Por medio de la cual se aprueba el "Memorando de entendimiento entre los gobiernos de los Estados del Grupo de Acción Financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)", firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la "Modificación al Memorando de entendimiento entre los Gobiernos de los Estados del Grupo de Acción Financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)", firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006

2.5.4 En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la sanción presidencial de una ley hace parte integral del trámite legislativo de formación de las leyes, con el cual se culmina el trámite de formación de las leyes, constituye una expresión del principio de colaboración armónica entre las Ramas del Poder Público, en este caso entre el Legislativo y el Ejecutivo, que sin embargo no implica por parte del Gobierno colegislación ni tampoco aprobación por parte del Ejecutivo de la labor cumplida por el Congreso en la expedición de las leyes, razón por la cual esta Corporación ha insistido en que el Gobierno no puede variar ni modificar el contenido del texto definido remitido para sanción[15].

2.5.5 Igualmente, la Corte ha resaltado que es requisito sine qua non para que el presidente proceda a la sanción y promulgación de la ley que el texto definitivo de esta sea enviado por el Congreso de la República de manera íntegra y sin modificaciones, variaciones de contenido o errores mecanográficos, porque esto implica el incumplimiento del requisito constitucional que le corresponde al Congreso de remisión del texto definitivo de ley para sanción presidencial y en consecuencia impide que el Gobierno cumpla con sus funciones relativas o bien a la objeción o a la sanción del texto de la ley, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Política[16].

2.5.6 De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido la necesidad de diferenciar entre el acto de sanción presidencial de la ley y el acto de su promulgación. En relación con este último, esta Corte ha recabado en la importancia de la promulgación de las leyes como condición necesaria para la vigencia, eficacia y obligatoriedad de las mismas, en que la promulgación de las normas generales y abstractas producidas por el Legislador constituye un desarrollo y expresión del principio general de publicidad, así como un requisito que le corresponde cumplir al Gobierno con posterioridad a la sanción de las leyes[17].

En otros pronunciamientos esta Corte ha insistido en que la promulgación de la ley constituye un requisito constitutivo para su vigencia, el cual es imperioso para que el precepto normativo produzca los efectos jurídicos correspondientes, sea oponible y obligatoria frente a sus destinatarios, o en otras palabras, para que entre en vigencia y sea vinculante. También ha dejado en claro esta Corporación que el requisito de la promulgación se surte con la publicación oficial de la misma en el Diario Oficial[18].

2.5.7 Finalmente, considera esta Sala, es importante reiterar su jurisprudencia en relación con la conexión analítica entre la promulgación de las leyes y el principio de publicidad, el cual es un eje constitutivo de todas las actuaciones de los poderes públicos en un Estado Constitucional y Democrático de Derecho, en cuanto el momento de la promulgación, esto es, en el cual se hace pública una ley, constituye el punto de referencia para la entrada en vigencia, la obligatoriedad y la oponibilidad de la misma respecto de los ciudadanos. A este respecto la Corte ha manifestado:

“Esta postura interpretativa se justifica para preservar el principio de publicidad en la actuación de los poderes públicos y específicamente la publicidad de la ley, y evitar por lo tanto que los asociados sean sorprendidos con leyes secretas que vulneren la seguridad jurídica y la confianza legítima.

Sobre el principio de publicidad y su importancia en Estado de Derecho también se ha pronunciado extensamente esta Corporación (...).

Entonces, para preservar los importantes fines que garantiza la publicidad de la ley, directamente relacionados con uno de los principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional, el principio de Estado de Derecho, ha considerado la jurisprudencia constitucional que resulta justificado limitar la potestad de configuración del legislador para fijar el momento de entrada en vigencia de una ley, de manera tal que una ley no puede entrar a regir antes de su publicación.

