Toezichtkader stelsel Kwaliteitsborging Bouw

1. Inleiding

Dit toezichtkader bevat een algemene toelichting op de toezichttaak van de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (TloKB) ten aanzien van het stelsel Kwaliteitsborging Bouw (KB-stelsel) en op de wijze waarop de TloKB invulling geeft aan deze taak. Dit toezichtkader maakt onder andere gebruik van de ex ante evaluatie die de TloKB heeft laten uitvoeren in 2022 en van eerder gepubliceerde stukken, zoals jaarplannen en jaarverslagen van de TloKB.

1.1. Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw

De TloKB is een zelfstandig bestuursorgaan en heeft hoofdtaken ten aanzien van drie stelsels: kwaliteitsborging bouw, erkende kwaliteitsverklaringen en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (zie figuur 1).

1.1.1. Kwaliteitsborging bouw

Met het oog op verbetering van de bouwkwaliteit regelt de Woningwet (Wonw) afdeling 1a. Kwaliteitsborging voor het bouwen, na inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) een aantal taken voor de TloKB. Zij laat enerzijds instrumenten voor kwaliteitsborging bouw (KB-instrumenten) toe tot het KB-stelsel. Anderzijds houdt de TloKB toezicht op de aanbieders van toegelaten KB-instrumenten, de toepassing van deze KB-instrumenten door kwaliteitsborgers en op het functioneren van het KB-stelsel. De TloKB houdt een openbaar register bij van de instrumentaanbieders, de toegelaten KB-instrumenten en de kwaliteitsborgers. Voor haar dienstverlening (toelating, registratie en toezicht) stelt de TloKB tarieven vast. De TloKB heeft een voorlichtingstaak in de toepassing van de regels met betrekking tot de toelating van KB-instrumenten. Tot slot monitort en evalueert de TloKB het functioneren van het KB-stelsel en brengt hierover verslag uit aan de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO).

1.1.2. Erkende kwaliteitsverklaringen

Een Erkende Kwaliteitsverklaring (EKV) is een door de Minister voor VRO erkende verklaring dat een gecertificeerd product, proces of systeem voldoet aan de kwaliteitseisen van het Besluit bouwwerken leefomgeving. De TloKB wijst binnen het stelsel Erkende kwaliteitsverklaringen (EKV-stelsel) beoordelingsrichtlijnen (BRL’s) en certificerende instellingen aan voor de afgifte van de EKV’s. Vervolgens houdt de TloKB een openbaar register bij met de aangewezen BRL’s, de aangewezen certificerende instellingen en de EKV’s. Als een opdrachtnemer (bouwer) gebruik maakt van een EKV is het bevoegd gezag, volgens het Besluit bouwwerken leefomgeving, verplicht deze zonder nadere controle te accepteren als voldoende bewijs dat aan de bouwtechnische regels is voldaan.

1.1.3. Werkzaamheden gasverbrandingsinstallaties

Om de kwaliteit van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties te verbeteren met het oog op reductie van koolmonoxide-ongevallen introduceert de Woningwet een stelsel van certificering voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (CO-stelsel).1Wijziging Woningwet in verband met de introductie van het CO-stelsel, TK, Staatsblad 2019, 383

Met het CO-stelsel kiest de Minister voor VRO voor accreditatie en procescertificering met een open stelsel. Dit houdt in dat het stelsel ruimte kent voor meerdere certificatieschema’s en meerdere certificerende instellingen naast elkaar. Deze keuze heeft tot gevolg dat een belangrijk deel van het toezicht wordt uitgevoerd door de Raad voor Accreditatie. De TloKB wijst certificatieschema’s en certificerende instellingen aan en laat ze toe tot het CO-stelsel en houdt een openbaar register bij met de aangewezen certificatieschema’s, aangewezen certificerende instellingen en certificaathouders.2Certificaathouders zijn installatiebedrijven, technische diensten van organisaties en bedrijven en leveranciers van gashaarden en -kachels die gecertificeerd zijn voor het uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Daarnaast houdt de TloKB op een beperkt aantal onderdelen die buiten de taken van de Raad voor Accreditatie vallen aanvullend toezicht. Dit betreft de naleving van enkele verplichtingen van schemabeheerders en certificerende instellingen en op het functioneren en de effectiviteit van het CO-stelsel. De TloKB monitort en evalueert het functioneren en de effectiviteit van het CO-stelsel en brengt daarover verslag uit aan de Minister voor VRO.

1.2. Doel KB-stelsel

Dit toezichtkader bevat een algemene toelichting op de toezichttaak van de TloKB ten aanzien van het KB-stelsel en de wijze waarop de TloKB invulling geeft aan deze taak. Het toezichtkader geeft instrumentaanbieders en andere partijen inzicht in welke verschillende toezichttaken de TloKB onderscheidt en wat zij van het toezicht door de TloKB kunnen verwachten.

1.3. Wettelijke basis toezichtkader

Dit toezichtkader is op te vatten als een beleidsregel. Artikel 4:83 Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de bekendmaking van een beleidsregel zijn wettelijke basis vermeldt.

De wettelijke basis voor deze beleidsregel is artikel 7ak Wonw en artikel 5.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit artikel regelt onder meer de toezichttaak van de TloKB in het kader van Woningwet afdeling 1a. Kwaliteitsborging voor het bouwen.

