Ley 5/2023, de 13 de abril, integral de medidas contra el despoblamiento y por la equidad territorial en la Comunitat Valenciana

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

La despoblación, como fenómeno demográfico, y el despoblamiento, como fenómeno territorial, son problemas con profundas raíces históricas que han conformado el paisaje humano de la Comunitat Valenciana. El éxodo poblacional y el decaimiento socioeconómico asociado en las zonas rurales es consecuencia de procesos económicos y sociales originados en períodos históricos pasados, desarrollados durante décadas, y acelerados a partir de los años sesenta del pasado siglo. La crisis del sistema agropecuario tradicional, la concentración económica en las ciudades, el acelerado proceso de urbanización, la mejora de los sistemas de transporte, la revolución tecnológica, la falta de servicios y oportunidades, así como la modernización social basada en profundos cambios de conducta y mentalidad de la sociedad desde entonces, generaron, entre otras razones, la crisis del sistema rural valenciano, junto a una falta de conciencia sobre los problemas que comportaba el desequilibrio territorial y unas políticas públicas desacertadas que ahondaban en esa inequidad.

El proceso de despoblamiento se perpetúa hasta la actualidad: alrededor de una cuarta parte de los municipios de la Comunitat Valenciana pierden población de manera continua en las últimas décadas. Asimismo, destaca el protagonismo relativo de los municipios con menos de mil habitantes, que representan en torno al 40 % del total, y que se distribuyen entre municipios de menos de 100 habitantes (23 municipios, un 4 %), de 100 a 499 (120 municipios, un 22 %), y de 500 a 999 (76 municipios, un 14 %), según los últimos datos disponibles del Instituto Valenciano de Estadísticas. Como tendencia asociada, el envejecimiento acompaña a la despoblación: de los 542 municipios de la Comunitat Valenciana, 172 muestran un índice de envejecimiento superior al 250 % lo cual indica, en otras palabras, que hay 25 personas mayores de 64 años por cada 10 personas menores de 16 años; y en 200 municipios el índice de dependencia, que mide las personas de más de 64 y menos de 16 años con respecto a las personas de 16 a 64 años, es superior al 60 %.

El despoblamiento, como proceso que caracteriza el abandono territorial y demográfico, ha sido particularmente intenso en las comarcas de interior y de montaña de la Comunitat Valenciana. En efecto, las comarcas del interior y, especialmente, los municipios localizados en dominios montañosos, con más dificultades de accesibilidad a los núcleos urbanos, han experimentado en los últimos 120 años una considerable pérdida de población: aproximadamente el 40 % del retroceso demográfico, si bien con contrastadas diferencias entre ellas. El despoblamiento se localiza principalmente en las comarcas de Els Ports de Morella, L’Alt Maestrat, L’Alcalatén, El Alto Mijares, El Alto Palancia, El Rincón de Ademuz, La Serranía, El Altiplano de Utiel-Requena, El Valle de Cofrentes-Ayora, La Canal de Navarrés, y parte de La Vall d’Albaida, L’Alcoià, y El Comtat. De la misma manera este fenómeno se localiza en el sector occidental (interior) de varias comarcas litorales como El Baix Maestrat, La Plana Alta, La Plana Baixa, La Marina Alta y La Marina Baixa. A escala municipal se reproduce dicho escenario, de tal manera que salvo alguna excepción causada por la función de capitalidad comarcal o por alguna actividad económica puntual sobresaliente, se puede apreciar que la despoblación continúa durante décadas.

El despoblamiento ha adquirido así un carácter estructural que afecta una parte sustancial de la Comunitat Valenciana y que reclama una actuación integral, multisectorial y estable en el tiempo por parte de los poderes públicos, con criterios de equidad territorial y de cohesión social, que refuerce la resiliencia del territorio ante los desafíos actuales y futuros, y que contribuya a mejorar la calidad de vida y a garantizar los derechos de las personas, independientemente de su lugar de residencia.

II

El fenómeno del despoblamiento se enmarca en un concepto más amplio, el de reto demográfico, pues viene acompañado por otras tendencias sociales y demográficas que asimismo deben considerarse en la formulación de soluciones jurídicas y administrativas a estos desafíos; esto es, el envejecimiento demográfico, la masculinización de la población en zonas rurales, los efectos de la población flotante, la precarización de las condiciones de vida y trabajo, las situaciones de aislamiento y las dificultades de integración social; junto a la pérdida, como sociedad, de valores culturales, de identidad y de un sentimiento colectivo de pertenencia.

