Maatregelenbeleid COA

1. Inleiding

Het COA biedt opvang aan een omvangrijke groep bewoners en heeft daarbij de verantwoordelijkheid en zorg om de veiligheid, leefbaarheid en beheersbaarheid te waarborgen.

Op asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen die onder de doelgroep van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (hierna: Rva 2005)1Zie: wetten.nl - Regeling - Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 - BWBR0017959 vallen en gebruik maken van de opvang van het COA, rusten de verplichtingen, zoals vastgesteld in art. 19 van de Rva 2005. Bij niet-naleving voorziet de Rva 2005 in de mogelijkheid tot het opleggen van maatregelen.

Afhankelijk van het incident of gedrag kan een maatregel aan de asielzoeker/vreemdeling worden opgelegd, met of zonder gevolgen voor zijn/haar verstrekkingen. Deze maatregelen worden ook wel rov-maatregelen genoemd. Deze zijn gebonden aan een aantal uitgangspunten en kaders. Rov is de afkorting voor reglement onthouding verstrekkingen.

Overige vreemdelingen die niet onder de doelgroep van de Rva 2005 vallen, kunnen onder omstandigheden feitelijke opvang van het COA krijgen.2Zie bijvoorbeeld art. 3, tweede lid van de wet COA: “Onze Minister kan het COA taken als bedoeld in het eerste lid opdragen met betrekking tot andere categorieën vreemdelingen.” In dit verband de buitenwettelijke opvang van de vreemdelingen in een vrijheidsbeperkende locatie (vbl) of gezinslocatie (gl). In dat geval kunnen naar analogie ook maatregelen opgelegd worden namens de minister.3Zie ook https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2017-68395.odt

2. Visie op het maatregelenbeleid

2.1. Missie, visie en kernwaarden

Het COA werkt vanuit een missie en een visie. Deze uitgangspunten liggen ten grondslag aan de visie bij het opleggen van een maatregel.

De missie van het COA luidt als volgt:

Het COA biedt asielzoekers leefbare en veilige opvang en begeleidt hen naar een toekomst in Nederland of daarbuiten, in samenwerking met partners in de samenleving.

De visie van het COA is uitgebreid en staat beschreven op coa.nl.4https://www.coa.nl/nl/missie-en-visie De volgende delen uit de visie zijn nadrukkelijk van toepassing op het Maatregelenbeleid COA:

Wij zijn de professionals op het gebied van menswaardige en duurzame opvang en begeleiding van asielzoekers.

Wij bieden kwalitatief hoogwaardige begeleiding aan onze bewoners. Daarmee stimuleren wij hen en stellen we hen in staat zelfredzaam te zijn in een voor hen nog onbekende omgeving. Zo kunnen zij zo vroeg mogelijk verantwoordelijkheid nemen voor hun eigen toekomst en een bijdrage leveren aan de samenleving. Als onze bewoners geen recht hebben op asiel, draagt onze begeleiding bij aan terugkeer met perspectief.

We creëren, samen met partners, doelmatige, duurzame, veilige, menswaardige en flexibele opvangvormen en bieden daarbij maatschappelijke meerwaarde, bijvoorbeeld op het gebied van (arbeids)participatie, lokale investeringen en huisvesting.

Wij kennen onze bewoners en hun talenten in een vroeg stadium en kunnen daarom maatwerk bieden.

Een van de kernwaarden van het COA is ‘menswaardig’:

Wij bieden veilige en menswaardige opvang en staan naast de bewoner.

Doordat het COA haar bewoners in een vroeg stadium leert kennen, onder andere door de methodiek de 6 domeinen5https://www.coa.nl/nl/methodisch-begeleiden en het methodisch kader voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv)6https://www.coa.nl/nl/alleenstaande-jongeren, worden veel incidenten voorkomen. Als bekend is wie de bewoner is, kan begeleiding op maat worden aangeboden. Begeleiding op maat verkleint de kans op onacceptabel gedrag. Vanuit het oogpunt van begeleiding op maat wordt mede gekeken naar de op te leggen maatregel.

Bij het interveniëren op overlastgevend gedrag staat bij het COA de begeleiding centraal en kiest het COA in eerste instantie voor interventies die het gedrag beïnvloeden. Pas als die interventies geen gewenst effect hebben wordt overgegaan op maatregelen die een prikkel moeten zijn om het gedrag alsnog te veranderen.