1.4. Missie en visie, kernwaarden en kwaliteiten

Het toezichtkader bouwt voort op de missie, visie en kernwaarden en met inzet van de kwaliteiten van de TloKB. Het toezichtkader geeft invulling aan het wettelijke kader en draagt bij aan een beter vertrouwen in kwaliteit van bouwen.

De TloKB ziet toe op het stelsel van kwaliteitsborging van bouwwerken, bouwproducten en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Eigenaren en gebruikers krijgen zo bouwwerken die veiliger, gezonder, duurzamer, bruikbaarder en toegankelijker zijn.

De TloKB speelt een publieke sleutelrol in de verbetering van de bouwkwaliteit. De TloKB laat toetsmethoden toe en ziet toe op het juiste gebruik van deze methoden in de bouwpraktijk. Zo kan iedereen vertrouwen op de kwaliteit van bouwwerken, bouwproducten en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties.

De TloKB voert haar taken uit vanuit drie kernwaarden:

Bij de uitvoering van de taken zet de TloKB de volgende vier kwaliteiten in:

1.5. Beleidsregels KB-toezicht

De TloKB stelt voor ieder stelsel waar zij toezichthoudende taken over heeft beleidsregels in de vorm van kaders op en een protocol werkwijze. Daarin legt zij de invulling vast van het toezicht, de inspecties en de handhaving en de daarbij te hanteren uitgangspunten en werkwijzen:

Toezicht is gericht op het bevorderen van nalevingsgedrag via informatieverzameling, beoordeling en (eventueel) handhaving. De werkwijze van toezicht is in de regel het verzamelen en beoordelen van informatie aan de hand van inspecties.

Het inspectiekader bevat een nadere concretisering van het toezichtkader en werkt uit hoe de TloKB haar inspecties inricht, uitvoert en informatie beoordeelt. Daarbij concretiseert zij ook de inspectieonderwerpen en inspectievragen. Het inspectiekader geeft duidelijkheid aan instrumentaanbieders en kwaliteitsborgers over hoe de TloKB informatie beoordeelt, welke verschillende inspecties de TloKB onderscheidt en wat zij tijdens een inspectie van de TloKB kunnen verwachten.

Het handhavingskader werkt de handhavingsbevoegdheden van de TloKB uit welke uitgangspunten zij hierbij hanteert en welke keuzes zij hierbij maakt. Wanneer en hoe handhaaft de TloKB, welke afwegingen gelden bij handhaving. Hoe zet zij haar bevoegdheden op basis van de Woningwet (Wonw) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in en hoe verhouden de verschillende handhavingsinstrumenten zich tot elkaar.

Toezicht kent ook andere werkwijzen dan inspecties. De TloKB zet ook andere middelen in om instrumentaanbieders (en via hen kwaliteitsborgers en opdrachtnemers (bouwers) te stimuleren tot nalevingsgedrag, zoals:

1.6. Opbouw van het toezichtkader

In dit toezichtkader komt als eerste een beschrijving aan de orde van het KB-stelsel en het krachtenveld binnen dit stelsel met een algemene beschrijving van het toezicht, de juridische grondslagen en het onderscheid tussen nalevingstoezicht en kwaliteitstoezicht. Daarna komt de informatiepositie van de TloKB aan de orde en welke bronnen van informatie het toezicht door de TloKB op het KB-stelsel kent. Vervolgens werkt dit kader het nalevingstoezicht en kwaliteitstoezicht nader uit en tenslotte de programmering van het toezicht door de TloKB.

2. Toezicht op het KB-stelsel

2.1. Het KB-stelsel

Het doel van het KB-stelsel is de verbetering van de bouwkwaliteit aan de hand van aantoonbare kwaliteit van bouwwerken en het vermogen om structureel te leren van tekortkomingen.3Met verbetering van de bouwkwaliteit wordt in dit toelatingskader gedoeld op de bouwkwaliteit zoals vastgelegd in de bouwtechnische regelgeving. Dit draagt bij aan bouwwerken die veiliger, gezonder, duurzamer, bruikbaarder en toegankelijker zijn.

Voor toezicht op de bouwsector heeft het kabinet ervoor gekozen om geen gebruik te maken van regulering via accreditatie en certificering. Reden hiervoor is om diversiteit en innovatie in KB-instrumenten mogelijk te maken en ook om een proportioneel en betaalbaar stelsel te creëren. Hiermee houdt het kabinet rekening met het feit dat de bouwsector zich onder andere kenmerkt door een beperkt aantal grote bedrijven en een groot aantal kleinere bouwbedrijven. Bij het KB-stelsel volgt het kabinet het kabinetsstandpunt accreditatie en certificatie niet volledig, maar sluit wel aan bij de daarbij gehanteerde uitgangspunten.4Zie voor dit kabinetsstandpunt: Kamerstuk 29304, nr. 6 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl) Het kabinet kiest niet voor het aanwijzen van individuele kwaliteitsborgers op basis van accreditatie door de Minister. De verantwoordelijkheid voor de juiste toepassing van KB-instrumenten door kwaliteitsborgers ligt bij de instrumentaanbieder. De TloKB toetst aan de hand van wettelijke criteria of het KB-instrument hiervoor voldoende waarborgen biedt.5Memorie van toelichting bij de Wkb, TK, 2015-2026, 34 453, nr.3, par. 2.2, p. 17.