El despoblamiento y, en sentido amplio, el reto demográfico, se manifiesta como fenómeno territorial en todas las comunidades autónomas en España, si bien con muy distintos rasgos e intensidades, así como en otros estados miembros de la Unión Europea. Se trata de un reto compartido de cohesión territorial, económica y social, que son principios europeos fundamentales asentados a partir del artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, por el que se establece que: «A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial. La Unión se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas. Entre las regiones afectadas se prestará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña».

Así, el reto demográfico ha devenido una cuestión de primer orden en la agenda de las instituciones europeas, como evidencian, entre otros, las recientes Conclusiones del Consejo sobre «El camino a seguir ante los retos demográficos» (2020/C 205/03); el informe de la Comisión sobre los efectos del cambio demográfico (COM(2020) 241 final) y su comunicación «Una Visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE: hacia unas zonas rurales más fuertes, conectadas, resilientes y prósperas antes de 2040» (COM(2021) 345 final); o sendos Dictámenes del Comité Europeo de las Regiones «La respuesta de la UE al reto demográfico» (2017/C 017/08) y «Cambio demográfico: propuestas para cuantificar y afrontar los efectos negativos en las regiones de la UE» (2020/C 440/07).

La cuestión ha recibido también un impulso por parte de las instancias de gobierno y legislativas de España, como queda recogido en documentos clave. A destacar, las directrices generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico, emanadas del mandato de la Conferencia de Presidentes de 2017 y aprobadas por Consejo de Ministros en marzo de 2019; los resultados de la Comisión Especial sobre la evolución demográfica en España del Senado, publicados en 2019; o la Declaración de Mérida de enero de 2020, de la Conferencia de Presidencias de Parlamentos Autonómicos, para trabajar conjuntamente y compartir experiencias ante los retos de «[…] la plena igualdad, la lucha contra el despoblamiento de las zonas rurales, la cohesión territorial, el envejecimiento de la población y la diversidad cultural y lingüística».

Asimismo, la perspectiva sociodemográfica sobre el territorio, la despoblación y sus efectos en el tejido socioeconómico, el desarrollo sostenible y la calidad de vida, también ha sido objeto de análisis por el Consejo Económico y Social de España, en su informe «Un medio rural vivo y sostenible» de julio de 2021, y por el propio Comité Económico y Social de la Comunitat Valenciana en su «Informe sobre el Medio Rural en la Comunitat Valenciana» aprobado en julio de 2020.

Igualmente, es reseñable el acuerdo de diálogo social Alcem-nos, suscrito de manera tripartita el 22 de julio de 2020, entre el Consell y las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, que marcó las líneas de actuación para hacer frente a la emergencia sanitaria, económica y social causada por la Covid-19 y para sentar las bases para la reactivación social y económica de la Comunitat Valenciana, incluyendo, entre sus propuestas, acciones para la cohesión territorial, el desarrollo rural y para revertir el fenómeno del despoblamiento.

Si bien los fenómenos de la despoblación y el despoblamiento nos sirven para explicar las consecuencias de procesos económicos y sociales originados en periodos históricos pasados, que se han intentado paliar con medidas verticales sin un éxito destacable, en los tiempos actuales resulta necesario introducir medidas de equidad territorial para evitar la perpetuación de estos procesos. Hay que arbitrar políticas de discriminación positiva para zonas de nuestro territorio con condiciones de partida desfavorables, para dotarlos así de una mayor resiliencia a fin de que puedan combatir las problemáticas estructurales que les afectan de una manera más eficiente y, al mismo tiempo, se adapten mejor a los nuevos retos derivados de la globalización y los efectos del cambio climático.

Habitualmente, las áreas rurales están más expuestas a las externalidades negativas de procesos que se originan en las áreas más pobladas. Por ello, hay que insistir en políticas activas, en contraposición a las medidas aplicadas históricamente. Las respuestas de las instituciones a esta situación desfavorable de partida requieren de un tratamiento diferenciado para territorios en riesgo de despoblamiento: el enfoque adecuado debe ser el del tratamiento equitativo, abandonando el paradigma del tratamiento igualitario, que no ha tenido efectos notables en la lucha contra el despoblamiento.

