LegalizeDecreto-Lei n.º 43335
Decreto-Lei n.º 43335
A Lei n.º 2002, de 26 de Dezembro de 1944, definiu a doutrina dentro da qual havia de enquadrar-se toda a execução da política nacional de electrificação, que ia começar.
É certo que muitas das suas disposições, longe de serem inovadoras, repetiam conceitos já conhecidos, dispersos por variada legislação. Apesar disso, a reunião desses conceitos genéricos num novo diploma legal, constituindo um corpo completo de doutrina e agitando um problema de primordial interesse para a Nação, teve a imediata vantagem de permitir lançar as soluções que se impunham com mais premente urgência e de chamar para elas a atenção do País, que as recebeu num ambiente de confiante expectativa, se não de entusiasmo.
Assim começaram a surgir os grandes empreendimentos eléctricos em escala até então desconhecida em Portugal: os aproveitamentos hidroeléctricos do Zêzere, do Cávado, do Tejo e do Douro, a construção da rede nacional de transporte com os seus actuais 1500 km de linhas a 150 kV e 220 kV e a extensão das redes de média tensão ao Baixo Alentejo, Algarve, Trás-os-Montes e Alto Minho.
Estas realizações correspondiam a necessidades imperiosas e inadiáveis e tornaram desde logo possível o estabelecimento das primeiras indústrias-base e designadamente o fabrico de adubos azotados. Não constituíam, no entanto, o fim único nem o alcance mais elevado da lei, sendo até curioso observar que, em rigor, elas se poderiam ter impulsionado e levado a cabo ao abrigo da legislação anterior.
Para além daquelas realizações materiais, a lei tinha por objectivo reorganizar a indústria eléctrica portuguesa, e é nesse aspecto que pode apreciar-se o seu valor doutrinário.
Era indispensável corrigir hábitos inveterados e preceitos legais que mergulhavam as suas raízes em princípios de pura economia liberal, completamente inadaptados à natureza e à forma de exploração da indústria eléctrica; coordenar a exploração das centrais produtoras no sentido de conseguir o mais racional aproveitamento das disponibilidades energéticas; definir com a possível clareza direitos e deveres das empresas, respeitando sempre os seus interesses legítimos, mas não permitindo o esquecimento das obrigações que necessàriamente lhes impõe a sua qualidade de concessionárias de serviço público; concentrar concessões quando a pulverização ou simplesmente a pequenez das existentes se mostre incapaz de assegurar um nível técnico satisfatório ou dê lugar a inúteis duplicações de orgânica e de administração; estabelecer condições gerais de venda de energia que disciplinem a actividade da distribuição; criar, modernizar, aperfeiçoar sistemas tarifários que dispensem o consumidor da necessidade de regatear, caso por caso, o seu contrato; promover e auxiliar financeiramente a expansão da pequena distribuição, levando aos pequenos aglomerados populacionais os benefícios da energia eléctrica, factor de desenvolvimento económico, de progresso social e de melhoria do nível de vida.
Todo este vasto programa de transformação da estrutura da electricidade portuguesa se continha nas bases da lei, como complemento das obras de grande vulto a que o País já hoje se habituou. Mas essa transformação, mais melindrosa e mais difícil, por afectar uma orgânica existente e alguns interesses criados ao abrigo de concepções diferentes, só podia executar-se através de minuciosa regulamentação, cujo estudo, naturalmente demorado, levantava novas questões de pormenor e por vezes esbarrava com dificuldades de toda a espécie. Por isso se avançou lenta e cautelosamente em matéria tão delicada, seleccionando e ordenando os problemas, para lhes dar solução, ainda que fraccionada, à medida que o seu grau de urgência impunha a respectiva prioridade. Assim, por exemplo, se criou em 1951 o Repartidor Nacional de Cargas, previsto na parte final da base X da lei, com o fim de coordenar e disciplinar a produção. A solução adoptada foi particularmente feliz, porque este organismo, criado no âmbito das empresas concessionárias e confiado à sua orientação e gestão administrativa, embora com uma intervenção do Estado limitada ao mínimo que se julgou indispensável, tem funcionado com inteira perfeição e alcançado plenamente os seus fins, sem recear confronto com os mais aperfeiçoados órgãos similares estrangeiros.
Também, pela Lei n.º 2075, de 21 de Maio de 1955, se deu um notável impulso ao auxílio financeiro à pequena distribuição, em execução do disposto na base XXIII da Lei n.º 2002.