Voor het vertrouwen in het KB-stelsel en een goede werking ervan is van belang dat de kwaliteitsborger geheel onafhankelijk en deskundig is. Om dit aan te tonen schrijft de instrumentaanbieder in zijn KB-instrument voor dat de kwaliteitsborger niet organisatorisch, financieel of juridisch betrokken is bij het betreffende bouwproject, tenzij deze betrokkenheid alleen voortvloeit uit de overeenkomst tot het voeren van kwaliteitsborging.

De belangrijkste veranderingen ten opzichte van de huidige situatie om het gestelde doel van verbetering van de bouwkwaliteit met het nieuwe KB-stelsel te bereiken zijn:

Wanneer het KB-stelsel door systematisch toetsen leidt tot bouwwerken die aantoonbaar aan de bouwtechnische regels voldoen en tot het structureel vermogen om te leren van afwijkingen, draagt dit bij aan het verbeteren van de bouwkwaliteit.

2.2. Krachtenveld

Bij de uitoefening van haar taken bevindt de TloKB zich in een krachtenveld van verschillende partijen en hun belangen. Deze zijn als volgt te onderscheiden.6Zie Roddeman en Van Veen, Draagvlak is essentieel voor waardecreatie | AevesBenefit, 2021

2.2.1. Actoren binnen het krachtenveld

2.2.2. Kenmerken krachtenveld

Specifieke kenmerken van het krachtenveld maken de uitvoering van taken door de TloKB complex:

2.2.3. Regulatory capture

De TloKB heeft als zelfstandig bestuursorgaan een sterke, onafhankelijke positie om haar taken uit te oefenen. Voor een goede taakuitoefening is van belang dat er voldoende kennis en ervaring is en ook dat er voldoende voeling is met de bouwpraktijk en hetgeen speelt bij de instrumentaanbieders, als ondertoezichtstaande partijen. Uit onderzoek naar toezicht blijkt dat bij het houden van toezicht zoals opgedragen aan de TloKB het risico ontstaat van wat ‘regulatory capture’ wordt genoemd.7D. Carpenter & D. Moss (eds.), “Preventing regulatory capture: special interest influence and how to limit it”, Cambridge: Cambridge University Press, the Tobin Project, 2013Regulatory capture duidt op het risico dat een steeds betere relatie tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande organisaties ertoe leidt dat de toezichthouder zich meer met de ondertoezichtstaande organisaties vereenzelvigt dan vanuit het publieke belang en het belang van particuliere en zakelijke bouwconsumenten wenselijk is.

Om dit risico te beperken investeert de TloKB in goed contact en goede relaties met bouwconsumenten, die zich wel georganiseerd hebben. Dit kan zowel door middel van overleg, als via werkbezoeken. Ook houdt de TloKB voeling met de bouwpraktijk doordat zij de mogelijkheid biedt om (vermoedens van) misstanden te melden voor eenieder die dit wil, voor zover deze onder de bevoegdheid van de TloKB vallen. Hiervoor is een formulier op de TloKB-website ingericht waarmee belanghebbenden contact op kunnen nemen met de TloKB.8Contact | Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (tlokb.nl) Maar ook anderszins staat de TloKB open voor signalen over het functioneren van het KB-stelsel.

De Raad van Advies van de TloKB biedt ruimte voor vertegenwoordiging van bouwconsumenten om te komen tot een evenwichtige vertegenwoordiging van partijen en belangen.

2.3. Toezicht

Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.9Kaderstellende visie op toezicht, TK, 2000-2001, 27 831, nr. 1. Het verzamelen van informatie is dus de basis van toezicht. Het volgende hoofdstuk geeft aan welke informatie de TloKB op reguliere basis ontvangt.

2.4. Object van toezicht

In 2022 heeft de TloKB de KB-instrumenten van zes instrumentaanbieders toegelaten aan de hand van de vereisten van de Woningwet, het bijbehorende Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen en de Ministeriële regeling kwaliteitsborging voor het bouwen.10wetten.nl - Regeling - Woningwet - BWBR0005181 (overheid.nl) Hiervoor heeft de TloKB het Toelatingskader Wkb-instrument vastgesteld.11Zie: Toelatingskader Wkb-instrument | Publicatie | Toelatingsorganisatie kwaliteitsboring bouw (tlokb.nl) Wanneer een nieuwe instrumentaanbieder een KB-instrument ter toelating voorlegt, wordt deze beoordeeld op basis van het op dat moment voor alle KB-instrumenten geldende toelatingskader.

Met de inwerkingtreding van het KB-stelsel is de TloKB bevoegd tot het houden van toezicht over en tot het kunnen handhaven ten opzichte van instrumentaanbieders van toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging en tot het bezoeken van bouwplaatsen. De instrumentaanbieder van een toegelaten KB-instrument is dan ook het object van toezicht door de TloKB.