Las dinámicas de despoblamiento actuales son diferentes a las experimentadas en la segunda mitad del siglo xx, cuando las políticas de contraposición de «la ciudad contra el campo», la intensificación del modelo de la España radial y la industrialización alrededor de las zonas urbanas provocaron el éxodo rural de familias enteras. Actualmente el despoblamiento viene más motivado por dos factores: por un lado, el envejecimiento de la población que se resistió a aquellas dinámicas y, por otro lado, la carencia de oportunidades para la gente joven, la cual, después de su etapa de formación superior, raramente vuelve a sus poblaciones de origen. Es en este segmento de población en el que, básicamente, se debe actuar, para retener y para atraer gente joven al mundo rural. Hay que insistir, por lo tanto, en políticas activas, y esto pasa por desarrollar de manera decidida medidas para favorecer la equidad territorial.

III

En los últimos años, la Generalitat ha asumido estos retos y, en particular, la lucha contra el despoblamiento territorial, como una línea de acción política prioritaria. Ello se ha traducido en un impulso transversal firme a las actuaciones de todos los departamentos y órganos del Consell, para hacer frente al despoblamiento y reforzar los servicios públicos en los municipios afectados, a través de la Comisión Interdepartamental creada a tal efecto en 2017. Igualmente, con el apoyo a la administración local mediante la creación de un fondo de cooperación municipal específico en 2018; y con el refuerzo de la estructura institucional, que ha permitido emprender medidas y actuaciones directas en beneficio de los municipios en riesgo de despoblamiento en la Comunitat Valenciana y sus comarcas. Con estos objetivos, además, ha sido fundamental el consenso en la elaboración de un marco estratégico a largo plazo, plasmado en la Estrategia Avant 20-30, elaborada en colaboración con las universidades públicas de la Comunitat Valenciana, a través de la Cátedra interuniversitaria Avant constituida en marzo de 2019.

Como antecedente, asimismo, cabe mencionar la Estrategia territorial de la Comunitat Valenciana, aprobada por Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell, modificado posteriormente por Decreto 166/2011, de 4 de noviembre, del Consell, instrumento marco de la ordenación del territorio en el ámbito de la Comunitat Valenciana, conforme a lo previsto en el Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell, de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, incorporando los principios y directrices de la Estrategia Territorial Europea y más recientemente la Agenda Territorial Europea 2030. Dicha Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana contempla, entre sus objetivos generales, el mantenimiento de la diversidad y la vertebración del sistema de ciudades, la mejora de las condiciones de vida del sistema rural o la aplicación de forma eficiente de los instrumentos de equidad territorial. En este contexto, el fenómeno de la despoblación, por su carácter territorial y sistémico, ha de enmarcarse en un concepto de vertebración del territorio, bajo una visión de complementariedad entre las relaciones urbanas y rurales, y contando con el papel indiscutible de los paisajes y la infraestructura verde de la Comunitat Valenciana.

Teniendo en cuenta los desafíos actuales y futuros que se suman al reto demográfico, como son la lucha y la adaptación al cambio climático, la pérdida de la biodiversidad, la transición energética, la transformación digital, la innovación tecnológica, la globalización de los mercados y el crecimiento de las áreas urbanas y metropolitanas; reconociendo que todo ello afecta con mayor intensidad a las personas y a los territorios que sufren los efectos de la despoblación, ahondando en la brecha rural-urbana y en las desigualdades; y reconociendo, asimismo, que las políticas para actuar contra el despoblamiento requieren de un marco estable, con vocación de permanencia, que dé confianza y continuidad a las medidas, la Generalitat establece, en esta Ley integradora, los objetivos, principios rectores y medidas para lograr una mayor cohesión territorial y social de la Comunitat Valenciana, con la aspiración de corregir las desigualdades, garantizar los derechos y potenciar las oportunidades para todas las personas independientemente de su lugar de residencia.

Esta voluntad entronca con el precepto constitucional por el cual «todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado» (art. 139 CE), y con aquello que establece el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, en su artículo 19.1, según el cual la Generalitat ha de impulsar un «modelo de desarrollo equitativo, territorialmente equilibrado y sostenible» y promover «políticas de equilibrio territorial entre las zonas costeras y las de interior». Por tanto, esta Ley encaja competencialmente en las facultades otorgadas por el Estatuto de Autonomía con carácter específico en la materia del equilibrio territorial y en el desarrollo de aquellas competencias sectoriales reconocidas constitucional y estatutariamente.