Em relação a outros aspectos do programa acima exemplificado, que visavam mais especialmente uma transformação de costumes e de mentalidades, preferiu o Governo tentar, pouco a pouco, através da acção dos serviços competentes, provocar uma evolução favorável à boa aceitação dos novos princípios doutrinários. Embora tenha de se lhe reconhecer o inconveniente da lentidão, não pode negar-se que o método seguido produziu resultados úteis, porque alguns desses princípios já hoje vão sendo aplicadas sem relutância, mesmo antes da sua expressa consagração legal, e não é optimismo afirmar que, em confronto com o que se passava há quinze anos, as empresas concessionárias, na sua generalidade, demonstram hoje possuir uma noção mais apurada do serviço público e das responsabilidades e limitações que lhe são inerentes.
Até por essa razão tem de reconhecer-se que é tempo de procurar pôr em vigor a lei em toda a sua extensão, dando forma e corpo à sua doutrina. Ao procurar fazê-lo, porém, duas novas dificuldades se depararam. A primeira, resultante da vastidão e complexidade da tarefa, demonstrou a conveniência de a cindir em duas partes, tratando agora do que respeita à produção, transporte e grande distribuição, e deixando para uma próxima oportunidade o que se refere à pequena distribuição, onde a reforma é talvez mais necessária, mas decerto menos urgente. A segunda provém de que a Lei n.º 2002 foi publicada há quinze anos e a mudança de perspectivas da electricidade portuguesa ao longo deste período não precisa de ser salientada porque está à vista de todos; ora, tão profunda e rápida evolução provocou a desactualização de uma ou outra das disposições daquela lei ou, melhor dizendo, a inadaptação de algumas das suas expressões às circunstâncias impostas pelas realidades presentes.
Admite-se, por isso, que venha a ser necessário completar ou esclarecer alguns dos conceitos da lei, à luz da experiência colhida nos dez anos de exploração dos grandes aproveitamentos hidroeléctricos e da rede nacional de transporte, cuja construção foi a sua primeira consequência; do momento, todavia, julgou-se preferível respeitá-los em toda a sua pureza, sem prejuízo de um ou outro retoque de redacção que respeita apenas o pormenor, sem afectar a essência.
Do exposto se conclui quer o presente diploma pretende essencialmente desenvolver os princípios gerais fixados na Lei n.º 2002 (com excepção da sua parte III), apresentando, quanto a esse aspecto e até certo ponto, feição regulamentar. Aproveitou-se, no entanto, a oportunidade para rever, alterar e aperfeiçoar outros preceitos dispersos por variada legislação, com as consequentes vantagens de simplificação legal e de melhor arrumação das matérias tratadas.
E assim uma ou outra disposição inovadora aflora em alguns dos seus artigos. Na maior parte dos casos, porém, essas inovações só o são na medida em que não figuravam ainda na legislação escrita, mas situam-se no prolongamento directo de uma actuação dos serviços oficiais que vem de longa data e que hoje, amadurecida pela experiência, corrigida, em alguns casos, pelas críticas construtivas, aceite tácita ou expressamente, em outros casos, pelos interessados, se pode afoitamente sancionar e declarar obrigatória como matéria de lei.
Para clareza de ideias e uniformização de linguagem, começa o presente diploma por definir, no capítulo I, o que deve entender-se por rede eléctrica nacional e por rede eléctrica primária, de acordo, na essência, com as definições já dadas, quanto à primeira, na base, I da Lei n.º 2002 e, quanto à segunda, no § único do artigo 1.º do Decreto n.º 40698, de 23 de Julho de 1956.
O capítulo II, que se ocupa das concessões do Estado nos seus múltiplos aspectos, encerra quase toda a matéria da lei que se pretendeu regulamentar, mas, na sua elaboração, logo se reconheceu a necessidade de ir mais além, incluindo nele novos princípios legais que a experiência tem mostrado indispensáveis ao prosseguimento e à boa marcha da obra de electrificação nacional. Sobre esses novos princípios se dirão algumas palavras justificativas nos números seguintes deste relatório.
A criação de uma nova subcategoria de concessões de transporte, chamadas de carácter restrito, é a primeira inovação a considerar. Tais concessões abrangem linhas ou instalações que não podem razoàvelmente, em certos casos, integrar-se em concessões de produção ou de distribuição, mas que, pela sua função específica ou pelos seus objectivos limitados - pelo seu carácter restrito, em suma -, não devem equiparar-se às instalações de transporte pròpriamente ditas, que têm uma função mais ampla, à escala nacional. Coerentemente, essas linhas de transporte de carácter restrito não se consideram integradas na rede eléctrica primária.
