Decreto-ley 4/2019, de 29 de enero, de medidas urgentes en materia de transporte de viajeros mediante el alquiler de vehículos con conductor

El presidente de la Generalidad de Cataluña.

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Gobierno ha aprobado y yo, de acuerdo con lo que establece el artículo 67.6.a) del Estatuto de autonomía de Cataluña, promulgo el siguiente Decreto ley

I

La Generalidad de Cataluña, mediante el Decreto ley 5/2017, de 1 de agosto, de medidas urgentes para la ordenación de los servicios de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas, ha establecido un conjunto de medidas urgentes de ordenación de los servicios de transporte de viajeros, específicamente los que se realizan en la modalidad de alquiler de vehículos con conductor, al amparo de las autorizaciones denominadas VTC, que tienen como finalidad común aportar seguridad jurídica al correcto desarrollo de esta actividad.

Posteriormente, ha sido promulgado el Real decreto ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.

Esta norma con rango legal tiene como antecedente inmediato el Real decreto ley 3/2018, de 20 de abril, que modificó la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.

Esta reforma tenía por objeto garantizar el equilibrio adecuado entre la oferta de servicios en esta modalidad de transporte y la que representan los taxis, amparados en las licencias municipales correspondientes y, en su caso, autorizaciones de transporte de viajeros en vehículos de turismo.

La exposición de motivos del Real decreto ley 13/2018, señala que en los meses transcurridos desde la entrada en vigor del Real decreto ley 3/2018, de 20 de abril, se ha puesto de manifiesto que las medidas que preveía no eran suficientes para atender los problemas de movilidad, congestión de tráfico y medioambientales que el incremento elevado de la oferta de transporte urbano en vehículos de turismo está ocasionando en los principales núcleos urbanos.

Y añade que el crecimiento rápido de esta modalidad de transporte puede dar lugar a un desequilibrio entre oferta y demanda de transporte en vehículos de turismo que provoque un deterioro general de los servicios, en perjuicio de los viajeros. La problemática descrita se circunscribe exclusivamente a núcleos urbanos y no excede el territorio de la comunidad autónoma correspondiente. Por ello, a criterio del legislador estatal, la respuesta a estos problemas es inaplazable y exige que el transporte exclusivamente urbano efectuado en la modalidad de arrendamiento de vehículos con conductor, así como las condiciones de prestación de este tipo de servicios en el ámbito estrictamente autonómico, los pueda abordar eficazmente la Administración que está en mejores condiciones para valorar las circunstancias particulares de cada ámbito.

Concretamente, estas determinaciones se plasman en la modificación del artículo 91 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, de forma que la autorización de arrendamiento de vehículos con conductor de ámbito nacional pasa a habilitar, exclusivamente, para llevar a cabo servicios de carácter interurbano.

En coherencia con ello, se permite que sean los órganos que tengan competencias en materia de transporte

urbano los que, en el ejercicio de estas, determinen las condiciones en que se pueden autorizar y prestar los servicios de transporte de viajeros íntegramente desarrollados en su ámbito territorial, incluidos los que se llevan a cabo en la modalidad de arrendamiento de vehículos con conductor.

Es la disposición adicional primera del Real decreto ley 13/2018 la que, bajo el epígrafe de habilitación a las comunidades autónomas determina que, de estas, las que, por delegación del Estado, como es el caso de Cataluña, sean competentes para otorgar autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor de ámbito nacional, quedan habilitadas para modificar las condiciones de explotación que prevé el artículo 182.1 del Reglamento de la Ley de ordenación de transportes terrestres, en los términos siguientes:

Es importante destacar, a los efectos de la regulación establecida mediante este Decreto ley, que todo ello se debe entender sin perjuicio de las competencias que, de acuerdo con la normativa de cada comunidad autónoma, puedan corresponder a las entidades locales a efectos del establecimiento o la modificación efectiva de estas condiciones en relación con los servicios que discurren íntegramente dentro de su ámbito territorial.