Als echter bij gedrag van een bewoner de veiligheid van medewerkers7Onder medewerkers worden niet alleen COA-medewerkers verstaan, maar bijvoorbeeld ook medewerkers van Trigion, Gezondheidszorg Asielzoekers (GZA) of vrijwilligers., medebewoners en/of andere personen in het geding komt, worden andere prioriteiten gesteld. Het borgen van de veiligheid is dan het uitgangspunt wat zelfs kan betekenen dat de betrokken bewoner de locatie moet verlaten. In het Maatregelenbeleid COA is daarin voorzien.

2.2. Doelgroep

Het Maatregelenbeleid COA is van toepassing op bewoners die vallen onder de werking van de Rva 2005.

Het Maatregelenbeleid COA geldt in de praktijk dus voor asielzoekers en vergunninghouders die in een opvangvoorziening verblijven en voor personen die administratief zijn geplaatst of gebruik maken van tijdelijke regelingen voor verblijf buiten een opvanglocatie.

Dit Maatregelenbeleid COA is niet van toepassing op bewoners van de vbl (vrijheidsbeperkende locatie) of gl (gezinslocatie).8Met uitzondering van bewoners die op deze modaliteiten verblijven en geregistreerd staan onder azc of locaties met onderdakvoorzieningen voor de doelgroep die valt onder de Asiel- en Migratiebeheerverordening (AMbV), die met ingang van 12 juni 2026 van kracht is.

2.2.1. Minderjarigen

Het Maatregelenbeleid COA is ook van toepassing op minderjarigen die niet alleenstaand zijn, waaronder begeleide alleenstaande minderjarige asielzoekers (hierna: bama’s). Voor minderjarigen gelden de amv-maatregelen (zie paragraaf 4.3.2.) Voor amv en minderjarigen geldt echter dat de reguliere time-out niet van toepassing is. In plaats daarvan geldt de time-out amv. In het geval deze op minderjarigen wordt toegepast kan dat alleen indien degene die gezag heeft over de betrokken minderjarige hiervoor toestemming geeft.

3. Wet COA en de Rva 2005

Het recht op opvang wordt in de Nederlandse wetgeving geregeld in de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: de Wet COA) en de Rva 2005. De Wet COA bepaalt dat het COA wordt ingesteld om de materiële en immateriële opvang van asielzoekers te verzorgen. De specifieke regels over de verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen zijn uiteengezet in de Rva 2005. De Rva 2005 bepaalt onder meer welke verstrekkingen worden geboden. In artikel 9 van de Rva 2005 is opgenomen welke verstrekkingen de opvang in een opvangvoorziening omvatten. De ‘reguliere’ verstrekkingen van artikel 9 worden buiten toepassing verklaard voor de vreemdelingen die onder de Asiel- en Migratiebeheerverordening (hierna: AMbV) vallen, tenzij het een minderjarige vreemdeling betreft (zie artikel 9a Rva 2005).

De wettelijke grondslag voor de bevoegdheid van het COA om verstrekkingen te beperken of te onthouden en daarmee een maatregel op te leggen aan bewoners, is neergelegd in artikel 10 van de Rva 2005. De Rva 2005 gaat in artikel 19 in op de rechten en de plichten van de bewoner. Uit Artikel 3a van de Wet COA volgt dat het COA bepaalt in welke opvangvoorziening een asielzoeker wordt geplaatst en is het COA de bevoegdheid verleend een asielzoeker naar een andere voorziening over te plaatsen. In artikel 11 van de Rva 2005 is opgenomen dat een asielzoeker alleen wordt overgeplaatst indien dit noodzakelijk is.

4. De maatregelen van het COA

Indien de bewoner zich niet aan de verplichtingen als bedoeld in artikel 19 Rva 2005 (waaronder de huisregels) houdt, of het gedrag van de bewoner de grens van het aanvaardbare overschrijdt, kan het COA-maatregelen treffen. Bij strafbare feiten wordt de politie ingeschakeld en adviseert het COA altijd om aangifte te doen. Agressie- en geweldsincidenten tegen COA-medewerkers en andere personen die op de locatie werkzaam zijn9Bijvoorbeeld medewerkers van Trigion, GezondheidsZorg Asielzoekers (GZA) of vrijwilligers. worden volgens de eenduidige landelijke afspraken van Veilige Publieke Taak (VPT)10https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/geweld-tegen-werknemers-met-publieke-taak/aanpak-geweld-tegen-werknemers-met-publieke-taak afgehandeld. Mocht hier sprake van zijn dan kan dat worden gezien als verzwarende omstandigheid. Het doel van deze afspraken is een eenduidige, effectieve en snelle afhandeling van agressie en geweld tegen functionarissen met een publieke taak door politie en Openbaar Ministerie. Groepsgedrag kan eveneens als verzwarende omstandigheid gelden. Onder groepsgedrag kan groepsgeweld en hinderlijk groepsgedrag worden gerekend.11Groepsgedrag kan worden omschreven als het gezamenlijk optreden van twee of meer personen. Daarbij kunnen directe/actieve deelnemers en passieve deelnemers/meelopers worden onderscheiden.

