LegalizeLey 7/1996, de 10 de julio, de desarrollo comarcal
La actividad desarrollada por la Junta de Galicia en el ámbito de la planificación comarcal durante los últimos años se ha plasmado en el diseño y aplicación de un modelo experimental de desarrollo local, denominado Plan de desarrollo comarcal, que tuvo su origen en el acuerdo del Consejo de la Junta de 19 de diciembre de 1990, en el cual se regulaban de una forma inicial los instrumentos y procedimientos necesarios para articular dicho modelo y se designaban cuatro comarcas piloto.
La aplicación del plan a estas primeras comarcas piloto ha permitido avanzar de forma gradual en el diseño del modelo. Así, a esta fase inicial han ido sumándose otras, en las que se incrementaron las comarcas piloto hasta veinte y en las que fueron introducidas diversas innovaciones, como el diseño de nuevos mecanismos y procedimientos, los sistemas de participación ciudadana y social o la creación de las fundaciones para el desarrollo de las comarcas.
Llegados a este punto, y una vez que el plan está consolidado, tanto en su estructura como en su inserción social, se hace necesaria una ley que regule definitivamente lo que hasta ahora era un modelo experimental de planificación e intervención en el territorio.
II
La corrección de los desequilibrios territoriales constituye, de hecho, una preocupación común, siendo numerosos los textos normativos que recogen este principio como uno de los objetivos priotarios.
Como es sabido, muchas comarcas se caracterizan por su bajo nivel de renta, escasa dotación infraestructural, baja cualificación de mano de obra, baja productividad sectorial y, en muchos casos, una fuerte dependencia de un único sector productivo, y su alejamiento de los principales mercados, que incide en un escaso aprovechamiento de sus recursos endógenos. Por el contrario, las áreas más desarrolladas concentrar el poder decisorio, la información y la capacidad de innovación tecnológica, a la vez que presentan la máxima accesibilidad.
En consecuencia, la dinámica interna del sistema territorial no asegura por sí misma la corrección de los desequilibros espaciales y demanda la necesidad de adoptar un modelo de intervención en el territorio que, desde los centros activos, genere los impulsos necesarios para dinamizar el potencial endógeno de dichas áreas. La complementariedad de ambos permitirá una mejor articulación del territorio gallego y el aprovechamiento de las sinergias territoriales existentes.
Ante la situación expuesta, la capacidad de respuesta de cada comarca, sea urbana o rural, aunque en muchos casos sea reducida, dependerá de la posibilidad de diseñar un modelo de desarrollo que sea adecuado a su propia realidad geográfica, cultural y socioeconómica. Por ello, no pueden seguir aplicándose miméticamente modelos convencionales de desarrollo.
Es más, debido a razones estructurales, lo más probable es que los desequilibrios internos se acentúen aún más, porque los espacios interiores capaces de incorporarse por sí mismos son muy pocos, dado que al déficit estructural se añaden el escaso aprovechamiento de los recursos naturales competitivos, la carencia de la información necesaria y la baja cualificación de los recursos humanos.
De este contexto se deriva la necesidad de poner en marcha dos modelos complementarios:
El modelo regional, cuyo objetivo es crear o consolidar los ejes dinámicos más competitivos, y que suele estar asociado a una política espacial de concentración, generalmente vinculada al sistema de ciudades.
El modelo comarcal, como modelo de desarrollo endógeno y sostenido, cuyo objetivo es fijar y mantener las capacidades relacionadas con los recursos endógenos, funcionando como una pieza básica para lograr un desarrollo territorial equilibrado.
III
El modelo comarcal de desarrollo combina la filosofía en que se sustentan los dos modelos conceptuales básicos de desarrollo local vigentes.
En una concepción clásica, el desarrollo local constituye un proceso global, integrado y sostenido de cambio social, protagonizado por la población asentada en un territorio (rural o urbano) bien definido, que participa activamente en el aprovechamiento de los recursos humanos, naturales, económicos y sociales, a fin de mejorar sus condiciones de vida, incluyendo aspectos culturales, educativos, económicos, sociales y políticos.
Pero, como no todas las comunidades locales tienen los requisitos adecuados para emprender por sí mismas este proceso, se necesita un estímulo.
Éste es el papel impulsor o dinamizador que corresponde al Plan de desarrollo comarcal. En este plan, la población y el territorio dejan de ser elementos pasivos para convertirse en factores activos de su propio desarrollo.
