LegalizeLey 21/2017, de 20 de septiembre, de la Agencia Catalana de Protección Social
EL PRESIDENTE DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA
Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado la Ley 21/2017, de 20 de septiembre, de la Agencia Catalana de Protección Social.
PREÁMBULO
El Estatuto de autonomía de Cataluña reconoce, en el capítulo I del título I, los derechos y deberes del ámbito civil y social, entre los que se incluyen los derechos relativos a los servicios sociales. Asimismo, el Estatuto establece los principios rectores que deben orientar las políticas públicas, como la cohesión y el bienestar sociales, de forma que los poderes públicos deben promover las políticas públicas que fomenten la cohesión social y que garanticen un sistema de protección social adecuado a las necesidades económicas y sociales de Cataluña. Dichos principios se enmarcan en la Declaración universal de los derechos humanos y la Carta social europea.
El sistema de protección social debe ser uno de los sistemas del estado del bienestar, junto con el de salud y el de educación y las actuaciones públicas dirigidas al empleo y la vivienda, y tiene el objetivo de garantizar las necesidades básicas de los ciudadanos y promover sus capacidades y su autonomía personales en un marco de respeto por la dignidad de las personas, a fin de que la igualdad y la no discriminación sean efectivas. Una sociedad de progreso necesita un nivel de cohesión social basado en la igualdad de oportunidades y en la promoción social e individual. Para mejorar las condiciones de vida, eliminar las situaciones de injusticia social y favorecer la inclusión social, hay que dar respuesta a las transformaciones y las realidades de la sociedad catalana desde el consenso y la cooperación social y política, abordando las situaciones que provocan el riesgo de desigualdades personales, colectivas o territoriales derivadas del crecimiento demográfico, el envejecimiento de la población, la diversidad de las familias, las nuevas bolsas de pobreza, la discapacidad, la dependencia, la coyuntura económica o los cambios en el mercado laboral.
El sistema de protección social, junto con los demás instrumentos de protección vinculados al sistema de seguridad social actualmente gestionado por el Estado, es, y debe seguir siendo, una de las principales garantías para asegurar una renta digna y suficiente a las personas que, por razones diversas y ajenas a su voluntad, no pueden percibir ingresos derivados del trabajo. Este sistema incluye actualmente prestaciones económicas, tanto contributivas como no contributivas, por jubilación, incapacidad temporal o permanente, viudedad, orfandad y maternidad, paternidad e hijos a cargo, entre otros. El actual catálogo de prestaciones no debería limitarse, sino ensancharse, compactarse y flexibilizarse, tanto en la vertiente contributiva como en la asistencial, para garantizar una cobertura social suficiente y adaptada a las nuevas realidades sociales y fortalecer, así, el concepto de una economía al servicio de las personas.
En este sentido, hay que avanzar hacia un modelo de protección social que entienda el derecho a las prestaciones sociales como un derecho vinculado al mantenimiento de la vida.
Así, el sistema de protección social debe garantizar el mantenimiento de la capacidad económica de los ciudadanos mediante unos ingresos suficientes ante las diferentes situaciones vitales que pueden llevar a la exclusión o la desprotección sociales, como por ejemplo la infancia en riesgo, el envejecimiento, la enfermedad, los accidentes, la discapacidad, los cambios en la familia, la violencia machista o la pérdida del trabajo o la vivienda. Al mismo tiempo, este sistema debe ser un predistribuidor de riqueza para quienes tienen dificultades para asegurarse un proyecto vital, y debe garantizar, por una parte, una vida digna a quienes, por distintas razones, pierden la capacidad de ser económicamente autosuficientes, y, por otra, los recursos necesarios para que la provisión de las prestaciones sea la adecuada a las necesidades de los ciudadanos, de forma que nadie quede excluido de la sociedad por falta de recursos económicos. Sin un sistema de protección social sólido y amplio difícilmente la mayoría de las personas podría afrontar individualmente estas situaciones. El sistema de protección social debe garantizar a todas las personas los servicios y las prestaciones que les permitan alcanzar una calidad de vida y unos ingresos suficientes en todas las situaciones de necesidad a lo largo de su vida, de forma que hay que actuar individualmente, teniendo en cuenta cada situación personal, económica y social.
Los sistemas de protección social tienen razón de ser en un modelo productivo y económico basado en el trabajo, que, a su vez, genera en las personas, cuando devienen inactivas o pasivas, una dependencia del sistema de rentas. Este sistema no debe ser excluyente de otros de redistribución de la riqueza que en el futuro puedan tejer sociedades más sostenibles y que entiendan los derechos vinculados a la vida y no exclusivamente a las rentas del trabajo.
El sistema público no siempre ha permitido garantizar en todas las coyunturas socioeconómicas un poder adquisitivo adecuado de las personas más vulnerables, que muchas veces han visto menguada su capacidad económica por situaciones sobrevenidas o un incremento del coste de la vida superior al de sus ingresos.
La diagnosis de la protección social en Cataluña puso de relieve un amplio mapa de prestaciones, por el número de personas beneficiarias, de administraciones implicadas y de tipos de prestaciones. En concreto, se identificaron setenta y nueve prestaciones económicas a personas y noventa tipos de prestaciones de servicio que pueden considerarse dentro del concepto, en sentido amplio, de protección social.
De este escenario, se desprende una complejidad administrativa a la que se han referido varias iniciativas parlamentarias en los últimos años. El 21 de noviembre de 2013, la Moción 60/X, aprobada por el Parlamento de Cataluña, con relación a la renta mínima de inserción, instaba ya al Gobierno a «ordenar el conjunto de políticas de prestaciones de la Generalidad orientadas a la integración social y laboral, definir las relaciones de complementariedad y subsidiariedad entre las distintas prestaciones, e incluir prestaciones económicas y no económicas» y a «simplificar la gestión administrativa de las políticas de prestaciones orientadas a la integración social y laboral y evaluar la idoneidad de la creación de un único órgano gestor del conjunto de políticas públicas de dichas prestaciones». Posteriormente, la Moción 119/X, de 12 de junio de 2014, instaba igualmente al Gobierno «a crear un único órgano gestor del conjunto de prestaciones orientadas a la integración social y laboral». Finalmente, la Moción 210/X, de 7 de mayo de 2015, instaba al ejecutivo, en sentido análogo, a crear una estructura de dirección unificada de las prestaciones de protección social y de activación laboral ejercidas por varios departamentos de la Generalidad.
Este contexto no puede abstraerse de los debates generados en estos últimos años acerca de la necesidad de vertebrar políticas integrales en materia de protección social y de la necesidad de que dichas políticas se ejecuten desde la proximidad a los ciudadanos y a las realidades socioeconómicas que los rodean. En este sentido se ha pronunciado, por ejemplo, el Síndic de Greuges de Catalunya en el informe «Propuestas en relación con el desempleo de los mayores de 45 años», en el que expone la necesidad de definir políticas integrales de protección respecto al paro de larga duración y sitúa a la persona en el centro del sistema. El ente que se propone debe poder asumir progresivamente esta visión integral de la protección social mediante las competencias que puedan corresponder en cada momento a la Generalidad, sin perjuicio de territorializar su gestión mediante las administraciones locales. En este sentido, las competencias actuales y las que puedan ser asumidas por la Generalidad en materia de protección social en el marco del proceso político actual deben ser asumidas por la agencia que se crea con la presente ley.
Las intervenciones de las administraciones públicas y de la sociedad civil organizada deben estructurarse con la finalidad de establecer actuaciones coherentes, y debe reservarse al sector público la gestión directa de determinadas prestaciones y la coordinación general del sistema.
La protección social en nuestro entorno socioeconómico presenta dos modelos organizativos: en uno de ellos la gestión corresponde a los departamentos gubernamentales, y en el otro, a agencias diferenciadas de los departamentos, con personalidad jurídica propia, capacidad patrimonial, suficiencia financiera y plena autonomía para cumplir sus funciones. Este último es el modelo por el que opta la presente ley con la creación de la Agencia Catalana de Protección Social, un necesario organismo autónomo administrativo que debe gestionar las prestaciones de protección social de las que la Generalidad tenga en cada momento la competencia y ejecutar las prestaciones que los diferentes entes responsables de cada uno de los ámbitos de la protección social prescriban.
Mediante la presente ley de creación de la Agencia Catalana de Protección Social se da recorrido a un ente unificado y especializado en la gestión de prestaciones sociales de servicio, económicas y tecnológicas, sin perjuicio de que su prescripción a las personas beneficiarias y la definición de las contingencias que deban hacerlas posible correspondan a varios departamentos o entes públicos competentes.
La Ley se dicta de acuerdo con el artículo 150 del Estatuto de autonomía, haciendo uso de las competencias exclusivas de autoorganización de la Generalidad.
El capítulo I crea la Agencia Catalana de Protección Social, regula su naturaleza jurídica como organismo autónomo administrativo dependiente del departamento competente en materia de protección social y que rinde cuentas al Parlamento, y le atribuye las funciones del ámbito de competencia de la Generalidad. En este sentido, cabe destacar que en el modelo de gestión que se propone el pago de prestaciones económicas y la prestación de los servicios corresponden a la Agencia Catalana de Protección Social, así como la recaudación de los recursos que puedan corresponderle en cada momento. Del mismo modo, el ejercicio de las funciones y las competencias relativas a las prestaciones sanitarias reside en todos los casos en el Servicio Catalán de la Salud, dado el carácter universal de acceso a la salud, que hace innecesario mantener el sistema de aseguramiento mediante la Agencia Catalana de Protección Social.
El capítulo II regula la estructura orgánica, la composición y el régimen de funcionamiento de la Agencia, y destaca un consejo general, con participación tanto de la Generalidad como de los agentes económicos y sociales representativos, y un consejo asesor, con funciones consultivas y de participación e integrado por el conjunto de operadores que, directa o indirectamente, participan en el tercer sector. Asimismo, conviene poner de manifiesto que se ha optado por la independencia funcional de este organismo, en la medida en que el nombramiento de su presidente recae en el Parlamento.
Finalmente, el capítulo III regula el régimen jurídico y económico de la Agencia Catalana de Protección Social y destaca todo lo referente a la transparencia, la rendición de cuentas y la buena gestión financiera.
CAPÍTULO I. Creación, naturaleza y funciones
Artículo 1. Creación de la Agencia Catalana de Protección Social.
Se crea la Agencia Catalana de Protección Social y se determinan su composición, organización y funciones.
Artículo 2. Naturaleza jurídica.
La Agencia Catalana de Protección Social es una entidad pública que se configura como un organismo autónomo administrativo, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar y de organizarse para llevar a cabo las funciones que le son propia, y que actúa con plena autonomía presupuestaria y funcional.
La Agencia Catalana de Protección Social se rige por la presente ley, las disposiciones que la desarrollan, los estatutos, la legislación reguladora de las entidades que conforman el sector público de la Generalidad y las normas generales de derecho público.
La Agencia Catalana de Protección Social goza de la reserva de nombre y de los beneficios, las excepciones y las franquicias de cualquier naturaleza que la legislación atribuye a las entidades públicas responsables de la protección social.
La Agencia Catalana de Protección Social se adscribe al departamento de la Generalidad competente en materia de protección social, que se encarga de realizar su vigilancia y la tutela de su funcionamiento.
Artículo 3. Funciones.
Son funciones de la Agencia Catalana de Protección Social:
Realizar el desarrollo ejecutivo del sistema de protección social de Cataluña, entendido como el conjunto de elementos vinculados a la protección social que son competencia de la Generalidad.