Het COA heeft verschillende instrumenten voorhanden om onacceptabel gedrag te corrigeren en bewoners te confronteren met de negatieve impact van het incident/getoonde gedrag. De instrumenten kunnen in 4 categorieën worden opgedeeld:

Relevant verder is het arrest Haqbin van 12 november 2019 van het Hof van Justitie van de Europese Unie13HvJ EU 12 november 2019, C-233/18. In dit arrest heeft het Hof van Justitie bepaald dat aan asielzoekers die overlastgevend gedrag veroorzaken weliswaar sancties kunnen worden opgelegd, maar dat, vanuit het oogpunt van menselijke waardigheid, een asielzoeker, onder verantwoordelijkheid van de Staat, moet kunnen blijven voorzien in zijn elementaire levensbehoefte van onderdak, eten en kleding.

4.1. Impactniveaus

Voor welke maatregel gekozen wordt, hangt af van de impact van het incident op de omgeving. Er zijn 4 impactniveaus te onderscheiden: geringe impact, middelgrote impact, grote impact en zeer grote impact (zie figuur 1).

Om een idee te geven wat er onder de verschillende impactniveaus wordt verstaan volgen hieronder een aantal voorbeelden (niet limitatief).

4.2. waarbij geen verstrekkingen ingehouden worden

Wanneer een bewoner onacceptabel gedrag vertoont, maar niet met zo’n grote impact dat verstrekkingen ingehouden moeten worden, kunnen minder verstrekkende maatregelen worden opgelegd. Het doel van deze maatregelen is gedragsverandering, het voorkomen van herhaling of verergering van gedrag. Daarvoor zijn meerdere mogelijkheden. De maatregelen kunnen aan iedere bewoner worden opgelegd, ongeacht waar de bewoner verblijft.

4.2.1. Het correctiegesprek

De bewoner wordt uitgenodigd voor een gesprek over het gedrag dat is vertoond. Het doel is om de bewoner bewust te maken wat de impact is van het vertoonde gedrag en het voorkomen van herhaling van dat gedrag.

4.2.2. De waarschuwingsbrief

In een waarschuwingsbrief wordt officieel duidelijk gemaakt dat het vertoonde gedrag niet wordt geaccepteerd en dat herhaling van dit gedrag kan leiden tot een maatregel waarbij verstrekkingen ingehouden kunnen worden.

4.2.3. De leermaatregel

Het doel van een leermaatregel is een bewoner te leren wat de impact is van het ongewenste gedrag of incident. De leermaatregel is maatwerk en kan voor elke bewoner anders zijn.

Als een leermaatregel wordt opgelegd en de bewoner volgt deze niet op, oftewel er is sprake van herhaling van het gedrag, kan een maatregel worden opgelegd. In dat geval moet de locatie dit als een nieuw incident (overtreden huisregels) registreren en vervolgens een ROV-maatregel opleggen.

4.2.4. De gedragsbeinvloedingsmaatregel

Met het opleggen van de gedragsbeïnvloedingsmaatregel (hierna: gbm), die in beginsel voor twee weken geldt, verblijft de desbetreffende bewoner op de verscherpte toezichtlocatie (vtl) in Budel of Ter Apel. De vtl is een prikkelarme omgeving waar een aantal specifieke regels gelden. Bewoners krijgen intensieve begeleiding plus, dit houdt in dat bewoners dagelijkse contactmomenten hebben met de locatiemedewerkers waarbij o.a. wordt gewerkt aan gedragsverandering. Daarnaast krijgen bewoners dagelijkse programma’s aangeboden en vaste eetmomenten die bijdragen aan structuur en een zinvolle dagbesteding.