Bajo estos preceptos fundamentales, las disposiciones de la presente ley desarrollan diversos ámbitos competenciales de la Generalitat. Por un lado, el artículo 49.1.1.º del Estatuto de Autonomía atribuye la competencia exclusiva en materia de organización de sus propias instituciones de autogobierno; en virtud de la cual se desarrolla la regulación de la comisión interdepartamental del Consell, la planificación estratégica de las políticas contra el despoblamiento y la elaboración de informes sobre la materia.

Por el necesario carácter transversal e integrador de las políticas públicas contra la despoblación, la ley contiene y desarrolla disposiciones en una amplia relación de materias de carácter sectorial, en virtud de los siguientes ámbitos competenciales. En primer lugar, de conformidad con el artículo 49.1 del Estatuto de Autonomía, la Generalitat tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 8.º Régimen local, sin perjuicio de lo que dispone el número 18 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española; 9.º Vivienda; 10.º Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña, de acuerdo con lo que dispone el número 23 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española; 12.º Turismo; 15.º Ferrocarriles, transportes terrestres, marítimos, fluviales y por cable: puertos, aeropuertos, helipuertos y servicio meteorológico de la Comunitat Valenciana, sin perjuicio de lo que disponen los números 20 y 21 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española. Centros de contratación y terminales de carga en materia de transporte; 25.º Juventud; 26.º Promoción de la mujer; 27.º Instituciones públicas de protección y ayuda de menores, jóvenes, emigrantes, tercera edad, personas con discapacidad y otros grupos o sectores necesitados de protección especial, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación; 35.º Comercio interior, defensa del consumidor y del usuario, sin perjuicio de la política general de precios, libre circulación de bienes, la legislación sobre defensa de la competencia y la legislación del Estado; 36.º Administración de justicia, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de desarrollo del artículo 149.1 5.ª de la Constitución. Y, en relación a la administración de justicia, exceptuada la militar, el artículo 36.1.5.ª del Estatuto de Autonomía dispone que corresponde a la Generalitat: 5.ª La competencia para ordenar los servicios de justicia gratuita que podrán prestarse directamente o en colaboración con los colegios de abogados y las asociaciones profesionales.

Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el artículo 49.3 del Estatuto de Autonomía, la Generalitat tiene competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución y, en su caso, de las bases y ordenación de la actividad económica general del Estado, sobre: 8.º Gestión de las funciones del servicio público estatal en el ámbito de trabajo, ocupación y formación; 14.º Protección civil y seguridad pública. Y, de acuerdo con el artículo 50 del Estatuto de Autonomía, a la Generalitat le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución de: 1. Régimen jurídico y sistema de responsabilidad de la administración de la Generalitat y de los entes públicos dependientes de ésta, así como el régimen estatutario de sus funcionarios; y 6. Protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de la Generalitat para establecer normas adicionales de protección.

El artículo 52.1 del Estatuto de Autonomía establece que, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general, corresponde a la Generalitat, en los términos que disponen los artículos 38, 131 y los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española, la competencia exclusiva de las siguientes materias: 1.ª Planificación de la actividad económica; 3.ª Desarrollo y ejecución de planes estatales para la reestructuración de sectores industriales y económicos; 4.ª Sector público económico de la Generalitat, en cuanto no esté contemplado por otras normas del Estatuto. Y el artículo 52.2 dispone a su vez que: «2. La Generalitat, en el ejercicio de sus competencias, y sin perjuicio de la coordinación general que corresponde al Estado, fomentará el sistema valenciano de ciencia, tecnología y empresa promoviendo la articulación y cooperación entre las universidades, organismos públicos de investigación, red de institutos tecnológicos de la Comunitat Valenciana y otros agentes públicos y privados, con la finalidad estatutaria de I+D+I y con el fin de fomentar el desarrollo tecnológico y la innovación, con apoyo del progreso y la competitividad empresarial de la Comunitat Valenciana. Se regulará mediante Ley de Les Corts».

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 del Estatuto de Autonomía, es competencia exclusiva de la Generalitat la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio de lo que disponen el artículo 27 de la Constitución Española y las leyes orgánicas que, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 81 de aquella, lo desarrollan, de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española, y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía.