Het KB-stelsel reikt bij de start niet verder dan gevolgklasse 1.12Met name grondgebonden eengezinswoningen, woonboten en vakantiewoningen, bedrijfspanden van maximaal 2 bouwlagen. Zie voor complete opsomming artikel 2.17 Besluit bouwwerken leefomgeving. Monumenten vallen vooralsnog niet onder het KB-stelsel. Vanaf 1 januari 2027 zal een evaluatie plaatsvinden, waarna de Minister van VRO besluit over uitbreiding van het KB-stelsel naar de beide overige gevolgklassen 2 en 3.

2.5. Juridische grondslagen toezichttaken

De TloKB verkrijgt haar juridische grondslag voor het toezicht op en het handhavend optreden ter zake de toepassing van de instrumenten voor kwaliteitsborging via:

Artikel 7ak is de juridische grondslag voor de TloKB en haar toezichthoudende en overige taken. In artikel 7ac is opgenomen waaraan een KB-instrument dient te voldoen en wat de taken zijn van de instrumentaanbieder. Artikel 7ah beschrijft de door de instrumentaanbieder aan de TloKB aan te leveren informatie over de kwaliteitsborgers die het KB-instrument toepassen en over het informeren van de TloKB in geval van een door een rechtbank uitgesproken surseance van betaling dan wel faillissement van de instrumentaanbieder.

Verder regelt afdeling 1a Wonw het intrekken van KB-instrumenten (art. 7ae), het schorsen van KB-instrumenten (art. 7af), het waarschuwen van de instrumentaanbieder (art. 7ag), de gegevensverstrekking door de instrumentaanbieder aan de TloKB (art. 7ah), het bijhouden van een register door TloKB (art. 7ai) en het opstellen van een jaarverslag (art. 7ap).

Artikel 92 lid 4 Wonw bepaalt: met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens artikel 7ac en artikel 7ah zijn belast de bij besluit van de toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw, bedoeld in artikel 7ak, eerste lid, aangewezen ambtenaren die deel uitmaken van het personeel, bedoeld in artikel 7am. Ook het hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing waarin het toezicht op en de handhaving van de naleving is geregeld.

In het besluit tot aanwijzing van toezichthouder Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (TloKB) zijn de personen aangewezen die zijn belast met het toezicht op de naleving van het KB-stelsel.13Zie voor dit besluit: Staatscourant 2023, 7647 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)

2.6. Nalevings- en kwaliteitstoezicht

De TloKB onderscheidt twee hoofdvormen van toezicht, te weten nalevingstoezicht en kwaliteitstoezicht. Uitgangspunt binnen het KB-stelsel is dat nalevingstoezicht (art. 7ac Wonw, tweede lid) en kwaliteitstoezicht (art. 7ac Wonw, eerste lid) elkaar aanvullen en versterken. Het nalevingstoezicht bij de instrumentaanbieder heeft tot doel om vast te stellen dat de instrumentaanbieders hetgeen in de door de TloKB toegelaten KB-instrumenten is vastgelegd en de van toepassing zijnde wet- en regelgeving naleven. De instrumentaanbieder voert controles uit op de juiste toepassing van zijn toegelaten KB-instrument.

Het kwaliteitstoezicht door de TloKB is gericht op de werking van het KB-stelsel als geheel. Op basis van de inspecties in het kader van kwaliteitstoezicht trekt de TloKB conclusies over de werking van het KB-stelsel in de bouw als geheel.

3. Informatiepositie TloKB

3.1. Informatiebronnen voor toezicht

Met de start van het KB-stelsel houdt de TloKB toezicht op een nieuw stelsel met nieuwe regelgeving en deels nieuwe partijen. De TloKB baseert haar nalevings- en kwaliteitstoezicht op informatie die zij periodiek ontvangt van instrumentaanbieders. Een belangrijk deel van deze informatie ontvangen instrumentaanbieders op hun beurt van kwaliteitsborgers, in overeenstemming met hetgeen hierover in het KB-instrument is vastgelegd.

Voor een deel van de informatiebronnen (1 t/m 3) geldt dat de aanlevering van de betreffende informatie verplichtend is vastgelegd in wet- en regelgeving, waaronder de beleidsregels van de TloKB, de toelatingsbeschikkingen en overeenkomsten.14Informatiebronnen 2 en 3 zijn nadere uitwerkingen van de wettelijk voorgeschreven informatiebronnen zoals bedoeld onder 1.

De informatiestromen van betrokken partijen en derden verkrijgt de TloKB op ongebonden basis (4 en 5). Alle bronnen van informatie tezamen vormen de basis voor de programmering van het toezicht.

3.2. Toelichting op de informatiebronnen

3.2.1. Wettelijk voorgeschreven informatiebronnen

De instrumentaanbieder houdt een actueel overzicht bij van kwaliteitsborgers die toestemming hebben om het KB-instrument te mogen toepassen.15Zie artikel 7ah Woningwet Iedere mutatie meldt de instrumentaanbieder direct, dan wel uiterlijk binnen twee (werk)dagen, aan de TloKB. Daarbij vermeldt de instrumentaanbieder de volgende gegevens:

Daarnaast informeert de instrumentaanbieder de TloKB onverwijld, uiterlijk binnen twee werkdagen, over een door de rechtbank over hem uitgesproken faillissement of surseance van betaling.16Zie artikel 7ah Woningwet

3.2.2. In de beschikking voorgeschreven informatiebronnen

De instrumentaanbieder houdt een actueel overzicht bij van de bouwprojecten waarin zijn KB-instrument wordt toegepast volgens een door de toelatingsorganisatie beschikbaar gesteld format.17Zie toelatingsbeschikkingen instrumenten voor kwaliteitsborging artikelen 8a en 8k Wekelijks verstrekt de instrumentaanbieder een overzicht met de gestarte, beëindigde of gewijzigde bouwprojecten, waarbij de volgende gegevens kunnen zijn vermeld: 18De instrument aanbieder kan wijzigingen van een bouwproject door te geven. Dit betreft niet het wekelijks actueel houden van de bouwprojecten.