En definitiva la promulgación de la ley es una exigencia constitucional expresamente señalada en los artículos 165 y 166 de la Carta de 1991, por lo tanto la omisión de esta etapa del procedimiento legislativo supone una vulneración de la Constitución, una de las formas en que se puede materializar tal infracción es cuando una disposición prevé la entrada en vigor de una ley antes de su publicación, porque esto supone que una ley comience a producir efectos jurídicos sin haber sido promulgada”[19].

2.5.8 A continuación entrará la Sala a referirse brevemente a los requisitos establecidos por esta Corporación para que los vicios de forma surtidos durante el trámite legislativo puedan ser considerados como subsanables.

2.6 Vicios de procedimiento subsanables

En reiterada jurisprudencia, esta Corporación se ha manifestado sobre el principio de la instrumentalidad de las formas jurídicas, el cual pone de relieve el carácter de instrumento de las formas en el derecho, esto es, como medios o mecanismos para garantizar el cumplimiento de los fines señalados o determinados por el ordenamiento jurídico. En este sentido, tal principio debe entenderse en forma paralela o complementaria al principio de primacía de la sustancia sobre las formas en el derecho. Sobre este tema, esta Corte ha puesto de presente cinco escenarios diferentes, que plantean problemas y soluciones diferentes a nivel constitucional, análisis que la Sala se permite reiterar en esta nueva oportunidad[20]:

2.6.1 En primer término, ha señalado esta Corporación que no toda vulneración de una regla relativa a la formación de las leyes, contenida en la Constitución Nacional o en el Reglamento del Congreso, implica la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. Así en ciertos eventos, puede tratarse de una irregularidad que no tiene mayor relevancia a nivel constitucional, en cuanto no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y especialmente en tanto no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las Cámaras, ni a desconocer los requisitos básicos y esenciales contenidos en la Carta Política para la producción de las normas en un Estado Constitucional y Democrático de Derecho. En estos casos, ha determinado esta Corte que en sentido estricto, no se configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia[21].

2.6.2 En segundo término, ha expresado esta Corporación que si bien puede existir o corroborarse la existencia de un vicio de forma ocurrido dentro del trámite legislativo, es posible que esta irregularidad haya sido convalidada dentro del proceso mismo de formación de la ley. Esta eventualidad se presenta cuando se evidencia que en el proceso legislativo se ha cumplido con el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o bien cuando la irregularidad ha sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para ello. En este escenario, cobra total vigencia el principio de la prevalencia del derecho sustancial (C.P. artículo 228), y por consiguiente no tiene sentido que el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada.

2.6.3 En tercer término, esta Corte ha establecido que es posible que exista un vicio en la formación de la ley, y que este no haya sido convalidado, pero que la Corte constate que dicha irregularidad puede ser subsanada durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Constitución Nacional expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, esta proceda a subsanarlo (C.P. artículo 241 par).

2.6.4 En un cuarto escenario, la jurisprudencia de esta Corporación tiene establecido que puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formación de la ley, y que estos no hayan sido convalidados en el trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse esta sobre la norma en cuestión.

2.6.5 De otra parte, la Corte ha insistido en que tanto en derecho comparado, como en el caso colombiano, la gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las posibilidades de saneamiento o convalidación del mismo, en cuanto un vicio grave puede llegar a ser convalidado o subsanado, mientras que vicios de menor entidad pueden carecer de esa posibilidad. No obstante, esta Corporación ha insistido en que la posibilidad de saneamiento de vicios de forma ocurridos durante el trámite legislativo se debe interpretar y ejercer por parte del Tribunal Constitucional en forma razonable y proporcionada. Lo anterior, implica que en todo caso no puede otorgarse a dicha facultad de saneamiento o subsanación de los vicios de forma un alcance tan amplio, que termine desnaturalizando la noción misma de vicio de forma en el trámite legislativo.