Galicia posee una serie de características que inducen a pensar en que, para la implantación de un proceso de desarrollo integrado y descentralizado como el que se propone, el área comarcal es el ámbito más adecuado. En efecto, Galicia presenta como rasgos territoriales dominantes los siguientes:
El carácter accidentado de su topografía, que da lugar a unidades naturales de reducida extensión y a una fuerte compartimentación del territorio, haciendo que la protección medioambiental demande una acción en detalle que tiene su soporte lógico en el área comarcal.
La extraordinaria dispersión del hábitat, sometido en gran parte a una continua transformación, que se acrecienta en las extensas áreas de urbanización difusa del litoral, y que tiene una gran incidencia en el coste de las redes infraestructurales y de servicios.
La atomización de las explotaciones familiares agrarias y la diversidad en el uso del suelo rural dan lugar a una morfología muy fragmentada, que impide la aplicación de clasificaciones y normas homogéneas de ordenación territorial y uso del suelo.
La existencia de la parroquia como unidad histórico-social introduce un principio natural de descentralización en la organización social y territorial.
La mejora de la calidad de vida está condicionada por la existencia de déficits importantes en las dotaciones e infraestructuras locales, para cuya corrección, en un esquema posibilista, es necesaria una mínima racionalización y concentración de las inversiones en determinados puntos del territorio.
La existencia de recursos locales, actividades económicas muy diversas y economías comarcales diferenciadas exige, para su dinamización, conocer con detalle la ubicación de los recursos endógenos existentes. Por consiguiente, cada área comarcal ha de ajustarse a un determinado modelo espacial de desarrollo, que en cada caso es preciso definir.
El predominio de pequeñas empresas, la abundancia de organizaciones sociales y culturales intermedias y la desconexión de las iniciativas locales demandan una acción articuladora mediante la intervención decidida de los agentes locales que dinamicen la comarca.
El arraigo del concepto de comarca es, asimismo, un hecho histórico y psicosociológico que es preciso tener en cuenta.
IV
Todo lo anterior justifica la necesidad de introducir –entre las existentes– esta escala intermedia de planificación, organización y gestión territorial.
Más aún, en la actualidad casi toda la Comunidad Autónoma está afectada por un fuerte proceso de envejecimiento y regresión demográfica, que demanda una escala de intervención territorial que favorezca la fijación de los recursos humanos existentes, su cualificación y su adaptación o ajuste al cambiante sistema productivo.
Por otra parte, la crisis del sistema económico tradicional en una región rural, periférica y en fase de desarrollo exige detectar cuáles pueden ser las alternativas complementarias de los sistemas económicos tradicionales. Y para ello, el área comarcal es también el nivel más conveniente, al superar los reducidos ámbitos de actuación municipal, que imponen restricciones o limitaciones derivadas del reducido tamaño y del excesivo número de municipios. Esto puede aplicarse tanto a las áreas urbanas y metropolitanas, cada vez más afectadas por la descentralización de su crecimiento hacia periferías municipales próximas, como a las áreas rurales. En ellas, normalmente, los municipios aislados no alcanzan los umbrales mínimos para que sea aplicable un modelo de planificación descentralizado y, al mismo tiempo, operativo. En las áreas urbanas, los mismos procesos expansivos demandan áreas supramunicipales estables.
La presente Ley tiene por objeto el cumplimiento de los fines señalados anteriormente, en ejercicio de las competencias contenidas en los artículos 27.24 e 30.I.1 del Estatuto de Autonomía de Galicia.
Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su presidente, promulgo en nombre del Rey, la Ley de desarrollo comarcal.
TÍTULO I. Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto de la ley.
Con la finalidad de promover el desarrollo comarcal, la presente Ley tiene por objeto establecer el marco normativo de aquél, que se realizará a través de una actuación territorial basada en la dinamización de los recursos endógenos y las iniciativas locales, mediante la implantación gradual y participativa de planes de desarrollo comarcal que permitan la integración de la planificación socioeconómica y la ordenación del territorio, así como la coordinación de las distintas administraciones y las inversiones públicas en los ámbitos comarcales que se configuren y que serían el instrumento para ir dotando de capacidad de actuación a las comarcas.
Artículo 2. Fines.
Los fines del desarrollo comarcal que persigue la presente Ley son los siguientes:
La coordinación de las diferentes administraciones implicadas para favorecer el desarrollo local, mediante un modelo de cooperación horizontal y vertical que permita una mayor y más eficiente asignación de los recursos.
La configuración de las comarcas como unidades supramunicipales, como el ámbito más adecuado para la coordinación e integración de la planificación socioeconómica y la planificación física, y para la protección del medio ambiente en un modelo de desarrollo integrado.