A expansão das redes de alta tensão, condição essencial do desenvolvimento da electrificação das povoações rurais, está dando origem a conflitos cada vez mais frequentes entre a obrigação dos concessionários, de construírem e manterem essas linhas, e os direitos dos proprietários dos terrenos por elas atravessados. A legislação vigente, que impõe aos proprietários, com algumas restrições, o dever de suportar a servidão de passagem das linhas, mediante justa indemnização dos prejuízos causados, garante-lhes, no entanto, o direito de exigirem a remoção dos elementos da linha sempre que pretendam fazer quaisquer obras de construção, reparação ou ampliação. À sombra deste direito, alguns abusos se têm cometido, forçando deslocação de traçados para dar lugar a pequenas construções que, sem prejuízo sensível, se poderiam edificar umas dezenas de metros mais para a direita ou mais para a esquerda.
Por outro lado, as linhas eléctricas de transporte e de distribuição de energia têm uma função de interesse público que transcende de longe as conveniências dos respectivos concessionários; e sobretudo as grandes artérias da rede eléctrica nacional, designadamente as de tensão igual ou superior a 60 kV, não podem estar sujeitas a frequentes deslocações, porque delas resultam inconvenientes de ordem técnica e até irregularidades no abastecimento de energia, como fàcilmente se compreende. Evidentemente, há que respeitar o direito de propriedade, mas há também que subordiná-lo ao interesse público.
Restringe-se agora, prudentemente, o direito de exigir a remoção das linhas, que estava reconhecido com demasiada latitude: mantendo-o intacto quando se mostre que o seu exercício não provém de simples capricho e que dele não resultam inconvenientes de ordem técnica; condicionando-o, em certos casos, ao pagamento de uma indemnização relativamente moderada; proibindo-o, se os inconvenientes de ordem técnica tornarem desaconselhável a deslocação da linha ou se ao proprietário não convier o pagamento da indemnização referida. Nesta hipótese concede-se ao proprietário o direito de exigir que o concessionário lhe adquira pelo justo valor o prédio atravessado pelas linhas, mediante processo de expropriação judicial, se não for possível o acordo.
Mereceu especial atenção o estudo das condições de entrega das instalações ao Estado no termo das concessões.
A lei estabelece apenas que os bens da concessão reverterão gratuitamente para o Estado. Mas esta reversão gratuita pode comportar várias modalidades, conforme se entenda que esses bens, nomeadamente as instalações que têm uma vida limitada e inferior à duração da concessão, devem ser entregues em estado de novos ou simplesmente em estado de funcionamento, que pode não se afastar muito do completo desgaste ou inutilização. Por outro lado, existirá sempre o caso das instalações construídas recentemente, em relação às quais não é legítimo nem razoável generalizar a exigência da sua reversão gratuita.
Nos cadernos de encargos vigentes há exemplos de critérios variados e até de disposições confusas, de difícil interpretação, carecendo de reforma.
Esta questão é, aliás, pelo menos do ponto de vista teórico, indiferente para a economia do concessionário, pois as exigências maiores ou menores que o Estado consigne no respectivo caderno de encargos ou na lei têm de encontrar contrapartida no nível de tarifas. A definição do regime de entrega das instalações está assim ligada ao estabelecimento dos critérios de ordem financeira que hão-de servir de base ao estudo do equilíbrio económico da concessão, para efeitos de fixação das respectivas tarifas. São dois aspectos interdependentes do mesmo problema - a garantia do equilíbrio económico da concessão -, entre os quais tem de existir uma coordenação racional. Não pode afirmar-se que essa coordenação se vislumbre fàcilmente em certos cadernos de encargos existentes.
A concepção segundo a qual as instalações devem ser entregues, no fim da concessão, em estado de novas, traduz-se pela obrigação de entregar, juntamente com os bens afectos à exploração industrial, um valor em dinheiro equivalente às anuidades acumuladas de reintegração dos equipamentos ou instalações que ainda não foram substituídos por não terem chegado ao termo da sua duração normal. Foi o critério seguido, entre outros, nos cadernos de encargos das concessões do Zêzere e do Cávado. As dificuldades de aplicação deste critério, quando se quisesse determinar, para efeitos da sua entrega ao Estado, o montante das reintegrações que deveriam ter sido contabilizadas e não chegaram a ser aplicadas em renovação ou substituição de equipamentos, seriam fonte de divergências ou de litígios tais que acabariam por tornar o sistema pràticamente inoperante. E atingiriam ainda proporções muito maiores no caso das concessões de distribuição. Atendendo a que, como já se disse, os meios necessários para habilitar o concessionário a entregar tais importâncias tinham de provir das suas receitas normais, chega-se à conclusão de que o critério, se fosse fácil a sua aplicação, traria efectivamente um benefício sensível para o Estado, mas obtido à custa de um agravamento geral do nível de tarifas, que não está na linha de pensamento do Governo.