Deze projectinformatie gebruikt de TloKB om een steekproef te trekken voor uit te voeren inspecties.

3.2.3. Aanvullende informatie instrumentaanbieder bij afronding bouwproject

De instrumentaanbieder levert bij de afronding van het bouwproject informatie aan. De instrumentaanbieder vult in of de kwaliteitsborging voortijdig beëindigd is en of er wel of geen verklaring is afgegeven. Wanneer geen verklaring is afgegeven zal de instrumentaanbieder hiervoor een reden geven, inclusief de verwijzing naar het relevante artikel in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Hiermee heeft de TloKB inzicht in het aantal en de oorzaken van de niet afgegeven verklaringen.

3.2.4. Informatie van betrokken partijen

De TloKB ontvangt naast de vaste informatiestromen meldingen, signalen en handhavingsverzoeken van betrokken partijen binnen het KB-stelsel.19Met handhavingsverzoeken worden hier handhavingsverzoeken aan de TloKB bedoeld. Dit betreft met name bouwconsumenten (particuliere en zakelijke), bevoegd gezag, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, brancheorganisaties en vakmensen. Hiervoor onderhoudt de TloKB contact met deze partijen en heeft zij aanvullend een contactpunt op de website ingericht. De TloKB streeft naar een afspraak met gemeenten om relevante informatie voor het toezicht in een vast, eenvoudig format aan te leveren.

3.2.5. Informatie van derden

Tot slot gebruikt de TloKB openbare informatiebronnen van derden ter aanvulling en verificatie van wat de TloKB uit de bovenstaande bronnen verkrijgt. Denk hierbij aan nieuwsbronnen, cijfers van het CBS en het publicaties van het Economisch Instituut voor de Bouw.

4. Nalevingstoezicht

Bij nalevingstoezicht ziet de TloKB toe op de naleving door de instrumentaanbieder van wet- en regelgeving als neergelegd in de in het toegelaten KB-instrument opgenomen verplichtingen.20Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, artikel 7ak, tweede lid, onder b, en artikel 7ac, tweede lid In ieder KB-instrument heeft een instrumentaanbieder de verplichtingen voor hemzelf en voor kwaliteitsborgers vastgelegd. Dat betreft onder meer het toezicht door de instrumentaanbieder op de toepassing van zijn KB-instrument door de kwaliteitsborger.21Zie memorie van toelichting bij de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, (Kamerstukken II 2019/2020, 34 453, nr. 382, p. 18/19).

4.1. Verantwoordelijkheden binnen het nalevingstoezicht

In het kader van het nalevingstoezicht voert de TloKB inspecties uit bij de instrumentaanbieder. Bij inspecties neemt de TloKB mogelijk tekortkomingen waar en beoordeelt deze. Vervolgens spreekt de TloKB de instrumentaanbieder indien aan de orde aan en wijst zij hem op de geconstateerde tekortkomingen. De instrumentaanbieder is in dat geval aan zet om tekortkomingen te herstellen en om herhaling van tekortkomingen te voorkomen.

Als blijkt dat de naleving van een instrumentaanbieder niet voldoet, zal de TloKB bij de instrumentaanbieder interveniëren. Uitgangspunt hierbij is dat de TloKB een passende interventie toepast om het gewenste resultaat te behalen. Dit wil zeggen dat de interventie, gegeven de verzamelde feiten en omstandigheden en de beoordeling daarvan, zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot herstel van de situatie. Het is aan de instrumentaanbieder om de oorzaak van de tekortkoming vast te stellen en beheersmaatregelen te nemen om de oorzaak weg te nemen dan wel tekortkomingen in de toekomst te voorkomen. Dit kan door een sanctie daar waar dit passend is of noodzakelijk om de instrumentaanbieder tot naleven te bewegen. Doel van de TloKB is om naleving te waarborgen en herhaling te voorkomen.

Bij het nalevingstoezicht respecteert de TloKB de taken van de instrumentaanbieder in zijn toezichthoudende rol op de juiste toepassing van het instrument door de kwaliteitsborger. Dit om onnodige overlap in werkzaamheden te voorkomen.

4.2. Perspectieven nalevingstoezicht

De TloKB bezoekt ook kwaliteitsborgers die het KB-instrument van hun instrumentaanbieder toepassen en/of bouwplaatsen waar een kwaliteitsborger het KB-instrument toepast. Door niet alleen bij de instrumentaanbieder informatie te verzamelen maar ook ter verificatie bij de kwaliteitsborger en op de bouwplaats, verkrijgt de TloKB een zo volledig mogelijk beeld van de naleving van het KB-instrument door de instrumentaanbieder. Dit leidt tot drie perspectieven van informatieverzameling:22Zie voor verdere uitwerking het inspectiekader KB.