Er gelden een aantal specifieke regels op de vtl. Zo behoren bewoners van 22:00 tot 8:00 uur binnen te zijn en geldt er een drugs-en alcoholverbod. Als een bewoner bijvoorbeeld onder invloed terugkeert naar de locatie of wanneer een bewoner na 22:00 terugkeert of aankomt, dan gaat deze bewoner naar de interne time-out plek. Afhankelijk van de inzet en het gedrag van de bewoner wordt na twee weken in een evaluatiegesprek met de bewoner beoordeeld of de bewoner terug kan keren naar de col, of dat de maatregel voor max. twee weken verlengd wordt.

4.2.4*. Maatregelen op locaties met AMbV-onderdakvoorzieningen

De doelgroep van de Rva 2005 omvat tevens vreemdelingen met rechtmatig verblijf in afwachting van feitelijke overdracht naar een verantwoordelijke lidstaat in de zin van de Asiel- en migratiebeheerverordening14De Asiel- en migratiebeheerverordening vervangt de Dublinverordening III met ingang van 12 juni 2026. (hierna: AMbV). Derhalve is het Maatregelenbeleid COA onverkort op hen van toepassing. Ook duren de verplichtingen die een vreemdeling gedurende zijn verblijf in de opvang heeft voort. Evenwel hebben vreemdelingen die onder de AMbV vallen (uitzonderingen daargelaten) na overdrachtsbesluit geen recht meer op opvangvoorzieningen van het COA15Conform artikel 17 t/m 20 van de herziene Opvangrichtlijn juncto artikel 7, eerste lid, onderdeel n Rva 2005..

De ‘reguliere’ verstrekkingen van artikel 9 van de Rva 2005 worden na overdrachtsbesluit buiten toepassing verklaard voor de vreemdelingen die onder de AMbV vallen, tenzij het een minderjarige vreemdeling betreft. De verstrekkingen die van toepassing zijn op vreemdelingen met een overdrachtsbesluit (AMbV) zijn neergelegd in artikel 9a Rva 2005. Inhoudende een minimale vorm van onderdak, voedsel, kleding, producten voor persoonlijke hygiëne, medisch noodzakelijke zorg en noodzakelijke reiskosten. Minderjarige vreemdelingen hebben na overdrachtsbesluit recht op de reguliere verstrekkingen conform artikel 9 Rva 2005 en op hen zijn de AMV-maatregelen van toepassing (zie paragraaf 4.3.2).16Waaronder minderjarigen in gezinsverband.

Op locaties met AMbV-onderdakvoorzieningen krijgen de vreemdelingen eetgeld, maar geen leefgeld.17Leefgeld wordt enkel verstrekt aan minderjarigen in gezinsverband. Nu zij geen leefgeld ontvangen, zijn de reguliere maatregelen (ROV1 t/m 11) waarbij maximaal het leefgeld deel kan worden ingehouden niet van toepassing op deze doelgroep. Voor deze doelgroep kunnen derhalve de volgende AMbV-onderdakmaatregelen worden opgelegd, zie figuur 2.

• Bewoners van een locatie met een AMbV-onderdak kunnen (tijdelijk) preventief worden overgeplaatst naar een andere locatie met een AMbV-onderdak. Het COA is immers bevoegd een bewoner over te plaatsen naar een andere opvangvoorziening als dit noodzakelijk is. Alvorens het COA hiertoe overgaat stemt het COA dit met DT&V af. Dat laat onverlet dat geen akkoord is vereist van DT&V, de beslissingsbevoegdheid ligt bij het COA.

Aanvullend op figuur 2 geldt dat de passages onder paragraaf 4.6. De handhaving en toezichtlocatie onverminderd van toepassing zijn op deze doelgroep.

Let op: er zijn nog vreemdelingen met een ingediend asielverzoek van vóór 12 juni 2026. De AMbV-onderdakmaatregelen gelden voor hen niet.

4.3. Maatregelen waarbij verstrekkingen ingehouden kunnen worden

Het COA heeft de mogelijkheid verstrekkingen waar bewoners recht op hebben, op basis van de Rva 2005, in te houden. Deze zogenoemde rov-maatregelen hebben dus directe gevolgen op de rechten van de bewoner. Daarom moeten de maatregelen voldoen aan de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het besluit moet voldoen aan de vereisten inzake motivering, dossieropbouw, zorgvuldigheid, proportionaliteit, subsidiariteit en (hoor- en) wederhoor. Dit brengt onder meer met zich mee dat een minder ingrijpende maatregel het uitgangspunt is, waarbij de belangen van eventuele minderjarige kinderen in beginsel deel uitmaken van de besluitvorming. Bij vragen of twijfel in dit verband kan contact worden opgenomen met Juridische Zaken.