2.6.6 En síntesis, esta Corte ha puesto de relieve que en aras de determinar el carácter subsanable o no de un vicio de forma ocurrido dentro del proceso legislativo, el juez constitucional debe determinar:

• a) Si la entidad de la irregularidad ocurrida durante el trámite en el Congreso es de tal envergadura que constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley;

• b) Si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite de la ley;

• c) Si el vicio no fue convalidado, debe la Corte estudiar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto de forma constatado; y

• d) Si no hay lugar a ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es procedente que ese mismo Tribunal pueda subsanar, en su pronunciamiento, el vicio, detectado, de conformidad con los criterios anteriormente señalados, y atendiendo los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

2.6.7 Finalmente y en cuanto a los criterios establecidos por esta Corte para la determinación de cuándo un vicio de forma es subsanable o no, en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales, esta Corte ha establecido y reiterado:

• i) En primer lugar, que el vicio detectado en el trámite del proceso legislativo de aprobación de tratados o convenios internacionales tiene carácter subsanable, siempre y cuando “el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad. Así, una de las etapas estructurales del trámite, v.gr. la aprobación por el Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno”[22].

En este orden de ideas, una condición fundamental para que el vicio en que se incurre en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales sea subsanable es que el Senado de la República, Cámara en donde debe iniciarse el trámite legislativo, de conformidad con el expreso mandato constitucional, haya manifestado válidamente su voluntad de aprobar el proyecto puesto a consideración[23]. Por lo anterior, ha manifestado esta Corte que “una falencia en el cumplimiento del mencionado requisito en un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad”[24].

• ii) En segundo lugar, esta Corte ha establecido que un vicio tiene el carácter de subsanable, cuando su ocurrencia no incide negativamente en la manifestación de la voluntad de las minorías congresionales.

Sobre este punto, ha resaltado este Tribunal el hecho de que si el vicio afecta el principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de no haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un rumbo distinto al acto sometido a aprobación, el vicio se torna insubsanable[25].

Observa la Sala que, este requisito cobra mayor importancia o nivel de cumplimiento cuando se trata del trámite legislativo de leyes aprobatorias de tratados internacionales, debido a la naturaleza propia de estos. Así, el artículo 150 de la Constitución Nacional limita la intervención de los congresistas a aprobar o improbar los tratados objeto de examen, excluyendo por tanto para los congresistas la posibilidad de modificar el contenido del tratado, lo cual reduce drásticamente el margen de potestad deliberativa de los congresistas en el sentido que les está vedado agregar, suprimir o modificar las disposiciones contenidas en el tratado o convenio internacional[26].

2.6.8 De conformidad con lo expuesto, la Corte recuerda que la propia Constitución Política consagra claramente en el parágrafo del artículo 241 Superior que si la Corte encuentra un “vicio de procedimiento subsanable” en la formación del acto sujeto a su control, “ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”.

Por consiguiente, con fundamento en la anterior caracterización respecto de los vicios de forma subsanables, debe la Corte entrar a analizar si en el presente caso el vicio encontrado es o no subsanable, con el fin de determinar si procede o no aplicar el mecanismo de corrección previsto por el propio ordenamiento constitucional. En este sentido, pasa la Corte a examinar si los defectos ocurridos durante el trámite legislativo de la ley aprobatoria de tratado sub examine, que fueron constatados por esta Corte, implican su inconstitucionalidad o una decisión transitoria para la subsanación del vicio por parte de la autoridad competente.

• 1. El caso Concreto. Irregularidades en la publicación del texto finalmente aprobado por el Congreso; así como en la sanción y promulgación de la Ley 1186 de 2008, que produce la existencia de vicios subsanables.

3.1 Acorde con los postulados teóricos expuestos, entra esta Corte a establecer si la sanción presidencial efectuada por el jefe de Estado a la Ley 1186 de 2008, aprobatoria esta del “Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006; se realizó en los términos y según las condiciones que la Constitución establece (artículo 168 Constitucional) y en consecuencia si es válida para el proceso de formación de la ley en análisis (artículo 157 Constitucional).