4.3. Opvolging van tekortkomingen nalevingstoezicht

Bij geconstateerde tekortkomingen hangt het van de aard en de gevolgen van de tekortkomingen af of en zo ja welke actie de TloKB onderneemt. Wanneer de TloKB niet-naleving door instrumentaanbieders constateert, is mede van belang in hoeverre dit gevolgen heeft voor de kwaliteit van de bouwwerken. Voldoen de bouwwerken aan de bouwtechnische regels dan zijn de gevolgen van niet-naleving beperkt en ligt afhankelijk van de aard en omvang een gesprek, een waarschuwing dan wel lichte handhavingsmaatregel voor de hand. Leidt niet-naleving tot bouwwerken die niet aan de bouwtechnische regels voldoen dan volgt al snel een zwaardere handhavingsmaatregel. Het handhavingskader KB-stelsel gaat hier nader op in.

5. Kwaliteitstoezicht

5.1. Opzet kwaliteitstoezicht

Naleving van de KB-instrumenten is geen doel op zichzelf. Uiteindelijk dient de TloKB de naleving van KB-instrumenten te beoordelen in de context van de doelstelling van de Woningwet en het KB-stelsel om bij te dragen aan verdere verbetering van de bouwkwaliteit. Eigenaren en gebruikers krijgen zo bouwwerken die veiliger, gezonder, duurzamer, bruikbaarder en toegankelijker zijn. Daarom voert de TloKB naast het toezicht op de naleving een tweede vorm van toezicht uit, te weten kwaliteitstoezicht.24Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, artikel 7ak, tweede lid, onder b, en artikel 7ac, eerste lid.

In het kader van het kwaliteitstoezicht verzamelt de TloKB informatie op de bouwplaats via inspecties. Tijdens deze bouwplaatsinspecties beoordeelt de TloKB een aantal fysieke aspecten van bouwwerken op de bouwplaats. Welke aspecten dit zijn, hangt per inspectie af van de fase waarin de te inspecteren bouwwerken zich bevinden en de prioriteiten die de TloKB stelt. Aan de hand van de inspecties ter plaatse beoordeelt de TloKB in hoeverre het KB-stelsel leidt tot bouwwerken die voldoen aan de bouwtechnische regels. Tekortkomingen uit het kwaliteitstoezicht betreffen altijd het niet voldoen aan de bouwtechnische regels van het Bbl. Meerdere inspecties per KB-instrument en/of kwaliteitsborger leiden tot een geaggregeerd beeld van tekortkomingen op basis waarvan de TloKB conclusies trekt en eventuele maatregelen overweegt.

Deze tekortkomingen kunnen verschillende soorten oorzaken hebben:

Tekortkomingen in de naleving van een KB-instrument kunnen naar voren komen tijdens de inspecties in het kader van het nalevingstoezicht, maar ze kunnen zich ook openbaren bij inspecties op de bouwplaats in het kader van kwaliteitstoezicht.

In de praktijk kan blijken dat een KB-instrument anders werkt dan bij toetsing en toelating is voorzien. Wanneer dit het geval is, zal de TloKB de instrumentaanbieder verzoeken om het KB-instrument aan te passen, dan wel overwegen om het toelatingskader aan te passen. Aanpassing van het toelatingskader leidt er dan toe dat een instrumentaanbieder zijn KB-instrument zal moeten aanpassen. Vervolgens zal de TloKB de aanpassingen van het KB-instrument toetsen aan het gewijzigde toelatingskader.26Zie Protocol werkwijze Toelating & Aanwijzing | Publicatie | Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (tlokb.nl)

In het KB-stelsel is gekozen voor toelating van meerdere KB-instrumenten die naast elkaar op de markt actief zijn. Hiermee doet het KB-stelsel recht aan verschillen op de markt, zoals in de mate waarin bouwbedrijven zelf sturen op de kwaliteit van hun bouwwerken via een kwaliteitsmanagementsysteem.

Bij alle toegelaten KB-instrumenten is sprake van zogeheten open normen. De invulling hiervan is niet in alle KB-instrumenten gelijk. Wanneer blijkt dat bepaalde open normen in een KB-instrument in de praktijk niet goed blijken te werken kan de TloKB overwegen nadere concretisering van open normen te eisen.

Wanneer tekortkomingen blijken buiten werking van de KB-instrumenten zijn aanpassingen van een KB-instrument of het toelatingskader niet effectief. In dat geval kan de TloKB de Minister voor VRO adviseren om te komen tot aanpassing van regelgeving.

Centrale vraag bij het kwaliteitstoezicht is in hoeverre het KB-stelsel leidt tot bouwwerken die niet alleen op papier, maar ook in de praktijk voldoen aan de vigerende bouwtechnische regels. Om bij het kwaliteitstoezicht tot een representatief beeld van de bouwprojectvoorraad te komen gaat de TloKB hierbij uit van een steekproefomvang van vijf procent van de door de instrumentaanbieder gemelde bouwprojecten, verspreid over de verschillende typen bouwwerken en de bouwfase waarin de bouwwerken zich bevinden.