II

Una vez más, por lo tanto, como ya sucedía en el contexto temporal de la promulgación del Decreto ley 5/2017, de 1 de agosto, de medidas urgentes para la ordenación de los servicios de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas, las modificaciones legislativas impulsadas en esta materia desde la Administración General del Estado, llevan a una situación que requiere de la adopción urgente de medidas por parte del Gobierno, con la finalidad de incidir en la ordenación de estos servicios de transporte de viajeros, en la modalidad de alquiler de vehículos con conductor, para seguir garantizando los derechos de las personas usuarias, el correcto desarrollo de la movilidad atendida actualmente con estos tipos de vehículos, y, en general, la seguridad jurídica presente y futura del entorno en el cual se prestan los servicios.

La presente, porque el Real decreto ley 13/2018, en su disposición transitoria única, establece una regulación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor existentes en la entrada en vigor del Real decreto ley, o las solicitudes de las cuales estén pendientes de resolverse, en clara referencia a las que se encuentran pendiente de resolución judicial, hecho que conlleva que durante los cuatro años siguientes a la entrada en vigor de la norma, estas autorizaciones se sujetan a un régimen específico que implica, por una parte, que sus titulares pueden seguir prestando a su amparo servicios de ámbito urbano, y, de otra, que siguen habilitando para efectuar servicios sin limitación en razón de su origen, siempre que los vehículos que lleven a cabo esta actividad se utilicen habitualmente para prestar servicios destinados a atender necesidades relacionadas con el territorio de la comunidad autónoma en que esté domiciliada la autorización.

Es importante remarcar a este respecto que la disposición transitoria única citada prescribe que los servicios de transporte prestados en el ámbito urbano por los titulares de las autorizaciones mencionadas quedan sujetos a todas las determinaciones y limitaciones que establezca el órgano competente en materia de transporte urbano en el ejercicio de sus competencias sobre utilización del dominio público viario, gestión del tráfico urbano, protección del medio ambiente y prevención de la contaminación atmosférica; especialmente en materia de estacionamiento, horarios y calendarios de servicio o restricciones a la circulación por razones de contaminación atmosférica.

Y la futura, porque una vez transcurrido este plazo de transitoriedad establecido por el Real decreto ley 13/2018, la Administración competente en materia de transporte urbano deberá arbitrar las medidas pertinentes en relación con el alquiler de vehículos con conductor que se desarrolle en su ámbito territorial para la prestación de servicios de naturaleza urbana.

En síntesis, se trata de abordar, mediante este Decreto ley, y siempre de forma ajustada a la habilitación a las comunidades autónomas prevista en la disposición adicional primera del Real decreto ley 13/2018, la regulación de determinados aspectos de la explotación de los servicios, tanto urbanos como interurbanos, prestados íntegramente en Cataluña, en la modalidad de transporte de viajeros mediante vehículos de alquiler con conductor.

III

El artículo 169 del Estatuto de autonomía de Cataluña establece que corresponde a la Generalidad la competencia exclusiva sobre los transportes terrestres de viajeros que discurran íntegramente dentro del territorio de Cataluña, y el artículo 84 del mismo corpus legal atribuye a los gobiernos locales la competencia en materia de servicios de movilidad y la gestión del transporte de viajeros municipal.

La urgencia de la regulación contenida en este Decreto ley se fundamenta, como ya sucedió con la promulgación del Decreto ley 5/2017, en la necesidad de que Cataluña disponga de un nuevo instrumento normativo que permita, en esta ocasión, proyectar de forma adecuada e inmediata las competencias de la Generalidad y de las administraciones locales en materia de transporte de viajeros sobre la actividad de alquiler de vehículos con conductor.

La necesidad de una intervención legislativa inmediata justifica que el Gobierno haga uso de la facultad legislativa excepcional del decreto ley reconocida en el artículo 64 del Estatuto de autonomía de Cataluña, ya que se da el supuesto de hecho que la habilita, es decir, la necesidad extraordinaria y urgente.