Para resolver el caso en concreto esta Sala entrará a:

• i) Especificar las irregularidades encontradas;

• ii) Reiterar los fundamentos teóricos expuestos en esta providencia respecto del principio de publicidad, la sanción y promulgación, así como en relación con el carácter subsanable de los vicios de forma;

• iii) Para luego determinar la forma de subsanación que corresponde en este caso y los términos de la misma; y

• iv) Finalmente exponer una síntesis sobre el caso en concreto.

3.2 Los vicios de forma constatados por la Corte

Como resultado del estudio del trámite dado a la Ley 1186 de 2008 de la que se viene hablando, esta Corporación encuentra unas irregularidades que deben ser subsanadas. Pues bien, de los documentos allegados a esta Corporación se constata:

3.2.1 En todo el proceso de formación de la ley sometida a estudio se puede constatar que la voluntad del legislador fue aprobar los acuerdos internacionales sometidos a control como un integrum.

3.2.2 En otras palabras, en cada una de las diferentes etapas del procedimiento legislativo de formación de la Ley 1186 de 2008, la discusión y aprobación por parte del Congreso de la República se centró en el “Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006[27].

3.2.3 El texto definitivo aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso número 94 del 2 de abril de 2008. En esta publicación del texto definitivo no se incluyó ni el Memorando ni las Modificaciones del Memorando.

Para la Sala, es claro que esta falta de publicación de la ley aprobatoria conjuntamente con el Memorando y las Modificaciones al mismo, constituye una violación al principio de publicidad consagrado en el artículo 157 Superior, en relación con la publicación del texto definitivo aprobado por el Congreso, en cuanto la Corte ha señalado que tal publicación constituye un aval al derecho de participación política de los ciudadanos en general de saber qué va a convertirse en ley de la República.

3.2.4 El Presidente de la República sancionó la ley el día 14 de abril de 2008 (Fl. 2 Cuad. Ppal.). Del documento remitido por el Gobierno nacional se encuentra:

• i) “Ley número 1186 14 abr. 2008”[28]

“Por medio de la cual se aprueba. el “MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE ACCION FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS (GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “MODIFICACION DEL MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE ACCION FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “MODIFICACION DEL MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE ACCION FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS (GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006.[29]

• ii) “EL CONGRESO DE COLOMBIA. Visto el texto del “MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE A CCION FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS (GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “MODIFICACION DEL MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE ACCION FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “MODIFICACION DEL MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE ACCION FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS (GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, que a la letra dicen:

(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del instrumento internacional mencionado)[30].

3.2.5. No obstante lo anterior, solamente se integró en el documento sancionatorio de la ley, el Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos de los Estados del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud) firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000[31] y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001[32].

De esta manera, no fue integrado al documento sancionatorio realizado por el Presidente de la República la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006.

3.2.6. Ahora bien, si bien es cierto la transcripción de la ley presentada en la presente providencia extraído de la página oficial del Senado de la República[33] (numeral II) no contiene sino el Memorando del que se viene hablando sin ninguna de las dos modificaciones posteriores, lo cierto es que la publicación física del Diario Oficial número 46.960 del 14 de abril, de la Ley 1186 de 2008, sí contiene la primera modificación aunque evidencia la misma falencia señalada en el numeral anterior. (Fls. 108 y ss. Cuad. Ppl).

3.2.7 Pues bien, la Modificación del Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, fue la última modificación realizada al Memorando firmado seis años atrás de esta en la ciudad de Cartagena de Indias.

Esta modificación buscó variar: i) el artículo V del Memorando original, concerniente a la “Estructura y Funciones”, numerales 3 y 4 respecto de la composición del Pleno y las funciones de este; las reglas que regirán el Pleno, ii) el artículo VI del Memorando original numeral 2 concerniente al “Mecanismo de adopción de decisiones” y iii) El artículo VIII concerniente al “Financiamiento” numeral 1.