5.2. Opvolging van tekortkomingen kwaliteitstoezicht

In het kwaliteitstoezicht hangt het, net als in het nalevingstoezicht, bij geconstateerde tekortkomingen van de aard en de gevolgen van de tekortkomingen af welke actie de TloKB onderneemt.

Wanneer de TloKB constateert dat bouwwerken niet voldoen aan de bouwtechnische regels, is de vraag in hoeverre dit wordt veroorzaakt door niet naleving door de instrumentaanbieder. In geval van niet-naleving door de instrumentaanbieder zal de TloKB een handhavingsmaatregel treffen gericht op herstel van de naleving door de instrumentaanbieder. Naast niet-naleving door de instrumentaanbieder zijn ook andere oorzaken denkbaar bij tekortkomingen in het kwaliteitstoezicht. De eerste is dat een KB-instrument tekortkomingen bevat, die bij de toelating niet zijn onderkend. Daarnaast kan de TloKB bij de toelating van een instrument een verkeerdere afweging hebben gemaakt. Afhankelijk van de oorzaak kan de TloKB altijd de instrumentaanbieder verzoeken om zijn instrument aan te passen. Vervolgens weegt de TloKB af of ook haar toelatingskader moet worden aangepast. Een andere mogelijkheid is dat sprake is van tekortkomingen in de wet- en regelgeving. In dat geval zal de TloKB de Minister voor VRO adviseren de wet- en regelgeving aan te passen. Het handhavingskader KB-stelsel gaat nader in op handhaving.

6. Programmering toezicht en jaarlijks verslag

6.1. Prioriteiten en middellangetermijnstrategie

De TloKB is vanwege haar beperkte middelen genoodzaakt om binnen haar toezichtbeleid prioriteiten te stellen. Hiervoor ontwikkelt de TloKB een middellangetermijnstrategie voor telkens een periode van drie tot vijf jaar. In deze strategie maakt de TloKB inzichtelijk wat binnen deze termijn de beoogde doelstellingen zijn en hoe zij deze doelstellingen stapsgewijs wil realiseren. Mede in dit kader onderhoudt zij contact met relevante betrokken partijen, zowel spelers in en rond de bouwsector als vertegenwoordigers van particuliere en zakelijke consumenten. De TloKB zal deze betrokken partijen bij de totstandkoming van de middellangetermijnstrategie betrekken. In de loop van de tijd kan de TloKB prioriteiten aanpassen aan de ontwikkeling van het KB-stelsel, zoals deze voortvloeien uit de tijdens het toezicht en monitoring opgedane bevindingen.

Op basis van deze middellangetermijnstrategie stelt de TloKB vervolgens per jaar een programmering op, inclusief prioriteiten. De te stellen prioriteiten legt zij in de uit te brengen jaarplannen vast, voorzien van een onderbouwing. Voorlopig uitgangspunt is dat de TloKB jaarlijks overweegt welke prioriteiten zij stelt binnen het toezicht, op basis van de in het voorgaande jaar opgedane inzichten en ervaringen. De TloKB zal hierover communiceren via haar jaarplan, de eerste keer in het plan voor 2024.

De TloKB gaat in haar taakuitvoering doelmatig om met de aan haar verstrekte middelen. De TloKB zal afhankelijk van de ontwikkelingen in het nalevingstoezicht, de beschikbare capaciteit en middelen op termijn in toenemende mate inzetten in het kwaliteitstoezicht.

6.2. Risicogericht programmeren van toezicht

Voor een effectieve en efficiënte inzet van mensen en middelen programmeert de TloKB haar toezicht risicogericht. Bij risicogericht programmeren inventariseert de toezichthouder de belangrijkste risico’s gerelateerd aan het niet of onvoldoende halen van de doelen van het KB-stelsel:

Bij de start van het toezicht programmeert de TloKB echter nog slechts beperkt risicogericht, omdat nog weinig objectiveerbare gegevens beschikbaar zijn om risico’s op te baseren. Hierbij is van belang om onderscheid te maken tussen het nalevingstoezicht enerzijds en het kwaliteitstoezicht anderzijds.

Voor het nalevingstoezicht is bij de start van het KB-stelsel, zij het beperkt, informatie bekend. De toelatingsvereisten aan de KB-instrumenten waarop het nalevingstoezicht zich richt, heeft de TloKB beoordeeld in het kader van het toetsings- en toelatingsproces. In dat kader heeft de TloKB bevindingen opgedaan die zij als aandachtspunten voor het toezicht gebruikt. De TloKB heeft instrumentaanbieders laten weten dat zij deze bevindingen meeneemt in het nalevingstoezicht.

Bij het kwaliteitstoezicht zal de TloKB op basis van inspecties eerst inzicht moeten opdoen. Op basis van aselecte steekproeven zal zij aanvankelijk bouwprojecten inspecteren. In de loop van de tijd zal de TloKB aan de hand van opgedane ervaringen in het toezicht een risicogerichte benadering ontwikkelen om te komen tot een efficiënte inzet van mensen en middelen. De steekproeven van bouwplaatsen blijven in die aanpak aselect ten behoeve van de betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van de bevindingen. Het toezicht op de bouwplaats zal zich dan ontwikkelen naar risicogericht.