La implantación de estrategias de coordinación y planificación integrada sin multiplicar las estructuras administrativas existentes.
El fortalecimiento del papel de los agentes socioeconómicos públicos y privados de la comarca como factores dinamizadores del desarrollo.
La aplicación de los principios y métodos del modelo de desarrollo local a todo el territorio, mediante una implantación gradual y participativa para diseñar proyectos estratégicos de desarrollo comarcal.
La búsqueda de una solución para las situaciones críticas que se derivan de los procesos de despoblamiento demográfico, envejecimiento, descapitalización, infraequipamiento y subutilización de recursos.
La definición de las especificidades productivas comarcales, que permitan establecer las ventajas comparativas dentro de una oferta de calidad.
La reducción de los desequilibrios territoriales existentes.
La contribución a la ordenación del territorio, a fin de hacer compatible la protección del medio –entendido como recurso y como calidad de vida– con el desarrollo comarcal.
Artículo 3. Ámbito de aplicación.
Subjetivo.
El cumplimiento de los objetivos especificados en el artículo anterior es responsabilidad de todas las administraciones públicas implicadas, y, en particular, afectará a:
La Administración autonómica.
La Administración local.
Dentro del marco de competencias constitucionalmente establecido el Gabinete de Planificación y Desarrollo Territorial de la Xunta de Galicia procurará la coordinación con las acciones de la Administración General del Estado.
Territorial.
La presente Ley abarca la totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia.
TÍTULO II. Del Plan de desarrollo comarcal de Galicia
CAPÍTULO I. Principios y objetivos
Artículo 4. De los planes de desarrollo comarcal.
La comarca constituye el ámbito de actuación de los planes de desarrollo comarcal.
El Plan de desarrollo comarcal se concibe como un instrumento de coordinación para la concreción de las directrices y normas básicas contenidas en la legislación de ordenación del territorio y en el Plan económico y social para lograr el desarrollo territorial homogéneo y equilibrado de Galicia.
Los planes de desarrollo comarcal serán formulados, tramitados y aprobados según el procedimiento establecido en esta Ley y normas que la desarrollen. En todo caso, habrá de asegurarse el trámite de información pública y de audiencia de las administraciones implicadas.
Artículo 5. Principios del Plan de desarrollo comarcal.
El Plan de desarrollo comarcal se fundamentará en los siguientes principios generales:
Voluntariedad en la incorporación al proceso de desarrollo comarcal.
Participación, mediante la colaboración activa y voluntaria, de los agentes económicos y sociales de cada comarca.
Coordinación de las acciones de las distintas administraciones en el territorio comarcal.
Subsidiariedad, como principio destinado a alcanzar la mayor eficacia en la distribución de las acciones de desarrollo entre las diferentes administraciones territoriales.
Adicionalidad, mediante la suma de esfuerzos financieros de las distintas administraciones y agentes socioeconómicos implicados.
Complementariedad entre las iniciativas de desarrollo local a través de los planes de desarrollo integrado de cada comarca.
Flexibilidad, tanto en el diseño y aplicación de los planes como en el sistema de evaluación abierta y seguimiento continuo.
Artículo 6. Objetivo.
Para el cumplimiento de los fines señalados en el título anterior, el Plan de desarrollo comarcal estará orientado a la consecución de:
La estandarización de los equipamientos públicos.
El desarrollo social y económico de la comarca en sus ámbitos formativos, culturales y sociales.
La inserción de la comarca en los sistemas generales de comunicación, producción, comercialización, promoción y otros relativos al desarrollo económico de la misma.
La determinación de las distintas aptitudes y usos del suelo en función de sus capacidades productivas y su valor medioambiental.
Crear y mejorar las infraestructuras y servicios locales que favorezcan la descentralización productiva, la capacidad de innovación y el uso de nuevas tecnologías, para competir en un mercado abierto.
Articular el sistema de asentamientos, potenciando los niveles intermedios, es decir, los centros y subcentros comarcales de desarrollo, como núcleos de crecimiento.
Promover la creación de mancomunidades voluntarias para la prestación de servicios en la totalidad o en parte de los municipios que integran la comarca.
Propiciar la creación y potenciación de organizaciones intermedias de dinamización interna.
Implantar una estructura territorial descentralizada, adaptada a la dispersión del hábitat, a fin de acercar a la población los servicios que la sociedad moderna demanda.
Racionalizar una desconcentración flexible de los servicios administrativos, para conseguir una mejor relación entre los mismos y las necesidades comarcales.
CAPÍTULO II. La estructura de los instrumentos de planificación
Artículo 7. De los instrumentos de planificación.
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