Por consiguiente, las modificaciones efectuadas al Memorando en la ciudad de Brasilia en el año 2006, son trascendentales para el buen entendimiento del documento original, concernientes a temas esenciales como la estructura y funcionamiento, el mecanismo de adopción de decisiones y la forma de financiamiento.

3.2.8 Esta Corporación al examinar los documentos remitidos para su estudio, verificó la ausencia de la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, por lo cual mediante auto de 29 de julio de 2008 resolvió: “Tercero. SOLICITAR al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remita a esta Corporación la “Modificación al Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos de los estados del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006”[34].

3.2.9 El Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió a esta Corte, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, documento recibido el 4 de agosto de 2008.

Sin embargo, la modificación referida, no cuenta con las formalidades propias de la sanción presidencial[35]. En otras palabras, la modificación aludida no cuenta con la sanción del Presidente de la República.

3.2.10 En relación con la sanción presidencial, efectuada el 14 de abril de 2008, esta Corte verificó tanto en el expediente como en el Diario Oficial número 46.960 del 14 de abril de 2008 –en el cual se publicó la Ley 1186 de 2008–, que la Modificación al Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos de los Estados del Grupo de Acción Financiera de Sudamérica contra el Lavado de Activos (Gafisud), firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, no está incluida en la ley.

Lo anterior indica que el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria sin la Modificación suscrita el 21 de julio de 2006, lo cual hace que se presente una irregularidad en la sanción presidencial de la ley objeto de estudio, en la medida en que desde el punto de vista del derecho internacional, las Modificaciones realizadas al Memorando hacen parte de un solo instrumento y así debe ser ratificado por el Estado Colombiano, lo que supone que su ley aprobatoria interna incluya todas las partes integrantes del mismo, requisito que no fue cumplido en este caso. Lo anterior, constituye un vicio de inconstitucionalidad por vulneración de la sanción presidencial y promulgación de la ley consagrada en los artículos 157, 165 y 168 de la Constitución Nacional.

3.2.11 En síntesis, en la presente revisión oficiosa de constitucionalidad de la Ley 1186 de 2008 aprobatoria del “Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, se evidencia por esta Corte, dos vicios de inconstitucionalidad en el trámite legislativo por vulneración del principio de publicidad, la sanción y promulgación de la ley, mandatos constitucionales contenidos en los artículos 157, 165 y 168 de la Constitución Política, vicios que sin embargo son subsanables, como ya lo anotó la Corte. Estos vicios son relativos a:

• i) La publicación del texto definitivo aprobado en Plenaria de la Cámara de Representantes, por cuanto no se publicó el texto del Memorando y sus Modificaciones, tal como consta en la Gaceta del Congreso número 94 del 2 de abril de 2008.

• ii) La sanción y promulgación de la Ley 1186 de 2008, en cuanto se observa tanto en el expediente como en el Diario Oficial número 46.960 del 14 de abril de 2008, que el Presidente de la República sancionó la Ley Aprobatoria del Acuerdo en estudio sin incluir el texto la Modificación al Memorando firmada el 21 de julio de 2006 en Brasilia, y así mismo fue su promulgación.

Por consiguiente, esta Corte concluye que el texto definitivo aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso número 94 del 2 de abril de 2008, sin incluir el texto del Memorando y sus Modificaciones, lo cual quebranta el principio de publicidad consagrado en el artículo 157 de la Constitución Nacional. Adicionalmente, el texto completo fue el que se envió al Presidente de la República para su correspondiente sanción, pero no fue el que efectivamente se sancionó.

Por lo anterior, evidencia la Sala que existen unos vicios de inconstitucionalidad en esta etapa del trámite de la Ley 1186 de 2008, que pueden ser subsanados, comoquiera que el Congreso de la República expresó de manera plena su voluntad de aprobar dicha ley, de conformidad con el procedimiento establecido en la Constitución Política, en la medida que los vicios se presentaron luego de haberse aprobado debidamente en cuarto debate el proyecto de ley bajo estudio.