Y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 54 del Estatuto de Autonomía es de competencia exclusiva de la Generalitat, la organización, administración y gestión de todas las instituciones sanitarias públicas dentro del territorio de la Comunitat Valenciana. Y le corresponde a la Generalitat, en materia de Seguridad Social: a) El desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, a excepción de las normas que configuran el régimen económico de ésta; y b) La gestión del régimen económico de la Seguridad Social. Igualmente le corresponde la ejecución de la legislación del Estado sobre productos farmacéuticos. Y, de forma coherente con lo dispuesto en el artículo 49.1.1.ª del Estatuto de Autonomía, la Generalitat podrá organizar y administrar para aquellas finalidades, y dentro de su territorio, todos los servicios relacionados con las materias antes mencionadas, y ejercerá la tutela de las instituciones, entidades y funciones en materia de sanidad y seguridad social, a excepción de la alta inspección del Estado para el cumplimiento de las funciones y competencias contenidas en este artículo. Del mismo modo, la Generalitat, en el ejercicio de las competencias en materia de sanidad y seguridad social, garantizará la participación democrática de todas las personas interesadas, así como de los sindicatos de personas trabajadoras y asociaciones empresariales en los términos que la Ley establezca.

IV

En cuanto a los objetivos de la Ley, esta pretende abarcar la amplitud de materias y sectores, dado que el propósito es, precisamente, dotar de una perspectiva transversal, multisectorial y coordinada, para dar respuesta a las necesidades de la ciudadanía residente en los municipios en riesgo de despoblamiento, para el fomento de territorios atractivos y resilientes, y la creación de oportunidades de inversión o establecimiento de empresas y autónomos y otros agentes públicos y privados, debiendo ser, al mismo tiempo, un instrumento flexible en su desarrollo normativo y aplicación posteriores, que permita la adaptación de las medidas a la diversidad de situaciones que pueden darse en estos municipios y sus comarcas.

Los principios de actuación y medidas de esta Ley van dirigidas, lato sensu, a mejorar la calidad de vida de la población en los municipios en riesgo de despoblamiento, elevando el grado de bienestar de sus habitantes y asegurando unos servicios públicos básicos adecuados y suficientes, que garanticen la igualdad de oportunidades y la accesibilidad, incidiendo en el acceso educativo, las prestaciones sanitarias, de atención social, dependencia y discapacidad, acceso a la justicia y asistencia a las víctimas del delito, la mejora de la movilidad y la conectividad física, el acceso a la vivienda y la dotación de nuevas tecnologías de la información y de la comunicación.

La Ley busca tener en cuenta, específicamente, a personas con un papel clave en la vitalidad, identidad y sentimiento de pertenencia de los municipios en riesgo de despoblamiento, como son las personas jóvenes y las personas mayores, fomentando el conocimiento y la solidaridad intergeneracional. De manera señalada, busca reconocer el impulso a menudo invisible de las mujeres por mantener vivos sus pueblos, su papel en la fijación de la población y la necesidad de romper la brecha de género y luchar contra la violencia de género en el medio rural. Además, se quiere favorecer la recuperación de un tejido social participativo e inclusivo de las distintas realidades de una sociedad moderna y solidaria, con formas variadas de participación y organización, para la garantía de derechos y oportunidades de todos y todas, incluyendo a los colectivos más vulnerables, así como a las personas retornadas y a las personas migrantes.

Asimismo, la Ley tiene por objeto mantener y ampliar la base económica de los municipios en riesgo de despoblamiento, ofrecer oportunidades de innovación, condiciones favorables para el emprendimiento y la creación de empleos estables y de calidad, en el ámbito público y privado, adecuado a las potencialidades del territorio, incentivando la atracción y retención de talento joven, especialmente femenino, y la profesionalización. Entre otras medidas, la Ley pretende dotar de un marco de seguridad jurídica y confianza para el establecimiento o mantenimiento de proyectos empresariales o vitales, mediante, entre otros, medidas de incentivo, simplificación y de discriminación positiva, e impulsar políticas sectoriales que apuesten por la diversificación en modelos de desarrollo sostenible, responsable e inclusivo. Y crear las condiciones que permitan aprovechar la transición energética y la transformación digital del tejido productivo y empresarial actual y futuro de los municipios en riesgo de despoblamiento, en particular de la economía social.

Igualmente, la Ley busca promover la protección, rehabilitación, recuperación y utilización del patrimonio natural, cultural –material e inmaterial–, etnológico e histórico autóctonos como vía de valorización económica y social de la singularidad de la dimensión local de los municipios en riesgo de despoblamiento y del sentido de pertenencia a sus habitantes, además de fomentar las actividades de cultura, deporte y ocio.

Además, se pretende fomentar la construcción de nuevo discurso de la ruralidad, enfocado a visibilizar los aspectos y valores positivos que atesora la vida en los municipios en riesgo de despoblamiento, de interior y de montaña, y sus ventajas competitivas. Y desarrollar mecanismos participativos eficaces y realistas con el fin de integrar y coordinar a las personas, los agentes sociales y las entidades asociativas y organizativas representativas de los municipios en riesgo de despoblamiento y del medio rural; invertir en el capital social territorial y reforzar la cooperación público-privada para maximizar la movilización de los recursos territoriales; todo ello, con el fin de lograr un entorno rural inteligente, accesible, sostenible, territorial e integrador.

V

En cuanto a su estructura, la Ley consta de cuatro títulos, el último de los cuales está dividido en dos Capítulos, y 42 artículos, además de cuatro disposiciones transitorias, una derogatoria y dos finales.

El Título Preliminar contiene tres artículos que establecen el objeto y el ámbito de aplicación, los fines y los principios rectores de la Ley.

El Título I contiene diez artículos que describen las competencias del Consell, los instrumentos de gobernanza y coordinación administrativa de las políticas contra el despoblamiento, incluyendo la Comisión Interdepartamental especializada en la materia; así como el informe de perspectiva rural, la planificación estratégica de las políticas contra el despoblamiento, el fondo de financiación a los municipios, las fórmulas previstas de participación de la ciudadanía y de colaboración interinstitucional, y las medidas de formación, investigación, estudio y divulgación sobre el fenómeno del despoblamiento.

El Título II establece, en sendos artículos, los criterios de zonificación y la definición de municipio en riesgo de despoblamiento, con el fin de poder enfocar las medidas transversales y sectoriales en beneficio de aquellos municipios y comarcas que padecen situaciones demográficas más graves, para lograr una mayor eficacia en las medidas, si bien con un margen de flexibilidad suficiente que permita adecuar las medidas sectoriales por razones de coherencia y equidad territorial.

El Título III establece las medidas que tienen por objeto la cohesión social, económica y territorial frente al despoblamiento. El Capítulo I contiene quince artículos, que describen las medidas dirigidas a garantizar el acceso a los servicios públicos y para la igualdad de derechos y oportunidades, en el ámbito de las políticas públicas desplegadas por el Consell que buscan una incidencia positiva en los municipios en riesgo de despoblamiento o en aquellas en las que procede una buena coordinación y colaboración con otras administraciones públicas. Y el Capítulo II contiene doce artículos, que establecen el marco para desplegar medidas dirigidas a la reactivación y la diversificación socio-económicas y la promoción del empleo; constan tanto de medidas transversales de promoción, para la discriminación positiva o de incentivos fiscales, como medidas específicas de ámbito sectorial de mayor relevancia para el territorio, teniendo una especial importancia las medidas en el sector agroalimentario, en el turismo, la innovación, las energías renovables o la gestión forestal sostenible. Por último, se abordan los instrumentos de planeamiento, para su adaptación y simplificación, en consideración de las condiciones particulares de los municipios rurales en riesgo de despoblamiento.

Finalmente, la Ley contempla cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales, que incorporan previsiones de aplicación y mandatos específicos, para garantizar el desarrollo de aquellas medidas específicas o sectoriales contempladas en la Ley, u otros aspectos del ordenamiento jurídico que le afecten; y para, en su caso, adaptar la normativa vigente que regula la Comisión Interdepartamental especializada del Consell en la materia y el Fondo de cooperación municipal contra el despoblamiento.

Esta Ley se adecúa a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público.

Esta norma cumple los principios establecidos en el artículo 59 de la Ley 1/2022, de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia propios de la buena regulación, habiendo seguido un proceso de elaboración transparente y participativo. La necesidad y proporcionalidad de la norma responden a la constatación de un desequilibrio territorial, que se manifiesta por el fenómeno de la despoblación y sus consecuencias socioeconómicas, y que menoscaba la cohesión y el desarrollo equitativo y sostenible en toda la Comunitat. La eficacia y la eficiencia se recogen entre los principios rectores de la Ley, e inspiran los mecanismos para una mejor planificación de las políticas, una coordinación administrativa más ágil y operativa, y una mayor calidad y alcance de los servicios públicos a la ciudadanía. Se garantiza el principio de seguridad jurídica porque esta norma es coherente con el resto del ordenamiento jurídico y contiene las oportunas remisiones a la normativa aplicable de ámbito sectorial. La Ley busca otorgar un marco jurídico estable, claro, integrador y con vocación de permanencia, para el diseño y la aplicación de las políticas públicas contra el despoblamiento en la Comunitat Valenciana. Por último, en la elaboración de este proyecto normativo se ha tenido especial atención en respetar el principio de transparencia y participación, tanto en la fase de consulta pública, como en el trámite de información y audiencia a las personas y entidades interesadas.

Por todo lo expuesto, esta regulación se considera el instrumento más adecuado para avanzar en la cohesión territorial y social en la Comunitat Valenciana, en pro de la equidad territorial y la reducción de la brecha rural-urbana, atendiendo particularmente al fenómeno del despoblamiento y las tendencias demográficas, socioeconómicas y territoriales asociadas, y para promover una mirada actual, renovada y positiva hacia nuestras comarcas y pueblos de interior y de montaña, como territorios de oportunidad y de futuro.

TÍTULO PRELIMINAR. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

Esta ley vela por el logro de la equidad territorial, entendida como la garantía de los mismos derechos para toda la ciudadanía valenciana, tanto si vive en entornos rurales como urbanos, y el acceso en igualdad de condiciones a los servicios públicos, infraestructuras, niveles de renta y oportunidades laborales para todas las personas que residen en la Comunitat Valenciana, encomendando a las instituciones públicas desarrollar políticas activas que acaben con el desequilibrio territorial, que ha sido la causa central de los procesos de despoblamiento y despoblación de las comarcas valencianas de interior.

Artículo 2. Fines.

Los fines perseguidos con esta Ley son:

Artículo 3. Principios rectores.

La aplicación de la presente Ley se regirá por los siguientes principios:

TÍTULO I. Competencias, gobernanza y colaboración institucional

Artículo 4. Competencias del Consell.

En materia de reto demográfico y lucha contra el despoblamiento, corresponde al Consell:

Artículo 5. Comisión Interdepartamental del Consell contra el Despoblamiento y por la Equidad Territorial.

Artículo 6. Informe de perspectiva sobre el despoblamiento.

En caso de no afección, se dejará constancia de la concurrencia de esta circunstancia en la Memoria de Análisis de Impacto normativo o en el expediente de tramitación del plan sectorial, en su caso.

Este informe se elaborará por el departamento o centro directivo que proponga el anteproyecto de ley o proyecto de plan o programa, y deberá acompañar a la propuesta desde el inicio del proceso de tramitación.

Téngase en cuenta que esta actualización, por la que se suprime el apartado 3 y se modifican los apartados 1 y 2, establecida por el art. 61 de la Ley 6/2024, de 5 de diciembre, Ref. BOE-A-2025-1#a6-3, entra en vigor al día siguiente de la publicación en el «Diari Oficial de la Generalitat Valenciana» del acuerdo por el que apruebe la Guía metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, según establece la disposición final sexta de la citada Ley.

Redacción anterior:

"Artículo 6. Informe de perspectiva rural sobre el despoblamiento y la equidad territorial.

1. Los proyectos normativos con rango de ley, de la Generalitat, y los planes sectoriales tendrán que incorporar un informe de perspectiva rural sobre el despoblamiento y la equidad territorial, que incluya una evaluación previa del impacto en términos de reto demográfico y cohesión territorial, enfocado, en particular, a que la normativa y el desarrollo de los planes sean adecuados a las singularidades y a los recursos administrativos disponibles en los municipios considerados en el artículo 15.

Este informe se elaborará por el departamento o centro directivo que proponga el anteproyecto de ley o proyecto de plan o programa, y deberá acompañar a la propuesta desde el inicio del proceso de tramitación. En los términos y fases en que reglamentariamente se determine, deberá incluir una fase de consulta con las personas representantes de los territorios afectados.

1. El órgano competente en materia de políticas contra el despoblamiento proporcionará directrices, instrucciones y metodologías para facilitar la elaboración del dicho informe de perspectiva rural sobre el despoblamiento. Estas deberán estar disponibles en un plazo no superior a dos meses desde la entrada en vigor de la Ley.

1. En la elaboración de los presupuestos autonómicos, se incluirán indicadores que permitan integrar el impacto social y sectorial que sobre el despoblamiento pueden tener las políticas presupuestarias. Se individualizará el gasto proyectado en las políticas activas frente al despoblamiento a desarrollar por el órgano competente. En el resto de las políticas sectoriales del Consell se llevará a cabo una caracterización territorial de las líneas presupuestarias proyectadas, a fin de permitir una evaluación de su impacto sobre el despoblamiento territorial."

Se suprime el apartado 3 y se modifican los apartados 1 y 2 por el art. 61 de la Ley 6/2024, de 5 de diciembre. Ref. BOE-A-2025-1#a6-3

Esta modificación entra en vigor al día siguiente de la publicación en el «Diari Oficial de la Generalitat Valenciana» del acuerdo por el que apruebe la Guía metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, según establece la disposición final sexta de la citada Ley.

Artículo 7. Planificación estratégica.

Estas revisiones serán dirigidas por el órgano competente en materia de despoblamiento que enviará un informe al Consell para su análisis, debate y aprobación por acuerdo del Consell.

Los datos que permiten analizar el despoblamiento y la evolución demográfica-territorial se publicarán en formatos abiertos y reutilizables en el catálogo de datos abiertos de la Generalitat.

Artículo 8. Fondo de Cooperación Municipal contra el Despoblamiento.

Asimismo, podrán considerarse beneficiarios del fondo, con un porcentaje de asignación del 50 % del importe correspondiente, aquellos municipios que se encuentren en el supuesto previsto en el artículo 15.3 de esta ley.

Aquellos municipios que el ejercicio anual correspondiente a la asignación de la cuantía presupuestada correspondiente, ya no cumplan los requisitos previstos en la ley para ser beneficiarios del fondo, pero que hayan sido beneficiarios del fondo en el ejercicio anterior, mantendrán la condición de beneficiarios, con igual asignación, en el ejercicio anual correspondiente a la asignación del fondo y en el siguiente ejercicio anual.

Se modifica el apartado 4 por el art. 43.único de la Ley 3/2026, de 29 de junio. Ref. BOE-A-2026-15683

Artículo 9. Colaboración y cooperación interadministrativa.

Artículo 10. Participación ciudadana y colaboración con la sociedad civil.

Artículo 11. Estudio, investigación y divulgación en materia de reto demográfico y despoblamiento.

Artículo 12. Estabilidad y formación del empleo público.

Artículo 13. Financiación de las medidas contra el despoblamiento.

TÍTULO II. Zonificación del riesgo de despoblamiento

Artículo 14. Definición de municipio en riesgo de despoblamiento.

Artículo 15. Criterios de zonificación del riesgo de despoblamiento.

Así mismo, serán considerados municipios en riesgo de despoblamiento aquellos con población inferior a 300 habitantes.

Se modifican los apartados 1 y 3 por el art. 48 de la Ley 5/2025, de 30 de mayo. Ref. BOE-A-2025-11959

TÍTULO III. Medidas de cohesión social, económica y territorial

CAPÍTULO I. Medidas de garantía de acceso a servicios públicos y para la igualdad de derechos y oportunidades

Artículo 16. Acceso a la educación pública.

En particular, propiciará:

Para tal fin, la Generalitat deberá articular mecanismos de financiación y apoyo técnico a las entidades locales que acompañen a esta colaboración para la adecuada prestación de estos servicios.

A este efecto, deberá elaborar materiales y desarrollar programas de formación del profesorado, entre otras, en las siguientes materias:

Se modifican las letras a), d) y h) del apartado 1 por el art. 50 de la Ley 5/2025, de 30 de mayo. Ref. BOE-A-2025-11959

Artículo 17. Medidas relativas a la formación profesional.

Artículo 18. Acceso a la sanidad pública.

Artículo 19. Acceso a los servicios sociales públicos.

A tal fin, la conselleria competente en la materia desarrollará aquellas medidas normativas y de coordinación y colaboración con las administraciones locales, que permitan garantizar la prestación de los servicios sociales de atención primaria en los municipios en riesgo de despoblamiento.

Asimismo, los instrumentos de planificación de infraestructuras sociales y mapeo de servicios sociales previstos en dicha Ley abordarán el riesgo de despoblación territorial, de conformidad con criterios de proximidad, funcionalidad, accesibilidad, eficacia y eficiencia y equidad territorial.

a) Fomentar la atención en los entornos más inmediatos mediante programas de apoyo a familias, la atención en entornos naturales o la itinerancia de servicios.