Gestionar de forma centralizada las prestaciones que integran los instrumentos de protección social que encada momento sean competencia de la Generalidad y los que le atribuye la presente ley, sin perjuicio de las funciones prescriptoras de los entes y departamentos de la Generalidad con competencia material en las distintas vertientes de la protección social.
Organizar y gestionar los recursos que integran el sistema de servicios sociales y los que en un futuro le sean atribuidos.
Relacionarse con organismos equivalentes y otras administraciones públicas para la mutua colaboración y gestionar las prestaciones en que sea necesario tener en cuenta cambios de residencia o a períodos de carencia o de acreditación transcurridos en otros lugares.
Fomentar la investigación y la formación en materia de protección social en colaboración con los organismos responsables, centros de investigación, universidades y otras organizaciones especializadas.
Proporcionar apoyo técnico a los estudios, proyectos y propuestas normativas que mejoren la extensión o la eficiencia de los niveles de protección social.
Representar, en materia de protección social, al Gobierno en las instituciones internacionales de este ámbito.
Recaudar, tanto por la vía ordinaria como ejecutiva, todo tipo de contribuciones, recursos, cuotas u otras cantidades que deban ser pagadas por conceptos relacionados con la protección social en el marco de las competencias que tiene atribuidas en esta materia la Generalidad, sin perjuicio de que puedan establecerse convenios de colaboración o participar con otros entes para hacer más eficientes los procesos administrativos de recaudación, en especial los relativos a la vía ejecutiva.
Téngase en cuenta que se declara la no inconstitucionalidad del apartado 1.h), interpretado en los términos del fundamento jurídico 4.2.A).b), por Sentencia del TC 36/2022, de 10 de marzo. Ref. BOE-A-2022-5806
Sin perjuicio de las funciones establecidas por el apartado 1, corresponden a la Agencia Catalana de Protección Social las demás funciones que el Parlamento, el Gobierno o el departamento competente en materia de protección social le atribuyan mediante los instrumentos jurídicos oportunos en cada caso.
Se declara la no inconstitucionalidad del apartado 1.h), interpretado en los términos del fundamento jurídico 4.2.A).b) y la desestimación de todo lo demás, por Sentencia del TC 36/2022, de 10 de marzo. Ref. BOE-A-2022-5806
Se mantiene la suspensión para los apartados 1, c) inciso destacado, d) y h) por Auto del TC de 21 de marzo de 2018. Ref. BOE-A-2018-4234
Se suspende la vigencia y aplicación de este artículo desde el 3 de octubre de 2017 para las partes del proceso y desde el 26 de octubre de 2017 para los terceros, por providencia del TC de 17 de octubre de 2017, que admite a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 4814-2017. Ref. BOE-A-2017-12250
Artículo 4. Ejercicio de las funciones.
La Agencia Catalana de Protección Social ejerce sus funciones mediante los órganos y las unidades que la integran.
La Agencia Catalana de Protección Social, para llevar a cabo sus actividades, puede formalizar conciertos, convenios, encargos de gestión o cualquier otra forma de gestión admitida en derecho con otras entidades públicas o privadas, siempre de acurdo con la legislación de contratos del sector público y la legislación específica aplicable.
La Agencia Catalana de Protección Social puede delegar o asignar la ejecución de determinados servicios de protección social a los entes locales de Cataluña, o encargarles la gestión de determinados servicios o actividades materiales o técnicas, de acuerdo con la legislación de régimen local de Cataluña.
La Agencia Catalana de Protección Social, además de las funciones que le atribuye la presente ley, puede cumplir otras que las administraciones o entidades públicas puedan atribuirle o encomendarle de forma directa o indirecta mediante los mecanismos que la legislación en materia de organización y régimen jurídico de las administraciones públicas y de su sector público establece, y en particular participar en entidades públicas cuyo objeto sea la realización de actividades relacionadas con las funciones de la Agencia.
Artículo 5. Principios generales de actuación.
La Agencia Catalana de Protección Social se rige por los siguientes principios:
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