3.3 Reiteración de los fundamentos teóricos expuestos en la presente providencia

3.3.1 Con base en los fundamentos teóricos expuestos en la parte motiva y considerativa de esta providencia, reitera esta Sala la importancia y trascendencia del principio constitucional de publicidad dentro del trámite legislativo, y en tal medida, advierte la necesidad de que se subsane la irregularidad encontrada en el presente proceso respecto de la publicación del texto finalmente aprobado por el Congreso.

3.3.2. Así mismo, reitera la Sala, de conformidad con los fundamentos teóricos expuestos en la parte motiva y considerativa de esta providencia, que la sanción presidencial del texto íntegro y definido de la ley, en este caso de la ley aprobatoria de tratado internacional, es un requisito indispensable que hace parte del trámite legislativo, como requisito de cierre del mismo, y que es necesario para la validez de la ley. Así mismo, reitera esta Sala que el requisito de la promulgación de la ley es un requisito de necesario cumplimiento que tiene que ver con el principio de publicidad de las leyes, y tiene un significado especial y relevante para la vigencia, eficacia, obligatoriedad y oponibilidad de las leyes.

3.3.3 Finalmente, reitera esta Sala los criterios fijados por esta Corporación en materia de vicios de forma subsanables, en cuanto debe tratarse:

• i) En primer lugar, de un vicio posterior a la etapa surtida en el trámite ante Senado de la República;

• ii) En segundo lugar, no deben haberse vulnerado la votación de los grupos políticos minoritarios; y

• iii) En tercer lugar, debe haber el Congreso expresado plena y claramente su voluntad de aprobar dicha ley.

De conformidad con lo anterior, evidencia la Corte que los dos vicios de inconstitucionalidad ocurridos durante el proceso legislativo de aprobación de la Ley 1186 de 2008 sub examine, son en criterio de la Corte vicios subsanables pues:

• i) Se presentaron en una etapa posterior al debate y aprobación en el Senado;

• ii) Se presentaron luego de la aprobación definitiva del contenido del proyecto de ley en el cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes; y

• iii) Por tanto, en este caso es claro que el Congreso de la República tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes expresó plena y claramente su voluntad, razón por la cual no existe afectación de la conformación de la voluntad democrática.

La Corte concluye lo anterior, por cuanto como se desprende de su jurisprudencia, la subsanabilidad de los vicios de forma encontrados en el presente estudio del trámite legislativo de la Ley 1186 de 2008, es posible por cuanto la expresión de la voluntad del Legislador se manifestó de manera completa por parte del Senado de la República, y en este caso, fue también íntegramente expresada la voluntad de la Cámara de Representantes, en la medida que el vicio se presenta luego de haberse aprobado debidamente en cuarto debate el proyecto de ley en estudio.

3.4 La subsanación que corresponde y los términos para la misma

3.4.1 Por las consideraciones previas, la Sala estima que la falencia relativa a la publicación del texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes, así como la sanción presidencial y promulgación de la Ley 1186 de 2008 detectada en este procedimiento puede ser saneada por el Congreso y el Gobierno. Así las cosas, en vista de que los defectos procedimentales surgieron en el momento de la publicación del texto final, la sanción presidencial y promulgación de la Ley 1186 de 2008, la Corte se encuentra inhabilitada para emitir un pronunciamiento definitivo y, en su lugar, deberá dar aplicación a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 C.P., según el cual cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto de control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.

3.4.2 Por consiguiente, la Corte devolverá al Congreso de la República la Ley 1186 de 2008 para que sea subsanado el vicio advertido en cuanto a la publicación integral de la Ley 1186 de 2008, conjuntamente con el “Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006.

3.4.3 En consecuencia, debe advertir esta Sala al Congreso de la República para que en adelante se surtan con mayor cuidado la totalidad de las etapas del trámite de los proyectos de ley aprobatorias de tratado, dando cumplimiento a sus requisitos constitucionales, especialmente en este caso, de la publicación del texto íntegro de la ley aprobatoria conjuntamente con el Tratado, Acuerdo, Convención o Memorando aprobado y sus respectivas modificaciones.

3.4.4 De otra parte la Corte devolverá al Congreso de la República la Ley 1186 de 2008 para que luego de que sea subsanado el vicio advertido en cuanto a la publicación del texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, se remita al Gobierno el texto completo de la Ley 1186 de 2008 junto con el Memorando y sus Modificaciones, para que sea debidamente sancionada y promulgada incluyendo la Modificación al Memorando suscrita en Brasilia el 21 de julio de 2006, de conformidad con los artículos 157, 165 y 168 de la Constitución Nacional.

3.4.5 Finalmente y con fundamento en el término previsto en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, determina esta Corte que los vicios encontrados por esta Corporación dentro del trámite legislativo de aprobación de la Ley 1186 de 2008, deberán ser subsanados dentro de los treinta (30) días subsiguientes a su devolución al Congreso.

En este mismo sentido, y en armonía con lo dispuesto por el artículo 165 y los términos establecidos en el artículo 166 Superior, en cuya disposición se concede al Gobierno Nacional un término de diez (10) días para devolver al Congreso el proyecto de ley con objeciones o en su defecto sancionarlo, el Gobierno deberá sancionar y promulgar debidamente la Ley 1186 de 2008 dentro de los diez (10) días siguientes a su remisión por parte del Congreso de la República del proyecto de ley en cuestión, con el fin de que se enmiende el vicio procedimental evidenciado por esta Corte.

3.4.6 Una vez subsanados los vicios encontrados por esta Corte y surtidas debidamente la publicación de texto definitivo de la Ley 1186 de 2008 aprobado por la Cámara de Representantes conjuntamente con el Memorando y todas sus modificaciones, la ley deberá ser enviada a la Corte Constitucional para que este Tribunal decida definitivamente sobre su exequibilidad.

3.5 Conclusión

3.5.1 Con fundamento en las razones anteriormente expuestas esta Corte ordenará devolver al Congreso la Ley 1186 de 2008, aprobatoria del “Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos de los Estados de grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)”, firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, con el fin de que:

• i) Se publique el texto final aprobado por la Plenaria de la Cámara, incluyendo el Memorando y sus modificaciones.

• ii) Se remita al Gobierno el texto definido de manera íntegra para su correspondiente sanción y promulgación en debida forma, de conformidad con el procedimiento establecido en la Constitución Política y las consideraciones expuestas en esta providencia.

3.5.2 Finalmente, para la subsanación de los vicios encontrados esta Corte concederá al Congreso el término total de treinta (30) días, contados a partir de la devolución de la Ley 1186 de 2008; al Congreso, de conformidad con el artículo 241 de la Constitución Nacional y el artículo 2002 de la Ley 5ª de 1992. Así mismo, se concederá al Gobierno el término de diez (10) días para sancionar y promulgar debidamente la Ley 1186 de 2008, contados a partir de la remisión que le haga el Congreso de la República, de conformidad con lo establecido en los artículos 165 y 166 de la Constitución Nacional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

• V. DECISION

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

DEVOLVER al Congreso la Ley 1186 de 2008, aprobatoria del “Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos de los Estados de grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los Gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (Gafisud)”, firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, con el fin de que proceda a su sanción y publicación en debida forma, de conformidad con el procedimiento establecido en la Constitución Política y las consideraciones expuestas en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase.

El Presidente,

Humberto Sierra Porto.

Magistrados

Jaime Araújo Rentería, con salvamento de voto; Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, Clara Inés Vargas Hernández.

La Secretaria General,

Martha Sáchica de Moncaleano.

[1] Sentencia C-721 de 2007.

[2] Sentencia C-665 de 2007.

[3] Sentencia C-140 de 1998.

[4] Sentencia C-140 de 1998.

[5] Auto 311 de 2006 y Sentencia C-576 de 2006.

[6] Artículo 150. 16. Constitución Política. “Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados.

[7] Artículo 168. Constitución Política “Si el Presidente no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso”.

[8]La exigencia de la Sanción Presidencial señalada de manera exclusiva para las leyes, indica que dicha necesidad no sea indispensable para los actos legislativos mediante los cuales el Congreso reforma la Constitución, porque las decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituido, salvo la competencia estricta y precisa atribuida a la Corte para efectos del control formal. (Ver Sentencia C-543 de 1998 Corte Constitucional).

[9]Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-386/96. Este precedente es reiterado en la Sentencia C-915/01.

[10] Auto 232 de 2007, M. P. Jaime Córdoba Triviño.

[11] Sobre este tema ver Auto 232 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[12] Sentencia C-543-98, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[13] Ver Sentencias C-546/93. M.P. Carlos Gaviria Díaz, criterio reiterado, entre otras, en las Sentencias C-531 de 1995 y C-055 de 1996 y Sentencia C-497-98, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[14]Ver Sentencia C-172-06, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[15] Sentencia C-932- 06, M.P. Humberto Sierra Porto.

[16] Sentencia C-574-06, M.P. Alvaro Tafur Galvis.

[17] Sentencia C-925-05, M.P. Manuel José Cepeda.

[18] Sentencia C-932-06, M.P. Humberto Sierra Porto.

[19] Ibídem.

[20] Sobre este tema ver Sentencias C-497-98, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[21] A modo de ejemplo, esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación “no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa”. Sentencia C-055 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero, Fundamento 8. Ver también Sentencia C-872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[22] Sentencia C-576 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, reiterado en Auto 311-06, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[23] Sentencia C-649 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[24] Sentencia C-576 de 2006.

[25] Ver Auto 089 de 2005 y Sentencia C-872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[26] Ver Auto 089 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, ver también Sentencia C-872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[27]Gaceta del Congreso número 469 del 24 de septiembre de 2007; (fls. 79 y ss Cuaderno 2) , Gaceta del Congreso número 547 del 1° de noviembre de 2007 (fls. 111 a 113 Cuad. 2), Gaceta del Congreso número 669 del 18 de diciembre de 2007 (f1. 139 cuad. 3) , Gaceta del Congreso número 668 de 18 de diciembre de 2007 (fls. 119 y 130 cuad. 3), Gaceta del Congreso número 616 de 3 de diciembre de 2007 (fls. 141 a 145 Cuad. 2), Gaceta del Congreso número 60 de 26 de febrero de 2008 (fls. 79 a 81 Cuaderno 7), Gaceta del Congreso número 59 del 26 de febrero de 2008 (Fls. 46 y 47 cuad. 7), Gaceta del Congreso número 43 del 19 de febrero de 2008 (fls 148 Cuad.4), Gaceta del Congreso número 270 de 19 de mayo de 2008 (fls. 21 a 24 Cuad 8), Gaceta del Congreso número 270 de 19 de mayo de 2008(fl. 4 cuad. 8) , Gaceta del Congreso número 081 de 13 de marzo de 2008 (fls. 155 y ss Cuad. 4), Gaceta número 253 de 14 de mayo de 2008 (fls 186 y ss. Cuad. 4) Gaceta del Congreso número 144 de 16 de abril de 2008 (fl. 229 Cuad. 4), Gaceta del Congreso número 094 de 2 de abril de 2008 (fl. 165 Cuad. 4).

[28]Folio 2 cuad. Ppl.

[29] Ibídem.

[30] Ibídem.

[31] Folios 3 a 8 cual. pp1.

[32] Folios 9 a 11 cuad. Ppl.

[33] www.secretariasenado.gov.co

[34] Folio 25 cuad. Ppl.

[35] Cuad. 6.