6.3. Informatie als basis voor toezichtprogrammering

In eerste instantie is de TloKB voor het programmeren van toezicht aangewezen op haar informatiebronnen, zoals genoemd in hoofdstuk 3. Op basis van informatie die de TloKB ontvangt van instrumentaanbieders en informatie van betrokken partijen en van derden doet de TloKB inzichten op om na te gaan in hoeverre het KB-stelsel tot de beoogde resultaten leidt.

Bij kwaliteitstoezicht zijn bouwwerken het onderwerp van toezicht. De voorziene omvang van de organisatie van de TloKB maakt het mogelijk om de ambitie te realiseren om door middel van aselecte steekproeven vijf procent van de door de instrumentaanbieder gemelde bouwprojecten te inspecteren. Dit geeft een basis om betrouwbare uitspraken te kunnen doen over de effecten van het KB-stelsel in de bouwpraktijk. Bij kwaliteitstoezicht is tevoren niet bekend welke bouwplaatsen zullen worden bezocht en wat de TloKB op de bouwplaats aantreft. Voor inspecties op de bouwplaats selecteert de TloKB periodiek uit het totaal aantal lopende bouwprojecten de te bezoeken projecten.

Van belang hierbij is dat de TloKB deze selectie zorgvuldig uitvoert, zodat zij een representatief, betrouwbaar en nauwkeurig beeld krijgt van de kwaliteit van de bouwwerken. Aandachtspunten voor de TloKB zijn hierbij:

Uitgangspunt voor de TloKB is dat het kwaliteitstoezicht op termijn de basis van het toezicht zal vormen. Partijen hebben enige tijd nodig om hun rol te vinden en uit te vinden op welke wijze ze het best aan verbetering van de bouwkwaliteit kunnen bijdragen. Na verloop van tijd zal het kwaliteitstoezicht zich verder ontwikkelen, in lijn met de groei van het aantal bouwprojecten dat onder het KB-stelsel wordt uitgevoerd. Naarmate de naleving door instrumentaanbieders zich goed ontwikkelt, neemt de omvang van het nalevingstoezicht in de loop van de tijd af. De inzichten die worden opgedaan bepalen de uiteindelijke inrichting en programmering van zowel het nalevingstoezicht als het kwaliteitstoezicht door de TloKB binnen het KB-stelsel.

Bij de uit te voeren inspecties is de bouwplaatsinspectie en dan vooral de bepaling van de steekproefomvang van die inspecties een belangrijke factor voor de benodigde toezichtcapaciteit. Met de steekproeven (zie hoofdstuk 5) geeft de TloKB invulling aan haar taak om in de praktijk de werking van het KB-stelsel te toetsen. De omvang van de werkzaamheden en de benodigde personele capaciteit bepaalt de TloKB aan de hand van de omvang van een adequate steekproef. Om verantwoord conclusies te kunnen trekken over de werking van het KB-stelsel voeren in principe steeds twee inspecteurs gezamenlijk een inspectie uit.

6.4. Thematisch programmeren van toezicht

Uitkomst van risicogericht programmeren kan zijn dat een thema bijzondere aandacht verdient. Ook wanneer de TloKB substantieel signalen krijgt dat een bepaald thema extra aandacht verdient, besluit zij een thema in het jaarplan op te nemen. Binnen de programmering van het nalevingstoezicht valt hierbij te denken aan:

Binnen de programmering van het kwaliteitstoezicht valt te denken aan:

Afhankelijk van het thema kan de TloKB besluiten thematisch te programmeren binnen het nalevingstoezicht, dan wel het kwaliteitstoezicht.

6.5. Monitoring ontwikkelingen buiten het KB-stelsel

Voor een goede beoordeling van de effectiviteit van het KB-stelsel is van belang om, naast het toezicht op het KB-stelsel zelf, ook over de grenzen van het KB-stelsel heen te kijken. Enkele onderwerpen vallen buiten de reikwijdte van het KB-stelsel, maar zijn wel van belang om te volgen om te komen tot een afgewogen oordeel van werking van het KB-stelsel als geheel. Daarmee vallen deze onderwerpen buiten het toezicht, maar binnen de monitoringstaak van de TloKB. De uitkomsten worden te zijner tijd ook meegenomen in de evaluatie van het KB-stelsel. Denkbare onderwerpen zijn:

De TloKB heeft de mogelijkheid naar dit soort onderwerpen eigen onderzoek te doen.

Ook signalen van derden en calamiteiten kunnen, mits voldoende onderbouwd, aanleiding zijn tot nader onderzoek.

6.6. Jaarlijkse rapportage over het KB-stelsel

De TloKB heeft de wettelijke verplichting om verslag te doen van haar bevindingen aan de Minister voor VRO. Jaarlijks, vóór 15 maart informeert de TloKB de Minister over het functioneren en de effectiviteit van het KB-stelsel. Gezien de ingangsdatum van het KB-stelsel is dit voor het eerst in 2025. Om invulling te geven aan de verslaglegging en de toezichttaak van de TloKB ten aanzien van de effectiviteit en het functioneren van het KB-stelsel maakt de TloKB gebruik van drie bronnen: