comidas y bebidas en cualquier otro tipo de establecimiento.

A consecuencia de ello se produce una situación económica complicada para los sectores afectados, además de prolongada en el tiempo, lo que hace necesaria la adopción de medidas tributarias que contribuyan a paliar estos efectos negativos.

El presente Decreto Ley regula la adopción de determinadas medidas con las que se pretende es facilitar, en la medida de lo posible, el cumplimiento de sus obligaciones tributarias a un sector, como es el de la restauración y hostelería, que ha visto mermados sus ingresos de forma radical a consecuencia de la paralización temporal de su actividad. Y ello unido a la circunstancia de que no es la primera vez que se adoptan este tipo de medidas en un periodo muy breve de tiempo.

IV

La situación descrita anteriormente impone actuaciones extraordinarias de carácter urgente, por lo que el recurso al Decreto-Ley parece plenamente justificado, por concurrir el presupuesto de la «extraordinaria y urgente necesidad» exigido por el artículo 30.3 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, aprobado por Ley Orgánica, 4/1982, de 9 de junio.

Ninguna duda ofrece que la situación que afronta nuestro país por la declaración de emergencia de salud pública de importancia internacional, unida a la nueva declaración de estado de alarma, y prórroga del mismo, generan la concurrencia de motivos que justifican la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar diversas medidas. En el actual escenario en el cual la Región de Murcia se enfrenta a una segunda ola de contagios, es necesario tomar medidas urgentes tanto en materia de contención y prevención del COVID-19 que permitan atajar la epidemia y evitar su propagación para proteger la salud pública, como de ayuda a los sectores afectados que permitan también disminuir el daño producido en el ámbito económico y el potencial impacto sobre las arcas municipales, así como la solvencia empresarial.

La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este decreto-ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades políticas de actuación (STC, de 30 de enero de 2019, Recurso de Inconstitucionalidad núm. 2208-2019), centradas en el cumplimiento de la seguridad jurídica y la salud pública. Los motivos de oportunidad que acaban de exponerse demuestran que, en ningún caso, el presente decreto-ley constituye un supuesto de uso abusivo o arbitrario de este instrumento constitucional (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5). Al contrario, todas las razones expuestas justifican amplia y razonadamente la adopción de la presente norma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3).

A pesar del carácter extraordinario y urgente, en la elaboración de esta disposición se han observado los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. A estos efectos, se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia dado el interés general en el que se fundamentan las medidas que se establecen, siendo el Decreto-Ley el instrumento más inmediato para garantizar su consecución.

La norma es acorde con el principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados. Igualmente, se ajusta al principio de seguridad jurídica, siendo coherente con el resto del ordenamiento jurídico. Por otra parte, de acuerdo con los principios de seguridad jurídica y simplicidad, el decreto-ley es coherente con el resto del ordenamiento jurídico regional generando, por lo tanto, un marco normativo claro y poco disperso.

En cuanto al principio de transparencia, la norma está exenta de los trámites de consulta pública, audiencia e información pública que no son aplicables a la tramitación y aprobación de decretos-leyes. Por último, en relación con el principio de eficiencia, en este decreto-ley se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para los ciudadanos.