Esta necesidad extraordinaria y urgente responde a la identificación concreta de la situación fáctica coyuntural expuesta derivada de la acción legislativa impulsada por la Administración General del Estado, concretada en las determinaciones del Real decreto ley 13/2018, lo cual requiere, ante el vacío normativo existente derivado de la falta de regulación integral de la Generalidad del alquiler de vehículos con conductor, de una intervención normativa por parte del poder ejecutivo para hacer frente a los objetivos de gobernabilidad.

Los objetivos de gobernabilidad que convergen en este tema requieren de este tratamiento normativo: se trata de articular, en el contexto competencial propio y el de la habilitación normativa operada por el Real decreto ley 13/2018, las modificaciones legislativas necesarias para reaccionar ante el nuevo escenario de regulación del alquiler de vehículos con conductor.

En este aspecto, todas y cada una de las acciones legislativas previstas en este Decreto ley tienen una relación directa y congruente con la situación descrita y los términos en que se quiere afrontar desde el Gobierno.

Por lo tanto, el artículo 1 del Decreto ley determina que su objeto es adaptar la legislación vigente en Cataluña en materia de transporte de viajeros mediante el arrendamiento de vehículos con conductor y establecer determinadas condiciones de explotación y control del servicio, en el marco de la habilitación prevista en la disposición adicional primera del Real decreto ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.

Y, en cuanto a su ámbito de aplicación, este artículo 1 determina que el Decreto ley se aplica a los servicios de transporte de viajeros mediante el arrendamiento de vehículos con conductor, de carácter urbano e interurbano íntegramente desarrollados en Cataluña.

Esta regulación se proyecta, por lo tanto, sobre las autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor que, a partir de la entrada en vigor del Real decreto ley 13/2018, pueden seguir prestando servicios interurbanos íntegramente comprendidos en Cataluña, y servicios urbanos durante el periodo transitorio y en los términos que establece la propia norma.

En primer lugar, y para adaptar la legislación vigente en Cataluña en materia de transporte de viajeros mediante el arrendamiento de vehículos con conductor, es necesario abordar la modificación tanto de la Ley 12/1987, de 28 de mayo, de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motor, como de la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona, en ambos casos para definir claramente los ámbitos competenciales de la Generalidad y de las administraciones locales, recogiendo igualmente la singularidad del Área Metropolitana de Barcelona y las competencias que tiene legalmente atribuidas.

La exposición de motivos del Real decreto ley 13/2018 justifica su urgencia, entre otros, por la concentración que se está produciendo de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor en ámbitos estrictamente urbanos y metropolitanos, que no pudieron prever inicialmente las administraciones competentes y que empieza a afectar de manera inmediata y significativa a la ordenación del transporte en estos ámbitos. Al mismo tiempo, impone el reconocimiento y respeto a las competencias de que disfrutan las diferentes administraciones públicas que actúan sobre un mismo ámbito territorial.

Por lo tanto, procede modificar la Ley 12/1987, de 28 de mayo, de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motor, a fin de adaptarla al régimen actual de regulación de la actividad de alquiler de vehículos con conductor y, muy especialmente, para declarar de forma expresa que corresponde a los ayuntamientos o a los entes metropolitanos legalmente constituidos la ordenación y gestión de las diferentes modalidades de servicios urbanos de transporte con vehículos con capacidad máxima de hasta nueve plazas, incluida la del conductor, siempre que tengan origen y destino dentro del ámbito municipal o metropolitano.

Asimismo, se prevé una modificación en materia de régimen sancionador para tipificar como infracción de carácter muy grave la realización de servicios de transporte sin llevar a cabo la inscripción previa al Registro correspondiente, de acuerdo con lo que determine la normativa de aplicación, como es el caso de la prevista en este Decreto ley.

Y, por otra parte, también se debe llevar a cabo la modificación de la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona, que explicite la competencia de este ente local respecto de la ordenación y la intervención administrativas de los servicios de transporte urbano de viajeros, siempre que tengan origen y destino dentro del ámbito metropolitano, no solo prestados en taxi, como actualmente, sino comprensiva también de los que se realizan mediante el arrendamiento de vehículos con conductor o de otras modalidades similares.