Abandonou-se, portanto, essa concepção, adoptando em seu lugar a da entrega das instalações em estado de funcionamento, mas com a idade que na realidade tiverem, que parece ter informado a redacção dos cadernos de encargos mais antigos.
Nessa conformidade se definiram os encargos a tomar em consideração no estudo do equilíbrio económico da concessão. Pondo de parte os encargos que podem considerar-se inerentes à exploração, incluindo os de natureza fiscal, e, bem assim, a anuidade destinada à remuneração do capital e ao pagamento de juros dos empréstimos, justificam-se algumas notas explicativas acerca dos restantes, para boa compreensão da doutrina que fica estabelecida.
As obras, equipamentos e instalações que fazem parte de uma concessão podem dividir-se em dois grupos: ou a sua duração normal é inferior ao prazo da concessão e têm de considerar-se reintegráveis, ou a sua duração normal excede o prazo da concessão e considera-se, nesse caso, não carecerem de reintegração. Estão nesta última hipótese, por exemplo, as barragens, canais, terrenos, vias de comunicação, etc.
Admitiu-se, por indispensável simplificação de raciocínio, que a duração média ponderada, considerada normal, de todos os bens reintegráveis, é de 25 anos. Dado que o prazo das concessões do Estado é, em regra, superior a 50 anos, podendo atingir 75, não repugna admitir que, no momento em que a concessão atinge o seu termo, a vida média dos bens reintegráveis deverá ser da ordem de 12,5 anos, porque uns acabaram, por hipótese, de ser renovados, e outros estarão prestes a chegar ao fim da sua duração normal. Isto significa que o concessionário deve ter acumulado fundos de reintegração com os quais reconstituiu cerca de metade do valor investido nos bens reintegráveis (n.º 1.º do artigo 122.º). Para reconstituir a totalidade, visto que vai entregar tudo gratuitamente ao Estado (com ressalva das instalações recentemente estabelecidas), precisa de acumular as anuidades correspondentes à outra metade do valor dos bens reintegráveis, mas estas calculadas de modo a obter a reconstituição ao longo de todo o período da sua exploração (n.º 2.º do artigo 122.º). Quanto aos bens não reintegráveis, a reconstituição do seu valor pode fazer-se sòmente por via de uma anuidade ao longo de todo o período da exploração (n.º 3.º do artigo 122.º).
O reembolso dos investimentos correspondentes a obras ou instalações estabelecidas no período final da concessão será obtido por um sistema misto, adicionando-se ao montante das anuidades de reintegração relativas aos anos já decorridos uma indemnização, a pagar pelo Estado, proporcional ao número de anos que faltarem para o termo da sua vida normal.
Esta mecânica tem, além de uma relativa simplicidade de execução, a vantagem de ser independente da origem do capital (accionista, obrigacionista ou de empréstimos), ao contrário do que sucede, em termos de poder dar lugar a obscuridades e confusões, em alguns diplomas anteriores.
Argumentar-se-á que deste modo o concessionário, em algumas épocas da sua vida, se vê privado dos meios indispensáveis para fazer face aos encargos de amortização de empréstimos que tenha contraído e cujo valor só virá a realizar totalmente no fim da concessão, o que é particularmente grave nas empresas hidroeléctricas, onde predominam os investimentos não reintegráveis. Esse é, porém, um problema de tesouraria e não de natureza económica, que o concessionário poderá resolver contraindo novos empréstimos para, parcialmente, acudir à amortização dos antigos, ou retendo, para o efeito, uma parte dos lucros, em lugar de os distribuir sob a forma de dividendos, o que não é mais do que uma modalidade de autofinanciamento. De qualquer modo, o que não será considerado razoável é executar obras ou adquirir bens à custa de empréstimos, amortizar os empréstimos por força das receitas normais, integrar aqueles bens no seu património e continuar a usufruir as mesmas receitas, como se os bens houvessem sido adquiridos com capital próprio.
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