IV

El artículo 4 del Decreto ley, de forma ajustada a la habilitación a las comunidades autónomas prevista en la disposición adicional primera del Real decreto ley 13/2018, establece que las entidades locales o los entes metropolitanos legalmente constituidos pueden establecer o modificar, en los términos previstos en dicha disposición adicional, las condiciones de explotación del servicio en relación con aquellos que transcurran íntegramente dentro de su ámbito territorial.

Y, también en cumplimiento de lo previsto en el Real decreto ley 13/2018, se especifica, en relación con las condiciones de precontratación, que el Gobierno o los entes locales, en sus ámbitos competenciales respectivos, pueden determinar reglamentariamente las que resulten adecuadas en cada caso, para mejorar la gestión de la movilidad interior de viajeros o para garantizar el control efectivo de las condiciones de prestación de los servicios, respetando los criterios de proporcionalidad que establece la normativa vigente.

Aunque el Real decreto ley 13/2018 habilita a modificar las condiciones de prestación del servicio del artículo 182 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT), lo limita a las condiciones de precontratación, solicitud de servicios, captación de clientes, recorridos mínimos y máximos, servicios u horarios y especificaciones técnicas del vehículo.

En la medida que el apartado 1 del artículo 182 citado impone que, cuando los vehículos están ocupados por personas ajenas a la empresa titular de la autorización, sólo pueden circular si se justifica que están prestando un servicio previamente contratado, que el contrato de arrendamiento ha de estar previamente cumplimentado al inicio de la prestación del servicio contratado y que no pueden en ningún caso circular por las vías públicas en busca de clientes ni propiciar la captación de clientes permaneciendo estacionados, es necesario establecer circunstancias objetivas para hacer efectivo el cumplimiento de las obligaciones citadas y, a la vez, proteger los derechos de las personas usuarias del servicio. Por esta razón, el Decreto ley considera que ha de transcurrir un plazo mínimo de 15 minutos entre la contratación y la prestación efectiva del servicio.

Sobre esto hay que señalar que el Decreto ley, al establecer este intervalo de tiempo mínimo de 15 minutos, entre la contratación y la prestación efectiva del servicio, lo hace de forma general para toda Cataluña, en términos de estricta proporcionalidad de acuerdo con el mandato tanto de la propia norma habilitante, el Real decreto ley 13/2018, en su disposición adicional primera y transitoria única, como de la legislación vigente en materia de unidad de mercado.

Esta medida es necesaria y proporcional, en tanto que responde a las características propias de la actividad de alquiler de vehículos con conductor, tal y como ha sido definida y perfilada en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, y las disposiciones reglamentarias que la desarrollan. Este marco jurídico estatal consagra la precontratación como un elemento esencial de esta actividad, al amparo de las conocidas como autorizaciones VTC.

Es decir, partiendo de la base que debe existir precontratación, el Decreto ley integra este concepto y lo establece en este intervalo de tiempo mínimo de 15 minutos, entre la contratación y la prestación efectiva del servicio. Y lo hace con una doble condición: en primer término, de protección de los usuarios, que han de poder tener identificado un tiempo mínimo para poder tomar una decisión sobre el servicio que han precontratado pero que no se les ha llegado a prestar todavía, como sucede en cualquier ámbito en el que se contratan servicios. Y, en segundo término, porque es necesario que la Administración vele por su cumplimiento y disponga al efecto de elementos objetivables que garanticen el control efectivo de estas condiciones de prestación de los servicios, en los términos que recoge, una vez más, la disposición adicional del Real decreto ley 13/2018, en su apartado b).

Así mismo, se determina, en la disposición adicional primera, que los entes locales, en el ejercicio de sus competencias sobre utilización del dominio público viario, gestión del tráfico urbano, protección del medio ambiente y prevención de la contaminación atmosférica, pueden aumentar el intervalo de tiempo fijado en el artículo 4 de este Decreto ley. Esta modificación deberá justificarse en la tramitación de la normativa correspondiente en los términos de la habilitación prevista en el Real decreto ley 13/2018.